6. mars 2018

Nr. 106/2018 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 6. mars 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 106/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18010029

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 30. janúar 2018 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 10. janúar 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hana til Lettlands.

Þess er aðallega krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar, í fyrsta lagi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og í öðru lagi með vísan til 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr., sömu laga.

Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 16. ágúst 2017. Þar sem kærandi hafði fengið útgefna vegabréfsáritun hjá lettneskum stjórnvöldum var þann 1. september 2017 beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Lettlandi, sbr. 2. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 28. september 2017 barst svar frá lettneskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 7. nóvember 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Lettlands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 5. desember 2017 til kærunefndar útlendingamála. Með úrskurði kærunefndar nr. 701/2017, dags. 12. desember 2017, var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og stofnuninni gert að taka mál kæranda til meðferðar á ný. Þann 10. janúar 2018 tók Útlendingastofnun á ný ákvörðun í máli kæranda þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að umsókn hennar um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála þann 30. janúar 2018. Greinargerð kæranda, ásamt fylgigögnum, barst kærunefnd 8. febrúar 2018.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend til Lettlands. Lagt var til grundvallar að Lettland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Lettlands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talin í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hennar. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hana til Lettlands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram hún geri athugasemd við að vera send aftur til Lettlands því þar sé mjög hættulegt fyrir hana að vera. Kærandi hafi tekið að sér að [...] til þess að losna undan erfiðum fjárhagsskuldbindingum í […] en við komuna hingað til lands hafi hún verið tekin [...]. Kærandi greini frá því að skipuleggjandi ferðar hennar hingað til lands sé búsettur í Lettlandi. Skipuleggjandinn sé einnig æskuvinur kæranda og þekki vel til fjölskyldu hennar. Hann hafi sett sig í samband við fjölskylduna í […], eftir að kærandi hafi verið [...], að því er virðist til að hóta fjölskyldunni. Skipuleggjandinn sé reiður kæranda fyrir að hafa veitt [...] upplýsingar um [...] sem hann tilheyri.

Kærandi kveður í greinargerð að hún þjáist af hausverkjum og verkjum í hendi sem stafi af því sem hún hafi upplifað sem og af stressi. Þá finni hún fyrir miklum kvíða, stressi og hræðslu. Framangreindu til stuðnings vísar kærandi til lýsingar sálfræðings, […], á ástandi kæranda í framlögðum komunótum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 23. október 2017. Þar komi fram að kærandi sé í miklu áfalli og að hún óttist um líf sitt og þurfi mikla aðstoð við að vinna úr því áfalli og horfast í augu við stöðuna í lífi sínu. Þá kveður kærandi að hún sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Mikilvægt sé að taka til greina frásögn hennar og samskiptaseðil frá Göngudeild sóttvarna um andleg veikindi þar sem m.a. komi fram að það sé mat læknis að hún sé með áfallastreituröskun. Þá muni kærandi eiga erfitt uppdráttar í Lettlandi með vísan til aðstæðna í hæliskerfinu þar í landi og þess að þar séu einstaklingar sem hún óttist að ógni lífi hennar.

Í greinargerð kæranda er að finna umfjöllun um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd í Lettlandi. Kærandi vísar til fjölda skýrslna um ástand mannréttindamála og stefnu lettneskra stjórnvalda í innflytjendamálum. Kærandi bendi m.a. á að opinber aðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd sé mjög takmörkuð og dugi ekki fyrir helstu lífsnauðsynjum og mismunun gagnvart ákveðnum minnihlutahópum í landinu, t.d. einstaklingum af hinum […] minnihluta, viðgangist.

Til stuðnings kröfu kæranda um efnislega meðferð umsóknar hennar vísar hún m.a. til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá vísar kærandi til laga nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga nr. 80/2016 og lögskýringargagna að baki breytingarlögunum, einkum greinargerðar með frumvarpi til laganna og nefndarálits meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar. Þá vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 550/2017 í stjórnsýslumáli nr. KNU17080037, frá 10. október 2017. Í úrskurðinum komi m.a. fram að viðkvæm staða umsækjenda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Með vísan m.a. í viðkvæma stöðu kæranda, aðstæður í Lettlandi, þá mismunun sem einstaklingar af […] uppruna sæti þar í landi og erfiðrar stöðu kæranda í Lettlandi telji kærandi að fyrir hendi séu slíkar sérstakar ástæður sem skyldi íslensk stjórnvöld til að taka umsókn hennar til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá vísar kærandi, kröfu sinni til stuðnings, til grundvallarreglunnar um non-refoulement, sbr. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. einnig 42. gr. sömu laga, 33. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, einkum að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, 2. mgr. 23. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, sbr. einnig 6. tölul. 3. gr. sömu laga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að lettnesk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Lettlands er byggt á því að kærandi sé með gilda vegabréfsáritun til 15. maí 2018 þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Engu að síður hefur skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi í málinu er einstæð kona sem kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 4. október 2017 vera stressuð, kvíðin og hrædd vegna þeirrar stöðu sem hún sé í og kvaðst þurfa að leita til sálfræðings eða geðlæknis. […]. Aðspurð um líkamlega heilsu sína kvaðst kærandi hafa haft verk í hendinni og höfðinu en væri nú aðeins með verk í hendinni. Kvaðst hún hafa leitað til læknis vegna verkjanna og hafi læknirinn tjáð henni að hún væri með of háan blóðþrýsting sem mætti rekja til stress og að verkirnir tengist andlegri heilsu hennar vegna þess sem hún hafi upplifað.

Í máli kæranda liggja fyrir komunótur frá Göngudeild sóttvarna, dags. frá 1. september 2017 til 1. febrúar 2018, þar sem fram kemur m.a. í samskiptaseðli, dags. 27. september 2017, að kærandi sé með áfallastreituröskun. Þá kemur fram að kærandi hafi hitt sálfræðing á Göngudeild sóttvarna þar sem m.a. komi fram í samskiptaseðli, dags. 23. október 2017, að hún sé í miklu áfalli, óttist um líf sitt í […] og þurfi mikla aðstoð við að vinna úr áfalli og horfast í augu við stöðuna í lífi sínu. Jafnframt kemur fram að blóðþrýstingur kæranda hafi verið mældur í tvö skipti þann 1. og 27. september 2017 og hafi blóðþrýstingurinn verið innan eðlilegra marka í bæði skiptin.

Samkvæmt framansögðu bera gögn málsins ekki með sér að andleg eða líkamleg veikindi kæranda séu alvarleg eða að yfir standi meðferð við þeim hér á landi. Að mati kærunefndar eru aðstæður kæranda ekki slíkar að hún sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hennar hér á landi, því þótt hún hafi sótt sér einhverja læknis- og sálfræðiþjónustu hér á landi teljast persónulegir eiginleikar hennar og aðstæður hennar ekki þess eðlis að hún telst hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hennar hér auk þess sem ekki verður talið að hún geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar komst stofnunin að sömu niðurstöðu og kærunefnd, þ.e. að kærandi sé ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Í rökstuðningi ákvörðunarinnar er m.a. vísað til þess að ekki verði séð að „staða umsækjanda sé slík að hún geti með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í útlendingalögum án aðstoðar eða sérstaks tillits“. Vegna rökstuðningsins áréttar kærunefnd að samkvæmt 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga telst einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem „vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits“. Því er niðurstaðan um hvort einstaklingur sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu ekki bundin við að hann geti með engu móti nýtt sér framangreindan rétt og skyldur heldur þarf matið að fara fram á breiðari grundvelli vegna sérþarfa sem taka þarf tillit til við meðferð málsins. Kærunefnd geri athugasemd við rökstuðning Útlendingastofnunar að þessu leyti.

Aðstæður og málsmeðferð í Lettlandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Lettlandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Freedom in the World 2017 – Latvia (Freedom House, 12. júlí 2017);
Latvia 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017);
Amnesty International Report 2016/2017 – Latvia (Amnesty International, 22. febrúar 2017);
World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018);
Country Report Latvia 2017 (European Commission, 22. febrúar 2017);
Policy Report on Migration and Asylum Situation in Latvia – 2015 (European Migration Network, apríl 2016);
Structure of the Migration and Asylum Policy in Latvia (European Migration Network, október 2016);
State of Health in the EU - Latvia - Country Health Profile (European Commission, 23. nóvember 2017);
Asylum Seekers in Latvia (Providus – Center for Public Policy, nóvember 2015);
Upplýsingar af vefsíðu lettnesku útlendingastofnunarinnar (www.pmlp.gov.lv), lettnesku útlendingalögin (www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Citi/Asylum_Law.pdf) og vefsíður frjálsu félagasamtakanna Latvian Centre for Human Rights (www.cilvektiesibas.org.lv/en) og „Shelter“ „Safe House“ (http://www.patverums-dm.lv/en).

Í framangreindum gögnum kemur fram að lettneska útlendingastofnunin (l. Pilsonības un migrācijas lietu pārvalde) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd innan 15 mánaða frá því að slík umsókn er lögð fram. Umsækjandi um alþjóðlega vernd á þess kost að bera synjun útlendingastofnunarinnar á umsókn sinni undir stjórnsýsludómstóla (l. Latvijas Administratīvās Tiesas) en þeim dómi er ekki unnt að áfrýja frekar. Þá hefur umboðsmaður (l. Latvijas Republikas Tiesībsargs) eftirlit með mannréttindum og frelsi borgaranna í Lettlandi. Umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem hafa fengið endanlega synjun á umsókn sinni hjá lettnesku útlendingastofnuninni og framangreindum dómstólum, eiga þess kost að leggja fram viðbótarumsókn hjá lettnesku útlendingastofnuninni, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Ef nýjar upplýsingar eða ný gögn liggja fyrir í máli umsækjanda, aðstæður hafa breyst verulega eða verulegir annmarkar hafa verið á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði fyrir viðbótarumsókn verið uppfyllt. Synjun lettnesku útlendingastofnunarinnar um að taka viðbótarumsókn til skoðunar má kæra og engin takmörk eru á því hversu oft umsækjandi getur lagt fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd. Þá eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun, skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem muni brjóta í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Lettland er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Samkvæmt framangreindum skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda í Lettlandi eiga þeir rétt á húsnæði, heilbrigðisþjónustu, túlkaþjónustu, mataraðstoð og vasapeningum. Umsækjendum er tryggður aðgangur að heilbrigðisþjónustu vegna líkamlegra eða andlegra vandamála. Þá er umsækjanda tryggður sérstakur stuðningur og hjálp vegna viðkvæmrar stöðu, t.d. sálfræðiþjónusta vegna andlegrar heilsu. Í ljósi innleiðingar tilskipunar Evrópusambandsins nr. 33/2013 vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd í lettnesk lög og setningu laga um útlendinga (l. Latvijas Vēstnesis) eru sérþarfir umsækjenda í umsóknarferlinu um alþjóðlega vernd greindar með aðstoð viðeigandi sérfræðinga. Fer því fram einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu og sé í þörf fyrir sérstakar ráðstafanir.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er ljóst að lettnesk stjórnvöld uppfylla skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Lettlandi geta fengið lögfræðiþjónustu ef umsókn þeirra um vernd hefur verið synjað af útlendingastofnun Lettlands. Umsækjendur eiga því aðeins rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls á kærustigi. Lettnesk stjórnvöld tryggja aftur á móti ekki endurgjaldslausa aðstoð lögmanns vegna beiðni um endurupptöku málsins. Þó eru til staðar frjáls félagasamtök sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd lögfræðilega aðstoð. Þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd leggja fram umsókn um vernd í Lettlandi eiga þeir rétt á túlkaþjónustu án endurgjalds bæði þegar umsókn er til meðferðar hjá lettnesku útlendingastofnuninni og á kærustigi.

Þeir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem settir eru í varðhald við komu til Lettlands eiga rétt á lögfræðiaðstoð án endurgjalds og eiga jafnframt rétt á því að skjóta ákvörðun um varðhaldsvist til dómstóla. Aðeins má beita varðhaldi á grundvelli skilyrða sem eru skilgreind í lettnesku útlendingalögunum, þ.e. ef skortur er á auðkennisgögnum, rökstuddur grunur er uppi um að útlendingur gefi upp rangar upplýsingar, útlendingur er ógn við almannaöryggi, ástæða er til að ætla að útlendingur muni reyna að komast hjá flutningi úr landi eða ef útlendingur virðir ekki reglur um inngöngu og dvöl í landinu. Þá kemur fram í ofangreindum gögnum að ákvörðun um beitingu varðhalds á umsækjendur um alþjóðlega vernd í Lettlandi er tekin af lögreglu ríkisins. Jafnframt eru aðstæður í varðhaldi með þeim hætti að útlendingur á rétt á túlki, aðgangi að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og öllum helstu nauðsynjum.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Lettlandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Lettlandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Lettlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Líkt og áður hefur komið fram kvaðst kærandi í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 4. október 2017 vera stressuð, kvíðin og hrædd vegna þeirrar stöðu sem hún sé í og kvaðst þurfa að leita til sálfræðings eða geðlæknis. Af læknisfræðilegum gögnum sem liggja fyrir í málinu má sjá ábendingu um að kærandi sé með áfallastreituröskun. Þá liggja fyrir gögn sem bera með sér að kærandi hafi í nokkur skipti hitt sálfræðing sem telji hana þurfa mikla aðstoð við að vinna úr áfalli og horfast í augu við stöðuna í lífi sínu. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Lettlandi kemur fram að umsækjendum er tryggður aðgangur að heilbrigðisþjónustu, m.a. geðheilbrigðisþjónustu, og framkvæmd er greining á sérþörfum og stöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd og metið hvort umsækjandi hafi sérþarfir sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins. Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið eru ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar í málinu að kærandi geti leitað sér fullnægjandi heilbrigðisþjónustu vegna andlegra veikinda sinna í Lettlandi. Þá er það mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsóknar hennar hafi í för með sér verulegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsufar hennar eða að kærandi sé í meðferð hér á landi sem teljist læknisfræðilega óforsvaranlegt að rjúfa.

Kærandi hefur borið fyrir sig að hún verði fyrir mismunun í Lettlandi sem einstaklingur af […] uppruna. Ljóst er að spenna ríkir milli lettneska meirihlutans og […] minnihlutans í Lettlandi sem tengjast m.a. stöðu síðarnefnda hópsins eftir að Lettland lýsti yfir sjálfstæði árið 1991. Mismunun gagnvart […] minnihlutanum í Lettlandi endurspeglast aðallega í takmörkun á að öðlast ríkisborgararétt, stunda atvinnu og nám og réttinum til að tala tungumál sitt þar í landi. Af framangreindum gögnum verður þó ráðið að lög í Lettlandi vernda einstaklinga fyrir mismunun m.a. á grundvelli þjóðernis og uppruna. Verði kærandi fyrir mismunun á grundvelli þjóðernis geti hún leitað ásjár lettneskra yfirvalda vegna þess, m.a. til umboðsmanns sem hefur eftirlit með mannréttindum og frelsi borgaranna í Lettlandi.

Þá hefur kærandi greint frá því að hún óttist aðila í Lettlandi sem hafi skipulagt ferð hennar hingað til lands með [...]. Þau gögn sem kærunefndin hefur kynnt sér benda til þess að kærandi geti leitað aðstoðar yfirvalda í Lettlandi óttist hún tilgreindan aðila eða að á henni verði brotið.

Það er því mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í Lettlandi vegna heilsufars hennar, stöðu umsóknar hennar þar, flutnings hennar þangað eða mismununar sem hún kunni að verða fyrir á grundvelli þjóðernis.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það jafnframt mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 4. október 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 16. ágúst 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga m.a. þar sem ekki hafi verið aflað sálfræðiálits á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja að mál þar sem reynir á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu nægjanlega upplýst með tilliti til heilsufars. Þegar stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að heilsufar umsækjanda um alþjóðlega vernd kunni að vera af því alvarleikastigi að aðstæður hans geti talist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna ber þeim að bregðast sérstaklega við því með því að gera reka að því að upplýsingum um heilsufar verði bætt við málið, sbr. jafnframt 7. gr. stjórnsýslulaga. Þetta á til dæmis við ef stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að umsækjandi hafi leitað eftir læknismeðferð.

Af ákvörðun Útlendingastofnunar verður lesið að stofnunin hafi lagt mat á það hvort kærandi komi til með að fá vandaða og efnislega málsmeðferð í Lettlandi og hvort hún standi frammi fyrir raunverulegri hættu á því að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð þar í landi. Þá telji stofnunin að ekki hafi verið sýnt fram á að lettnesk yfirvöld muni ekki veita kæranda þá vernd sem henni sé áskilin í alþjóðlegum skuldbindingum Lettlands á sviði mannréttinda. Við ákvörðunartöku í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við meðferð málsins, þ. á m. framlögðum komunótum frá Göngudeild sóttvarna, svo og skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd og málsmeðferð í móttökuríkinu, Lettlandi. Það er mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn, þ. á m. framangreindar komunótur og viðtöl við kæranda hjá Útlendingastofnun, hafi ekki gefið tilefni til frekari rannsóknar á andlegu eða líkamlegu heilsufari kæranda. Hefði kærandi eða talsmaður hennar talið nauðsynlegt að leggja fram frekari gögn varðandi heilsu hennar var slíkt mögulegt við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun en í gögnum málsins kemur fram að kæranda var leiðbeint um framlagningu slíkra gagna í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 4. október sl. Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um aðstæður í Lettlandi, við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Svo sem fram hefur komið hefur kærunefnd yfirfarið þau gögn sem aflað var við meðferð málsins, svo og skýrslur og önnur gögn um aðstæður í Lettlandi, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samantekt

Í máli þessu hafa lettnesk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hennar um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Lettlands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir