Ræða dóms- og kirkjumálaráðherra á fundi Samtaka um vestræna samvinnu um Schengen-samkomulagið
Ræða dóms- og kirkjumálaráðherra á fundi Samtaka um vestræna samvinnu um Schengen-samkomulagið 21. febrúar 2001.
Schengen-aðild
Kostur eða ókostur.
I. Inngangur.
Fyrir um 6 árum þ.e. 27. febrúar 1995, samþykktu forsætisráðherrar Norðurlanda hér í Reykjavík að það þjónaði hagsmunum norræna vegabréfasambandsins að Norðurlöndin hefðu sameiginlega jákvæða afstöðu til þátttöku í Schengen samstarfinu þannig að ekki yrðu á ný sett upp innra landamæraeftirlit milli Norðurlandanna.
Þegar Norrænu ESB ríkin sóttu um aðild að Schengen samstarfinu, Danmörk haustið 1994 og Finnland og Svíþjóð í júní 1995 gerðu þau þann fyrirvara í umsóknum sínum um þátttöku í Schengen samstarfinu að unnt yrði að viðhalda norræna vegabréfasambandinu, þ.e. að fullnægjandi lausn fyndist fyrir þau Norðurlandanna, Ísland og Noreg, sem ekki geta orðið fullir aðilar að samstarfinu, sem tryggði áframhaldandi ferða- og vegabréfafrelsi innan Norðurlandanna.
Svo sem að framan greinir byggist þátttaka okkar í Schengen samstarfinu á pólitískum forsendum, því sem kallað hefur verið flaggskip Norrænnar samvinnu þ.e. Norræna vegabréfasambandinu.
II. Norræna vegabréfasambandið.
En hvað er Norræna vegabréfasambandið? Norræna vegabréfasambandið er bókun frá árinu 1954 um undanþágu fyrir ríkisborgara Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar frá þeirri kvöð að hafa vegabréf eða dvalarleyfi er þeir dvelja í öðru norrænu ríki en heimalandinu og samningur frá 1957 um afnám vegabréfaskoðunar við landamæri milli Norðurlandanna. Tilgangurinn er að auðvelda ferðalög milli Norðurlandanna, m.a. að einstaklingar þurfi ekki að sæta persónueftirliti við ferðalög innan Norðurlandanna. Þá er stefnt að því að í meginatriðum verði samræmdar kröfur um vegabréfsáritun, samræmdar venjur að því er snertir veitingu vegabréfsáritana fyrir ferðamenn. Þá má rekja samninga milli Norðurlandanna um lögreglusamvinnu og réttaraðstoð til Norræna vegabréfasambandsins.
III. Schengen samstarfið.
Í einfaldleika sínum má segja að megininntak Schengensamningsins fjalli um frjálsa för fólks um innri landamæri aðildarríkjanna og afnám eftirlits með einstaklingum við för um innri landamæri.
Að afnema persónueftirliti við innri landamæri kallar á ýmsar aðgerðir (stuðningsaðgerðir) til að ekki verði slakað á öryggi eða gefið eftir í baráttu gegn brotastarfsemi. Sem dæmi má nefna að flest önnur atriði samningsins fjalla um aðgerðir sem taldar eru nauðsynlegar til að ná þeim markmiðum að geta afnumið persónueftirlit við innri landamæri.
Helstu stuðningsatriðin, sem Schengen samningurinn fjallar um, varða samræmt eftirlit á ytri landamærum, samvinnu varðandi útgáfu vegabréfsáritana, þar á meðal sameiginlegar skrára um ríkisborgara hvaða landa þurfa vegabréfsáritanir, samræmd vegabréfsáritun, sem gildir almennt til allra aðildaríkjanna, reglur um vissa þætti í málsmeðferð varðandi beiðni um hæli og um flóttamenn, sameiginlegan upplýsingabanka um óæskilega útlendinga, eftirlýsta einstaklinga, sem óskað er framsals á, eftirlýst ökutæki o.fl. Þá eru í samningnum ákvæði um lögreglusamvinnu þar á meðal í fíkniefnamálum, um gagnkvæma réttaraðstoð o.fl. Hér er að mínu mati um að ræða afar mikilvægan þátt í Schengen-samstarfinu.
IV. Samstarfsamningar Íslands og Noregs um þátttöku í samstarfinu.
Schengensamkomulagið frá 1985 og Schengensamningurinn frá 1990 eru venjulegir milliríkjasamningar og voru upphaflega gerðir milli Hollands, Belgíu, Lúxemburg, Frakklands og Þýskalands, en þessi ríki vildu ganga hraðar í þróun fjórfrelsisins svokallaða með því að afnema persónueftirlit á innri landamærum en önnur aðildarríki ESB. Ítalía, Portúgal, Spánn, Grikkland og Austurríki gerðust síðan aðilar að samningnum. Norrænu ESB ríkin gerðu síðan samning um þátttöku í samstarfinu árið 1996 og sama ár gerðu Ísland og Noregur samstarfssamning við Schengen ríkin um þátttöku í samstarfinu, en þess má geta að öll aðildarríki Schengen eru í NATO, nema Finnland og Svíþjóð.
Samingsmarkmið Íslands voru voru grundvölluð á því að talið var að hagsmunum Íslands væri best þjónað með því að við ásamt hinum Norðurlöndunum tækjum þátt í Schengen samstarfinu og þannig:
- tryggðum við áframhaldandi norrænt vegabréfa- og ferðafrelsi,
- tækjum þátt í að útvíkka svæði þar sem ferðafrelsi ríkir og
- bættum möguleika okkar með því að taka þátt í baráttu gegn alþjóðlegri og alvarlegri brotastarfsemi með nánari lögreglusamvinnu.
Í Lúxemborgarsamningnum er m.a. kveðið á um fulla þátttöku Íslands og Noregs í öllum fundum Schengen-samstarfsins með fullu málfrelsi og tillögurétti, þ.m.t. ráðherrafundum, en án réttar til þátttöku í atkvæðagreiðslum. Ísland og Noregur skyldu sjálfstætt og sitt í hvoru lagi samþykkja þátttöku í ákvörðunum sem tengdust samstarfinu.
Samningurinn við aðildarríki Schengen hafði varla verið undirritaður í desember 1996 þegar það fór að heyrast að Schengen samstarfið yrði fellt undir regluverk ESB á ríkjaráðstefnunni í Amsterdam. Otto Schily, innanríkisráðherra Þýskalands, orðaði það svo á síðasta Schengen-ráðherrafundi að ,,Schengen hefði orðið fórnarlamb eigin árangurs", þar sem samstarfið hafi verið flutt undir ESB til þess að tryggja að eitthvað jákvætt kæmi út úr Amsterdamráðstefnunni.
Með Amsterdam sáttmálanum, sem undirritaður var í október 1997, um breytingar á Maastricht-sáttmálanum um Evrópusambandið, stofnsáttmálum Evrópubandalaganna og tilteknum gerðum, sem tengjast þeim, fylgdi því bókun sem fellir Schengen-samstarfið undir laga og stofnanaramma Evrópusambandsins. Í þessari bókun er sérstaklega kveðið á um að samstarfi við Ísland og Noreg skuli haldið áfram á grunni Lúxemborgarsamningsins en að gera skyldi sérstakan samning um samstarfið milli Evrópusambandsins og ríkjanna tveggja.
Á framangreindum grundvelli gengu Ísland og Noregur til viðræðna við ráð ESB um þátttöku í Schengen samstarfinu eftir að það færðist undir laga- og stofnanaramma ESB með gildistöku Amsterdamsáttmálans. Annað meginsamningsmarkmiðið var að hafa áhrif á mótun nýrra Schengenreglna með sambærilegum hætti og samkvæmt Lúxemborgarsáttmálanum og hitt að ekki yrði komið á eftirlitsvaldi alþjóðlegra stofnana með framkvæmd Íslands á samningnum nema Ísland ætti aðild að slíkum stofnunum á að minnsta kosti sambærilegan hátt og í EES samstarfinu. Þessi samningsmarkmið náðust og taka Ísland og Noregur þátt í umfjöllun um þróun Schengen gerða á öllum stigum málsmeðferðar m.a. á ráðherrastigi og er þar mikill munur á og í ESS samstarfinu svo sem fram kom í umræðum á Alþingi nú í þessari viku. Þannig er það aðeins á vettvangi Schengen, sem Ísland kemur að starfsemi og ákvörðunum í COREPER, sem er æðsta embættismannastigið, og ráðherraráðinu. Í ráðherraráðinu hef ég í tvígang stýrt fundum innanríkis- og dómsmálaráðherra ESB, Íslands og Noregs í samsettu nefndinni, sem fjallar um Schengenmálefni. Þess má geta að í umræðum um lausn svonefnds "fiskimjölsmáls" gafst einmitt tækifæri til þess að hafa áhrif í ráðherraráðinu. Að mínum dómi styrkir því Schengen-samstarfið EES-samninginn og samstarf okkar við stofnanir og aðildarríki ESB.
V. Umfjöllun.
A. Aðdragandi.
Þó svo að hlutirnir gerist hratt í hinni alþjóðlegu pólitík datt það ekki óvænt af himnum ofan að við þyrftum að meta hvort við vildum taka þátt í Schengen-samstarfinu. Norræn samvinna á þessu sviði er náin og einstök og segja má að Schengensamstarfið sé frekari þróun á því samstarfi. Evrópa leit til þessa samstarfs við gerð Schengensamningsins og ljóst var að hin Norðurlöndin vildu taka þátt í frekari þróun og útvíkkun samstarfins, sem jafnframt myndi færa Norðurlöndin nær öðrum Evrópuríkjum. Ísland átti ekki nema tvo kosti, að taka þátt í samstarfinu eða ekki. Að gera það ekki þýddi jafnframt að hin nánu og góðu tengsl við hin Norðurlöndin myndu byrja að gliðna með ófyrirsjáanlegum áhrifum. Ef við ætlum okkur að halda áfram jafngóðu samstarfi við Noðurlöndin og verið hefur gerist það ekki bara á okkar forsendum heldur einnig forsendum hinna Norðurlandanna.
B. Kostnaður.
Eitt af þeim atriðum sem þarf að meta þegar tekið er þátt í samstarfi svo sem Schengen samstarfinu eru þau útgjöld, sem leiða af samstarfinu. Íslendingar eru kannski ekki vanir því að þátttaka í alþjóðlegu samstarfi leiði til útgjalda. Þessi staða er að breytast. Alþjóðasamfélagið ætlast til þess að ef við kjósum að taka þátt í alþjóðlegu samstarfi greiðum við eðlilega hlutdeild í þeim útgjöldum sem af samstarfinu leiðir bæði inn á við og út á við. Á móti þeim útgjöldum sem leiðir af samstarfinu er erfitt að benda á beinan hagnað, en pólitískt er þátttaka í Schengen samstarfinu nánari og víðtækari þátttaka í Evrópusamsstarfi.
Meginhluti þess kostnaðar sem leiðir af þátttöku í Schengen samstarfinu felst í uppsetningur og rekstri Schengen upplýsingakerfisins, fjölgun starfsmanna hjá ríkislögreglustjóra vegna SIRENE skrifstofunnar, fjölgun starfmanna á Keflavíkurflugvelli svo og kaupa á búnaði til að kanna skjöl og skilríki. Loks var lagt í talsverðan kostnað við þjálfun lögreglumanna, en í framtíðinni er það hluti af reglubundinni kennslu í lögregluskólanum. Sá kostnaður sem sérstaklega hefur verið reikningsfærður hjá dómsmálaráðuneytinu á árunum 1997 – 1999 var um 130 milljónir samtals, árið 2000 var áætlaður kostnaður kr. 200 milljónir og í ár er í fjárlögum gert ráð fyrir 135 milljóna króna útgjöldum. Auk þessa má nefna að af 4 milljarða kostnaði við stækkun flugstöðvar Leifs Eiríkssonar er áætlað að um 700 milljónir séu vegna krafna um aðskilnað farþega í samræmi við Schengen reglur.
C. Flugstöð Leifs Eiríkssonar.
Það hefur legið fyrir um nokkkurn tíma að vöxtur í flugi til og frá landinu og mikil uppbygging í Norður Atlantshafsflugi Flugleiða hafa gert það að verkum að brýn þörf hefur verið á að stækka Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Þar sem ákvörðun íslenskra stjórnvalda um aðild Íslands að Schengen lá fyrir var tekið tillit til þess við hönnun viðbyggingarinnar hvaða skilyrði þyrfti að uppfylla vegna aðildara Íslands að Schengen.
Við hönnun byggingarinnar voru bæði þessi skilyrði uppfyllt, þ.e.a.s þær kröfur, sem Schengen samningurinn leggur okkur á herðar og hagsmunir flugfélaga um hraða afgreiðslu. Schengen samningurinn gerir þá kröfu til aðildarríkjanna, að aðskilnaður sé á milli þeirra flugfarþega, sem eru að koma inn á Schengen svæðið og að þeir blandist ekki þeim, sem eru í för um hin svokölluðu innri landamæri Schengen. Þetta þýðir að þeir farþegar, sem eru að koma frá Ameríku á morgnanna, verða að fara í gegnum landamæraeftirlit. Sama gildir um þá flugfarþega, sem eru að fara síðdegis frá Evrópu til Ameríku. Formlegt landamæraeftirlit fellur hins vegar niður gagnvart þeim farþegum,sem eru í för innan Schengen svæðisins eða í gengnum innri landamæri Schengen. Sem dæmi má nefna að einstaklingur, sem fer frá Íslandi t.d. til Tælands í gegnum Danmörku, sýnir ekki vegabréf við brottför frá Íslandi heldur þegar hann fer frá Danmörku. Sama er þegar hann kemur sömu leið til landsins, þá fer vegabréfaskoðunin fram við komu til Danmerkur en við komu til Íslands þarf ekki að sýna vegabréf aftur.
Þó svo að persónueftirliti verði hætt við för um innri landamæri á Schengen svæðinu er mikilvægt að nefna að menn þurfa eftir sem áður að hafa vegabréf til að sanna á sér deili ef þess er óskað í erlendu ríki.
Hvernig hafa svo íslensk stjórnvöld tryggt bæði hraða og öryggi í landamæraeftirliti í flugstöðinni? Það var gert með kaupum á fullkomnum búnaði við landmæraeftirlit, markvissri þjálfun lögreglumanna og tollvarða í Leifsstöð og með nægjanlegum fjölda landamærahliða. Til þess að gera langt mál stutt var því spáð að fjölga þyrfti starfsmönnum um a.m.k. 20 og sumir sögðu jafnvel 40 – 50, en með endurskipulagningu og betri nýtingu starfsmanna er raunveruleikinn sá að starfmönnum á Keflavíkurflugvelli verður aðeins fjölgað um 4.
Í tengslum við aðild Íslands að Schengen hafa öryggismál Keflavíkurflugvallar einnig verið til endurskoðunar. Schengen samningurinn gerir ekki slíkar kröfur en í allri þeirri vinnu sem átt hefur sér stað á Keflavíkurflugvelli hafa öryggsmálin notið góðs af. Þær skipulagsbreytingar, sem orðið hafa, gefa kost á því að taka upp að nýju vopnað eftirlit, sem full þörf er á í samræmi við almennar öryggiskröfur á alþjóðaflugvöllum. Auk þess verður keyptur nýr hugbúnaður, sem hægt verður að tengja hinu fullkomna myndavélakerfi flugstöðvarinnar, sem gæti hjálpað lögreglu að finna eftirlýst fólk, sem er á ferð í flugstöðinni um innri landamæri Schengen og jafnvel meinta fíkniefnasmyglara.
D. Lögreglusamstarf
Í gegnum lögreglusamstarf, sem byggist á Schengen samstarfinu, er ótvírætt að íslensk lögregla verður hæfari til að takast á við baráttu gegn alþjóðlegri brotastarfsemi t.d. fíkniefnabrot. Það er mikill misskilningur og útúrsnúningur að halda því fram, að með þátttöku í Schengen samstarfinu sé verið að auðvelda mönnum að smygla fíkniefnum til landsins, enda fjallar Schengen-samstarfið um afnám persónueftirlits en ekki tolleftirlits.
Með Schengen-samstarfinu opnast möguleikar á nánari og virkari samvinna á sviði löggæslu við önnur Evrópuríki en við höfum áður kynnst. Einn mikilvægasti þáttur varðandi lögreglusamstarfið er uppsetning sameiginlegs miðlægs gagnabanka, Schengen upplýsingakerfisins – þar sem eftir ströngum reglum eru settar inn upplýsingar um t.d. eftirlýsta einstaklinga, einstaklinga, sem synja á um innkomu á Schengen svæðið, en einnig um stolna eða týnda muni svo sem stolnar bifreiðar, vegbréf eða skotvopn. Öll lögreglulið á landinu hafa aðgang að þessum gagnabanka svo og útlendingaeftirlitið að hluta. Schengen upplýsingakerfið leiðir til mjög aukins upplýsingaflæðis og auðveldar allt samstarf á milli yfirvalda Schengen ríkjanna.
Til að sinna allri lögreglusamvinnu í Schengen samstarfinu er í hverju ríki rekin sérstök lögregluskrifstofa SIRENE, sem er opin allan sólarhringinn. Hér á landi er hún rekin sem hluti af alþjóðaskrifstofu ríkislögreglustjóra, sem er lykilaðili í öllum alþjóðlegum lögreglusamskiptum, t.d. bæði INTERPOL og EUROPOL í framtíðinni, en Ísland hefur ákveðið að gera samstarfssamning við EUROPOL, sem verður auðvitað að líta á í samhengi við Schengen og aðra samvinnu á sviði löggæslu í Evrópu.
Þegar persónuupplýsingar eru skráðar þarf alltaf að vega og meta þörf á skráingu vegna almannahagsmuna andspænis friðhelgi einkalífs. Því eru í Schengen samningnum, svo og íslenskri löggjöf ítarleg og nákvæm ákvæði um eftirlit með því að reglum um skráingu í kerfið og afskáningum úr því sé fylgt og hefur sú nýja stofnun Persónuverndin það hlutverk hér á landi.
Sú staðreynd að fíkniefnabrot og aðrir glæpir eiga sér ekki lengur nein landamæri kallar á virka lögreglusamvinnu milli ríkja þar sem tvö eða fleiri ríki þurfa að taka þátt í umfangsmiklum lögregluaðgerðum, s.s. eftirliti með fíkniefnasendingum. Mörg stór fíkniefnamál, sem í fréttum hafa verið á liðnum misserum, hefðu aldrei verið upplýst nema til hefði komið góð samvinna við erlend ríki. Í SCHENGEN-samstarfinu felst að miklu leyti svar við þessari þörf enda miðar það ekki síst að því að treysta samvinnu lögreglu landanna. Því hef ég stundum kallað samninginn ,,hinn nýja varnarsamning".
E. Evrópumúrar.
Auk Bandaríkjanna og Kanada eru Evrópuríkin þau ríki, sem menn sækjast helst eftir að komast til í þeim tilgangi að búa við betri öryggi og efnahag. Því hefur stundum verið haldið fram að með Schengen samstarfinu sé Evrópa að brynja sig gegn umheiminum. Með Schengen samstarfinu er ekki verið að banna útlendingum að koma til svæðisins heldur að þeir sem þangað komi geri það með réttum hætti og á lögmætum forsendum. Óheft og eftirlitslaust aðstreymi fólks inn á svæðið getur ógnað efnahag viðkomandi ríkja og þjóðfélagsuppbyggingu og slíkt getur ekki leitt til góðs fyrir viðkomandi ríki eða alþjóðasamfélagið í heild. Hvert ríki hefur og á að hafa rétt á að meta hvaða útlendingar komi til landsins og dvelji þar.
Auk þess má benda á að í Schengen-samstarfinu felst aukin samvinna á sviði útlendingamála, m.a. á grundvelli Dyflinnarsamningsins, sem kveður á um hvaða aðildarríki samningsins eigi að taka til meðferðar kröfu um hæli í hverju tilviki fyrir sig. Samningnum er ætlað að tryggja að hælisumsókn hljóti meðferð í einu aðildarríkjanna og koma í veg fyrir að umsækjandi verði sendur frá einu landi til annars án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína
Í þessu samhengi er einnig rétt að benda að nú eru til meðferðar á Alþingi frumvarp að nýrri útlendingalöggjöf, sem ætlað er að leysa af hólmi lög um eftirlit með útlendingum frá 1965. Verði frumvarpið að lögum færir það þetta réttarsvið mjög til nútímalegra horfs og í betra samræmi við rétt annarra Evrópuþjóða. Meðal annars mun löggjöfin styrkja enn frekar réttarvernd hælisleitenda.
F. Ísland og Evrópa
Ríkisstjórn Íslands hefur ekki tekið ákvörðun um að sækja um aðild að Evrópusambandinu og sjálfsagt verður slík aðildarumsókn ekki á dagskrá í reynd á næstunni. Hins vegar er það skýr stefna ríkisstjórnarinnar að hafa náin samskipti við önnur Evrópuríki, ekki síst ríki Evrópusambandsins. EES-samningurinn er grundvöllur þessa samstarfs að verulegu leyti, og auðvitað er það svo að ferðafrelsi Schengen-samstarfisins er rökrétt framhald af fjórfrelsinu, sem EES er ætlað að tryggja. Schengen-samstarfið styrkir því stöðu okkar í Evrópusamstarfi, sem skiptir okkur auðvitað miklu máli.
G. Vestræn samvinna.
Sú spurning kann að vakna hvort Schengen samvinnan hafi einhver áhrif á vestræna samvinnu. Áður en ég svara því vil ég vekja athygli á merkingu orðsins "vestræn" í heiti þeirra samtaka, sem standa fyrir þessum fundi. Orðið var valið til þess að lýsa samvinnu þeirra ríkja sem voru vestan járntjaldsins sáluga, jafnt ríkja í Vestur-Evrópu sem ríkja í Norður-Ameríku.
Schengen-samvinnan mun vafalaust færa okkur nær þjóðunum í Vestur-Evrópu. Við munum heimsækja þær og þær okkur í auknum mæli og öll samskipti verða léttari.
Fyrir vini okkar vestan hafsins verður Ísland vonandi ánægjulegt hlið að Evrópu, hlið þar sem vegabréfaskoðun fer fram með norrænum röskleika og nákvæmni og dyr að fögru landi, sem menn vilja skoða og njóta um stund. Við höfum ekki vanrækt sambandið við yfirvöld þar meðan á Schengen-undirbúningnum hefur staðið. Þvert á móti höfum við stóraukið samstarfið við Bandaríkjamenn og fengið frá bandarísku alríkislögreglunni mjög verðmæta þjálfun og fræðslu fyrir lögreglulið okkar. Sú samvinna mun vafalaust aukast og styrkjast í framtíðinni. Í heimsókn minni til Janet Reno fyrrverandi dómsmálaráðherra Bandaríkjanna fyrir einu ári lýsti hún einmitt áhuga á Upplýsingakerfi Schengen. Þá er það betra fyrir Ísland að vera hluti að heildarlausnum þegar um er að ræða samskipti Evrópu og Bandaríkjanna. Meðal annars vegna þess að þá mun rödd okkar heyrast!
VI. Lokaorð.
Fundarstjóri, góðir áheyrendur. Ég tel að mikilvægir og eftirsóknarverðir kostir fylgi þátttöku í Schengen samstarfinu, eins og ég hef fjallað um. Schengen samstarfið veitir aðgang að víðtækri og náinni lögreglusamvinnu og samvinnu um málefni útlendinga sem fæst ekki með öðrum hætti. Með þátttöku er viðhaldið rúmlega 40 ára samstarfi Norðurlandanna, sem byggist á Norræna vegabréfasambandinu og þeirri lögreglusamvinnu, réttaraðstoð og samvinnu um málefni útlendinga, sem það byggist á. Með þátttöku í Schengen samstarfinu eru afnumin höft á för fólks, sem meðal annars getur haft jákvæð áhrif á þróun og uppbyggingu ferðaþjónustu og á aðra starfsemi, sem tengist þátttöku í EES samstarfinu, bæði póslitískt séð og viðskiptalega.
Alþjóðlegt samstarf þróast hratt nú á dögum. Alþingi Íslendinga hefur samþykkt að Ísland taki þátt í Schengensamstarfinu. Með því hafa Íslendingar ákveðið að taka áfram þátt í að þróa og víkka út norrænt samstarf og styrkja þátttöku okkar í samstarfi Evrópuríkja.