Árósarsamningurinn, hver er reynslan?
Ávarp dómsmálaráðherra á málþingi umhverfis- og aulindarráðuneytisins í Þjóðminjasafninu 5. apríl sl.
Umhverfis- og auðlindaráðherra, fyrirlesarar, ágætu ráðstefnugestir,
Ég ætla að víkja stuttlega að þriðju stoð Árósasamningsins um aðgang að réttlátri málsmeðferð sem má í höfuðatriðum skipta í fjóra hluta.
Í fyrsta lagi er samningsaðilum gert að tryggja opinn aðgang allra að endurskoðunarleið fyrir dómstólum eða öðrum hlutlausum og óháðum aðila vegna ákvarðana stjórnvalda sem varða aðgang að upplýsingum, sbr. fyrstu stoð samningsins. Í öðru lagi er samningsaðilum gert að tryggja aðgang almennings sem málið varðar og á einnig nægjanlegra hagsmuna að gæta að endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða öðrum óháðum og hlutlausum aðila um lagagildi ákvarðana, aðgerða og aðgerðaleysis. Hvað teljast nægilegir hagsmunir skal ákvarða eftir landslögum og ávallt með það að markmiði að veita almenningi sem málið varðar víðtækan aðgang að réttlátri málsmeðferð. Hagsmunir frjálsra félagasamtaka, sem stuðla að umhverfisvernd og uppfylla kröfur samkvæmt landslögum, skulu þó alltaf teljast nægjanlegir.
Í þriðja lagi skal tryggja almenningi sem uppfyllir skilyrði landslaga aðgang að stjórnsýslu eða dómstólaleiðum til að vefengja aðgerðir og aðgerðaleysi af hálfu einstaklinga og opinberra yfirvalda sem ganga gegn ákvæðum landslaga um umhverfið.
Að lokum skal tryggja virk úrræði almennings til að beita rétti sínum samkvæmt framangreindum málsgreinum.
Þetta var um 3. stoðina.
Sá munur er á fyrri tveimur stoðum Árósarsamningsins sem fundið hafa leið til innleiðingar í íslenskan rétt í gegnum skuldbindingar EES Samningsins og þeirri þriðju að þriðja stoðin varðar dómsmál en málsmeðferðarreglur fyrir dómstólum falli utan gildissviðs EES.
Allmargir dómar hafa fallið í Hæstarétti sem varða túlkun Árósasamningsins. Fyrstu dómarnir féllu áður en þjóðréttarskuldbinding vegna sáttmálans hafði stofnast og var því ekki byggt á honum við úrlausn þeirra mála. Hæstiréttur túlkaði einnig ákvæði samningsins í nokkrum málum sem vörðuðu beiðni um að leitað yrði ráðgefandi álita EFTA dómstólsins þar sem því var hafnað. Eftir að samningurinn öðlaðist fullgildingu hefur dómstóllinn endurmetið stjórnsýsluákvarðanir um umhverfismál án þess þó að vísa sérstaklega til Árósasamningsins.
Í Hrd. nr. 432/2017 reyndi á það hvort Landvernd hefði lögvarða hagsmuni fyrir dómi í máli þar sem samtökin höfðu átt aðild á stjórnsýslustigi á grundvelli sérreglna. Í dómi Hæstaréttar sagði að Landvernd hefði ekki sýnt fram á lögvarða hagsmuni sína af málinu og var kröfu Landverndar því vísað frá dómi. Hæstiréttur staðfesti þar úrskurð héraðsdóms með þeirri áréttingu að við setningu laga nr. 130/2011um úrskurðarnefnd í umhverfis- og auðlindamálum hefði löggjafinn tekið afstöðu til áskilnaðar Árósasamningsins um að sá hluti almennings sem málið varði hafi aðgang að kæruleiðum fyrir rétti eða hjá annarri og óhlutdrægri stofnun sem komið hefði verið á fót með lögum.
Árósasamningurinn mælir fyrir um fremur víðtækan rétt til aðgangs að dómstólum eða stjórnvöldum á sviði umhverfismála. Hann gengur þó ekki svo langt að mæla fyrir um actio popularis enda er aðildarríkjunum gefið all nokkurt svigrúm til að skilgreina slíkan málsaðildarrétt. Lögskýringarreglur íslenskrar lögfræði ættu því að gefa dómstólum nægjanlegt svigrúm til að túlka kröfur íslensks réttarfars fyrir aðild að dómsmálum í samræmi við þjóðréttarskuldbindingar og það er það sem dómstólar hafa gert.
Eins og áður sagði stefnir ríkisstjórnin að því að þjóðréttarskuldbindingum Íslands vegna Árósasamningnum verði komið til framkvæmda. Það hefur einnig verið bent á að stærstur hluti þessara þjóðréttarskuldbindinga er nú þegar hluti af landsrétti vegna lagabreytinganna frá árinu 2011 og vegna áhrifa EES löggjafar á sviði umhverfismála. Sá þáttur sem snýr að dómstólum er hins vegar utan gildissviðs EES og lýtur íslensku réttarfari.
