Mál nr. 5/2013.

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 24. september 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 5/2013.

1.

Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 20. nóvember 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði ákveðið að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, þar sem kærandi hafi verið að vinna í 100% starfshlutfalli hjá B ehf. samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Það var niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kærandi hafði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu 1. júní til 19. ágúst 2011 samtals að fjárhæð 172.078 kr. en í þeirri fjárhæð er 15% álag sem verður innheimt skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Vinnumálastofnun tók mál kæranda fyrir að nýju eftir beiðni um endurupptöku og var fyrri ákvörðun stofnunarinnar staðfest og tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 3. desember 2012. Vinnumálastofnun tók ákvörðun á fundi 3. janúar 2012 að synja kæranda um endurupptöku á grundvelli nýrra gagna og var kæranda tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi, dags. 7. janúar 2012.

Með bréfi, dags. 11. desember 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun að stofnunin hefði á fundi 3. desember 2012 ákveðið að hafna umsókn kæranda, dags. 16. október 2012, um atvinnuleysisbætur á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem hann hafi ekki starfað að minnsta kosti í tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því að ákvörðun um viðurlög skv. 60. gr. sömu laga var tekin 20. nóvember 2012. Kærandi vildi ekki una þessum ákvörðunum og kærði þær til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi mótteknu 8. janúar 2013. Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi en fellst á að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hinar kærðu ákvarðanir.

Kærandi þáði greiðslur atvinnuleysisbóta frá 10. október 2008 til 26. október 2011.

Kæranda var sent bréf, dags. 7. september 2011, þar sem honum var tilkynnt að við samkeyrslu gagnagrunna Vinnumálastofnunar og ríkisskattstjóra hafi komið fram upplýsingar um ótilkynntar tekjur í júní 2011 á kæranda vegna vinnu hjá B ehf. Í bréfinu var óskað eftir upplýsingum um tekjurnar. Engar skýringar bárust frá kæranda og á fundi stofnunarinnar 21. september 2011 var sú ákvörðun tekin að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta þar sem stofnuninni höfðu ekki borist umbeðnar upplýsingar.

Vinnumálastofnun barst tölvupóstur 13. október 2011 frá framkvæmdastjóra B ehf. varðandi starfsþjálfun kæranda hjá fyrirtækinu. Þar greinir hann meðal annars frá því að hann hafi haft samband við starfsmann Vinnumálastofnunar símleiðis vegna starfsþjálfunarsamnings fyrir kæranda vegna júnímánaðar 2011 en hafi ekki fengið nein svör frá stofnuninni og að það gæti verið sökum þess að umslagið sem hann hafi sent í pósti hafi glatast. Framkvæmdastjóri B ehf. greinir einnig frá því að kærandi hafi verið hjá honum í fullu starfi frá því í júní á þeim forsendum að kærandi væri í starfsþjálfun í kjötvinnslu. Í tölvupóstum milli Vinnumálastofnunar og framkvæmdastjóra B ehf. sem gengu í kjölfarið kemur meðal annars fram að hann hafi talið sig hafa sent inn umsókn um starfsþjálfun kæranda til Vinnumálastofnunar en Vinnumálastofnun hafi ekki móttekið slíka umsókn frá þeim.

Vinnumálastofnun sendi kæranda innheimtubréf, dags. 7. maí 2012, þar sem hann var krafinn um endurgreiðslu á greiddum atvinnuleysisbótum að fjárhæð 237.520 kr. með 15% álagi vegna tímabilsins frá júní til ágúst 2011.

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur að nýju 16. október 2012. Með umsókninni fylgdi tilkynning um tekjur vegna launa sem kærandi fékk greidd frá B ehf. árið 2011. Enn fremur liggur fyrir vinnuveitendavottorð frá B ehf. þar sem fram kemur að kærandi hafi unnið þar frá 1. júní 2011 til 10. júní 2012 og vinnuveitendavottorð frá B.G. byggingum ehf., en þar kemur fram að kærandi hafi unnið frá 1. júní til 31. ágúst 2012 og hafi honum verið sagt upp störfum vegna samdráttar. Mál kæranda var endurupptekið hjá Vinnumálstofnun á fundi 14. nóvember 2012 og var kæranda með bréfi, dags. 20. nóvember 2012, tilkynnt um aðra af hinum kærðu ákvörðunum, þ.e. að stofnunin hefði ákveðið að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistrygginga þar sem kærandi hafi verið að vinna í 100% starfshlutfalli hjá B ehf. samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Það var niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Jafnframt var kærandi krafinn um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta fyrir tímabilið 1. júní til 19. ágúst 2011 samtals að fjárhæð 172.078 kr. með 15% álagi skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Í kjölfar þess að kærandi skilaði inn frekari gögnum 26. nóvember 2012 var mál hans endurupptekið hjá Vinnumálastofnun á fundi 29. nóvember 2012. Kæranda var tilkynnt með bréfi, dags. 3. desember 2012, að fyrri ákvörðun stofnunarinnar frá 20. nóvember 2012 hafi verið staðfest.

Með bréfi, dags. 11. desember 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að stofnunin hefði á fundi 3. desember 2012 ákveðið að hafna umsókn hans, dags. 16. október 2012, um atvinnuleysisbætur á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem hann hafi ekki starfað að minnsta kosti í tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því að ákvörðun um viðurlög skv. 60. gr. sömu laga var tekin 20. nóvember 2012.

Af hálfu kæranda kemur fram að hann hafi eftir lok annar í kjötvinnslu hjá Menntaskólanum í Kópavogi sótt um starfsreynslusamning. Hann hafi ásamt framkvæmdastjóra B ehf. fyllt út öll gögn og hafi sá síðarnefndi ætlað að koma þeim til skila. Kærandi greinir frá því að hann hafi talið að Vinnumálastofnun vissi af samningnum. Kærandi taldi að hann ætti að stimpla sig inn og hann hafi ekki gert sér grein fyrir því að hann hafi verið að þiggja greiðslur frá vinnuveitanda og Vinnumálastofnun. Kærandi kveðst hafa spurt vinnuveitanda sinn reglulega út í úrræðið en vinnuveitandi hans hafi ekkert heyrt frá Vinnumálastofnun. Kærandi kveðst gera sér grein fyrir því að hann þurfi að borga ofgreiddar atvinnuleysisbætur til baka en hann vilji kæra þá ákvörðun Vinnumálastofnunar um að hafna honum um frekari atvinnuleysisbætur þar til hann hafi unnið í a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 7. febrúar 2012, bendir stofnunin á að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Vinnumálastofnun vísar til 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og bendir á að í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009 segi að meðal annars komi til greina að beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a. laganna.

Vinnumálastofnun bendir á að í kæru komi fram að kærandi hafi talið að búið væri að ganga frá öllum málum varðandi starfsþjálfunarsamning við Vinnumálastofnun í gegnum B ehf. Kærandi taki þar fram að hann hafi reglulega haft samband við framkvæmdastjóra fyrirtækisins og að hann hefði alltaf fengið þau svör að ekki hefðu fengist nein svör frá Vinnumálastofnun. Vinnumálastofnun tekur fram að stofnuninni hafi ekki borist nein umsókn um starfsþjálfunarsamning vegna kæranda. Þá geti stofnunin ekki fullyrt að umsóknin hafi glatast hjá póstinum en ekkert sé skráð hjá Vinnumálastofnun um móttöku á slíkri umsókn vegna kæranda. Stofnunin bendir á að þegar sótt er um starfsþjálfunarsamning skuli gera það áður en atvinnuleitandi hefur störf hjá vinnuveitanda. Af tölvupóstssamskiptum framkvæmdastjóra B ehf. við Vinnumálastofnun sé ljóst að kærandi hafi þegar hafið störf hjá fyrirtækinu þegar umsókn um starfsþjálfun var fyllt út. Vinnumálastofnun telur einnig að kæranda hafi mátt vera ljóst að stofnuninni var ekki kunnugt um störf hans þar sem atvinnuleysisbætur til hans hafi verið greiddar mánaðarlega á meðan hann starfaði hjá B ehf.

Vinnumálastofnun vekur athygli á því að á kynningarfundum stofnunarinnar, í bæklingi sem allir umsækjendur um atvinnuleysisbætur fái afhenta þegar þeir staðfesti rafræna skráningu sína og á heimasíðu stofnunarinnar séu veittar upplýsingar um að tilkynna þurfi allar þær tekjur eða aðrar breytingar sem verði á högum atvinnuleitenda sem tengjast vinnufærni og möguleikum þeirra á að taka starfi. Af skýru orðalagi 35. gr. a og 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hvíli sú skylda á kæranda að upplýsa Vinnumálastofnun um allar tilfallandi tekjur, hversu litlar sem þær eru. Í málinu liggi fyrir að kærandi var í fullri vinnu tímabilið 1. júní til 19. ágúst 2011 á sama tíma og hann þáði greiðslur atvinnuleysisbóta. Vinnumálastofnun hafi ekki borist tilkynning frá kæranda vegna vinnu hans. Vinnumálastofnun telur að öllum ætti að vera ljóst að atvinnuleitanda sem þiggur greiðslur atvinnuleysisbóta beri skylda til að tilkynna vinnu til Vinnumálastofnunar um leið og hann hefur störf. Eigi það jafnt við störf sem séu tilfallandi, hlutastörf eða í því tilfelli sem viðkomandi hefur hætt atvinnuleit að öllu leyti. Kæranda ætti því að hafa verið ljóst að ekki nægði að gefa upp tekjur til skattyfirvalda.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum að tilkynna um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar, sbr. 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum og staðfesta beri hinar kærðu ákvarðanir.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. febrúar 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 26. febrúar 2013. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.