Það getur verið gagnlegt að sjá hvernig Evrópusambandið og aðildarríki þess túlka Árósasamninginn þótt íslensk stjórnvöld séu að sjálfsögðu ekki á neinn hátt bundin af því.
Innan ESB setti Framkvæmdastjórnin leiðbeinandi reglur í apríl 2017 sem hafa það að markmiði að tryggja borgurum og hagsmunasamtökum aðgang að dómstólum í samræmi við Árósasamninginn og í ágúst birti Framkvæmdastjórnin tilkynningu um aðgang að dómstólum í umhverfismálum.
Meginatriði þessara reglna eru að tryggja einstaklingum og þ. á m. félagsamtökum aðgang að dómstólum til að leita álits á því hvort opinber stjórnvöld hafi farið að lögum við ákvörðun mála á sviði umhverfisverndar. Þessi sjónarmið sem eru dregin af 9. gr. Árósasamningsins og túlkun dómstóla innan Evrópusambandsins á þeim eru í meginatriðum eftirfarandi:
1. Það er mikilvægt að einstaklingur eða félagasamtök geti átt aðild að dómsmáli í samræmi við ákvæði laga um meðferð einkamála og geti talist eiga lögvarinna hagsmuna í samræmi við landsrétt í viðkomandi ríki.
2. Það er einnig mikilvægt að dómstóllinn geti metið nægilega það úrlausnarefni sem ágreiningurinn stendur um og að ákvörðunin sé ekki undanþegin endurskoðunarheimild dómstóla.
3. Þá er mikilvægt að dómstólar geti kveðið á um úrræði þegar ákvörðun hefur ekki verið í samræmi við lög.
og að lokum 4: Kostnaður við málarekstur má ekki koma í veg fyrir að einstaklingar og félagasamtök láti til sín taka og láti reyna á ólögmætar ákvarðanir stjórnvalda.
Aðildarríki Árósasamningsins hafa mikið svigrúm til að ná þessum markmiðum.
Ítarleg skoðun á tilkynningu Framkvæmdastjórnar ESB gefur til kynna að niðurstaða dómstóla í aðildarríkjum Evrópusambandsins sé mjög svipuð því sem ætla má að leiði af íslensku réttarfari túlkuðu í samræmi við þjóðréttarskuldbindingar landsins vegna Árósasamningsins.
Þannig virðist dómaframkvæmd hér á landi sýna að einstaklingar og félagasamtök geta átt aðild að umhverfismálum eigi þau lögvarða hagsmuni með sambærilegum hætti og annars staðar í Evrópu.
Ekki er annað að sjá en að dómstólar telji sig bæra til að endurskoða ákvarðanir stjórnvalda og fella þær úr gildi sýnist þeim svo.
Þá eru íslenskir dómstólar mjög skilvirkir í evrópskum samanburði og málskostnaður er einungis brot af því sem hann er í mörgum Evrópulöndum.
Virðulegu gestir.
Árósasamningurinn fléttar saman áhrifum umhverfismála og mannréttinda og víst er að umhverfismál skipta okkur miklu. Svifryksmengun í Reykjavík er til dæmis vandamál sem ógnar heilsu og velferð borgarbúa. Samningurinn er því mikilvægt gagn til að hjálpa almenningi að eiga aðild að málum sem ella væri hugsanlega ráðið á grundvelli sérhagsmuna í bága við lög.
Það er hins vegar einnig önnur hlið á þessu máli sem kann að vera lögfræðingum hugleikin. Hún er að í sumum tilvikum eru dómstólar notaðir til þess að tefja mál og auka kostnað við að hrinda í framkvæmd ýmsum framfaramálum sem flestir eru sammála um að væru til bóta. Slíkar tafir þar sem andstæðir hagsmunir skarast geta valdið miklum deilum. Dæmi um slíkt eru umfjöllunarefni í þjóðmálaumræðunni. Hvort heldur sem það er háspennulínur í Hafnarfirði, kjarrskógur sem stöðvar vegaframkvæmdir í fjarlægum firði, ágreiningur um virkjunarframkvæmdir sem litið er á sem forsendu atvinnuuppbyggingar í heimabyggð eða ágreiningur um fiskeldi. Þetta breytir þó ekki því að almenningur sem á nægilegra hagsmuna að gæta verður að hafa möguleika á að bera undir dómstóla ákvarðanir er varða umhverfismál og sem hugsanlega eru ólögmætar.
Þegar litið er til réttarframkvæmdar hér virðist virðist sem hún sé í öllum megindráttum í samræmi við ákvæði Árósasamningsins eins og hann hefur verið túlkaður í öðrum löndum Evrópu.