2.
Niðurstaða

Mál þetta lýtur að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af mikilvægi ákvæðisins við framkvæmd atvinnuleysistryggingakerfisins þykir réttlætanlegt að varpa ítarlegu ljósi á forsögu þess og tilgang. Markmiðið með þessu er að setja fram skýr viðmið um hvernig beri að túlka ákvæðið.

Þegar lög um atvinnuleysistryggingar voru upphaflega sett var kveðið á um þá meginreglu í fyrstu málsgrein 60. gr. laganna að sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum með svikum getur misst rétt sinn í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum. Það var hvergi skýrlega skilgreint hvað væru svik í skilningi ákvæðisins og er sú ályktun nærtæk að ákvæðinu hafi sjaldan verið beitt fram til þess tíma sem því var breytt með setningu 23. gr. laga nr. 134/2009. Þessi nýja regla tók gildi 1. janúar 2010 og veigamesti tilgangur hennar var að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“.

Í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009 kom meðal annars fram að beita ætti ákvæðinu í þrenns konar tilvikum, í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum, í öðru lagi þegar atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og í þriðja lagi þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a.

Með setningu 4. gr. laga nr. 103/2011 var orðalagi fyrsta málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar breytt en ákvæðið var svohljóðandi til 2. september 2011:

„Sá sem veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Þegar þessi texti er skýrður er óhjákvæmilegt að horfa til þeirra athugasemda sem vitnað var hér til að framan um 23. gr. laga nr. 134/2009. Þannig er ljóst að fyrsti málsliður ákvæðisins á við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir annan málslið ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að annar málsliðurinn tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku.

Sérstök ástæða er til að taka fram að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vísar einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í fyrsta málslið ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfa að vera uppfyllt. Þessi túlkun byggir meðal annars á því að greiðsla atvinnuleysisbóta er ekki ætluð þeim sem sinna störfum á vinnumarkaði og því teljast það svik í skilningi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ef atvinnuleitandi sinnir starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem kveðið er á um í 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Þessi skilningur er í samræmi við orðalag annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og fær einnig stoð í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009.

Hvort sem háttsemi fellur undir fyrsta eða annan málslið 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru viðurlög við bótasvikum ströng en þau fela í sér að atvinnuleitanda ber ekki að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Jafnframt ber atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur samkvæmt 39. gr. laganna, sbr. lokamálslið 60. gr. laganna.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi starfaði hjá B ehf. á tímabilinu 1. júní til 19. ágúst 2011. Af hálfu kæranda og vinnuveitanda hans er því haldið fram að eftir að þeir hafi skrifað undir öll gögn um starfsþjálfunarsamning við Vinnumálstofnun um starfsþjálfun kæranda hafi umsóknin verið send til Vinnumálastofnunar en af einhverjum ástæðum hafi hún ekki komist til skila. Í samskiptasögu kæranda við Vinnumálastofnun er skráð 2. maí 2011 að kærandi hafi fengið upplýsingar um starfsþjálfunarsamning og prentuð hafi verið út fyrir hann umsókn og leiðbeiningar. Jafnframt er skráð að kærandi segist geta komist í starfsþjálfun hjá kjötiðnaðarfyrirtæki. Af hálfu Vinnumálstofnunar hefur komið fram að engar upplýsingar um umsókn kæranda um starfsþjálfun hans hafi borist til stofnunarinnar og þá liggi einnig fyrir að kærandi hafi hafið störf hjá B ehf. áður en umrædd umsókn átti að hafa verið fyllt út. Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að gerður hafi verið starfsþjálfunarsamningur við kæranda eða að umsókn hafi verið send þess efnis og ekkert í gögnum málsins bendir til þess að kærandi hafi tilkynnt Vinnumálastofnun um störf sín hjá B ehf. Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um þá skyldu atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum viðkomandi eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu. Þá er atvinnuleitanda skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skylt að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu atvinnuleitanda, sem kveðið er á um í 35. gr. a sömu laga, verður að telja að kærandi hafi brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um, enda var hann starfandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að hann væri þegar starfandi hjá B ehf. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun sem tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 20. nóvember 2012, verður hún staðfest.

Kæranda ber einnig að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. júní til 19. ágúst 2011 að fjárhæð 172.078 kr. en í þeirri fjárhæð er 15% álag.

Kærandi sótti að nýju um atvinnuleysisbætur 16. október 2012 og með bréfi, dags. 11. desember 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að umsókn hans hefði verið hafnað á fundi stofnunarinnar 3. desember 2012. Með vísan til þess að kærandi var ekki búinn að starfa á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. tólf mánuði samkvæmt fortakslausu ákvæði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er hann sótti um atvinnuleysisbætur að nýju er ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 3. desember 2012 þess efnis að synja umsókn hans staðfest.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 20. nóvember 2012 í máli A þess efnis að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði og hann skuli endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur að fjárhæð 172.078 kr. að meðtöldum 15% álagi er staðfest.

Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 3. desember 2012 þess efnis að synja A um greiðslur atvinnuleysisbóta er staðfest.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson