Útlendingalög

Framsaga um breytingar, alþingi, 22. janúar, 2008.

Þegar rætt var um aðild Íslands að evrópska efnahagssvæðinu hér á alþingi á fyrri hluta síðasta áratugar, beindist athygli þingmanna hvað helst að þeim áhrifum, sem aðildin mundi hafa á rétt útlendinga til að koma hingað til lands.

Mörgum hraus hugur við þeirri breytingu á samskiptum okkar við aðrar þjóðir, ef opnað yrði fyrir frjálsa för útlendinga hingað. Niðurstaðan var engu að síður sú, að við gerðumst aðilar að þessu samstarfi við Evrópusambandið með kostum þess og göllum.

Í umræðunum hér á þingi var að sjálfsögðu á það bent, að um gagnkvæman rétt yrði að ræða, Íslendingum yrði auðveldað að starfa utan eigin heimalands og stofna fyrirtæki eða hasla sér á annan hátt völl á efnahagssvæðinu.

Árið 2000 samþykkti alþingi ályktun, sem heimilaði ríkisstjórninni að fullgilda samning um aðild Íslands að Schengen-samstarfinu, sem er undir handarjaðri Evrópusambandsins og snýr að afnámi eftirlits á innri landamærum þátttökuríkjanna, en þau eru nú orðin 25. Var því fagnað skömmu fyrir jól, að hætt var eftirliti í höfnum og á landstöðvum gagnvart þeim tíu ríkjum, sem gengu í Evrópusambandið 2004, og í mars á þessu ári verður innra landamæraeftirliti hætt á flugvöllum þessara ríkja.

Samhliða því, sem landamæraeftirlit hér hefur verið afnumið gagnvart aðildarríkjum Schengen, markast vegabréfsáritunarstefna Íslands af þeirri stefnu, sem mótuð er af Schengen-ríkjunum í sameiningu. Þá hafa íslensk lögregluyfirvöld fengið greiðari aðgang að samstarfi við lögregluyfirvöld í öðrum Schengen-ríkjum auk þess sem beinn aðgangur að upplýsingakerfum hefur gefið lögreglu sterkari stöðu í baráttunni gegn skipulagðri alþjóðlegri glæpastarfsemi.

Ég rifja þetta upp hér í upphafi máls míns um þetta frumvarp til laga um breytingu á útlendingalögunum, því að breytingarnar taka mið af þessum tveimur meginskuldbindingum okkar gagnvart Evrópusambandinu. Allar breytingar, sem gerðar eru á íslenskri útlendingalöggjöf verða að taka mið af þessum skuldbindingum.

Í desember 1993 voru gerðar breytingar á lögum um eftirlit með útlendingum í tilefni af aðild Íslands að EES-samningnum. Lögunum var á ný breytt árið 1999, þegar útlendingaeftirlitið fékk sérstakan forstjóra, en fram til þess hafði lögreglustjórinn í Reykjavík og síðar ríkislögreglustjóri, eftir stofnun þess embættis, veitt eftirlitinu forstöðu. Með lögum þessum voru starfsemi og rekstur útlendingaeftirlits að fullu skilin frá starfsemi lögreglu, enda fæli eftirlitið ekki í sér löggæslustörf.

Árið 2000 voru síðan gerðar breytingar á lögunum um eftirlit með útlendingum vegna þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu. Með þessum lögum var fellt niður persónueftirlit hér á landi með einstaklingum á ferð til og frá öðrum ríkjum sem taka þátt í Schengen-samstarfinu en eftirlitið gagnvart ferðum til og frá ríkjum utan Schengen-samstarfsins samræmt þeim kröfum sem gerðar eru innan þess. Einnig voru gerðar breytingar á ákvæðum um heimild útlendinga til að dvelja hér á landi og um vegabréfsáritanir í samræmi við reglur Schengen-samstarfsins.

Lögum um eftirlit með útlendingum var enn breytt árið 2001 vegna þátttöku Íslands í samstarfi á grundvelli Dyflinarsamningsins, sem er mikilvægur liður í Schengen-samstarfinu. Í þeim samningi er fjallað um hvaða ríki beri ábyrgð á meðferð beiðna um hæli þegar vafi leikur á hvar slík umsókn skuli tekin til meðferðar.

Í nokkrum atrennum ræddi alþingi frumvarp dómsmálaráðherra til útlendingalaga, sem ætlað var að leysa af lögin frá 1965 um eftirlit með útlendingum. Voru hin nýju útlendingalög loks samþykkt árið 2002 og eftir þeim hefur verið starfað síðan, með nokkrum breytingum með hliðsjón af þróun EES og Schengen-réttarins.

Frumvarpið, sem hér er til umræðu, felur ekki í sér heildarendurskoðun á útlendingalögunum, heldur er í senn brugðist við ýmsu, sem má betur fara í ljósi reynslu af framkvæmd laganna, auk þess sem farið er að EES- og Schengen-skuldbindingum.

Ég er þeirrar skoðunar, að án þátttöku í evrópska efnahagssvæðinu og hinum frjálsa og opna vinnumarkaði, sem þátttökunni fylgir, væri margt hér með öðrum og verri brag en við nú þekkjum. Almennt er ég þeirrar skoðunar, að vel hafi til tekist við framkvæmd þessara ákvæða samningsins.

Framkvæmdin hefur á hinn bóginn reynt mjög á íslenska stjórnsýslu og nefni ég þar til sögunnar útlendingastofnun, þjóðskrá og lögreglu af stofnunum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins auk ráðuneytisins sjálfs. Hin gífurlega aukning í útgáfu dvalarleyfa segir sína sögu. Árið 1997 voru gefin út 2790 dvalarleyfi en þau voru 13.565 árið 2007. Heildarfjöldi útgefinna dvalarleyfa til handa EES ríkisborgurum árið 2007 voru 9181, þar af voru rúmlega 6000 karlmenn og meðalaldur leyfishafa er 34 ár. Tölfræði útlendingastofnunar benda til þess, að stór hópur þeirra, sem fá dvalarleyfi, sé ekki að flytjast til landsins með fjölskyldu. Karlar koma hingað meira eins síns liðs en konur til að stunda atvinnu hér á landi.

Þá hefur þeim fjölgað mjög, sem hafa fengið hér ríkisborgararétt en þeir eru 4.476, ef miðað er við tímabilið 1997 - 2006. Fjöldi þeirra sem fengu ríkisborgararétt á hverju ári, meira en þrefaldaðist á þessu tímabili, fór úr 239 árið 1997 í 844 einstaklinga árið 2006.

Þótt flest sé jákvætt við þessa þróun, hefur hún einnig skuggahliðar og birtast þær til dæmis í því, að í skjóli hinnar frjálsu farar hefur alþjóðleg glæpastarfsemi teygt anga sína hingað til lands. Ég tel, að við séum betur sett innan Schengen-samstarfsins en utan þess til að taka á þessum vanda. Spyrja má, hvort við höfum verið of hikandi að ganga til virks lögreglusamsamstarfs við ríki Evrópusambandsins og ekki nýtt okkur nægilega markvisst heimildir til að koma þeim úr landi, sem ógna öryggi samfélagsins.

Ég er þeirrar skoðunar, að gera þurfi enn frekari ráðstafanir til að þétta eftirlitsnetið með ólögmætri alþjóðlegri starfsemi hér á landi, hverju nafni sem hún nefnist. Í því skyni hafa verið stigin skref með samþykki alþingis, eins og með því að koma á fót sérstakri greiningardeild við embætti ríkislögreglustjóra. Treysta þarf öflugt samstarf hennar við lögregluembættin í landinu en þó sérstaklega embættin á höfuðborgarsvæðinu og Suðurnesjum. Greiningarvinna og nákvæm kortlagning er lykillinn að góðum árangri á þessu sviði eins og öðrum.

Sérfræðingar Evrópusambandsins í baráttu við hryðjuverk og skipulagða glæpastarfsemi hafa hvatt til þess, að hér verði komið á fót öryggis- og greiningarþjónustu á vegum lögreglu, sem hafi heimildir til forvirkra rannsóknaraðgerða. Fyrir einu ári kynnti ég hugmyndir um það efni í óformlegum samtölum við fulltrúa allra þingflokka, en þær snerta ekki það frumvarp, sem hér er til umræðu, þótt nauðsynlegt sé að hafa þær í huga við mat á ráðstöfunum til að tryggja öryggi borgaranna.

Þegar rætt er um rétt útlendinga hér á landi er nauðsynlegt að hafa að leiðarljósi muninn á milli þeirra, sem hingað koma í krafti EES-réttar og hinna, sem búa utan EES-svæðisins. Samhliða því, sem EES-þjóðum hefur fjölgað, hafa þröskuldar hækkað gagnvart þeim, sem eru utan EES-svæðisins.

Ákvæði útlendingalaga snúast að verulegu leyti um takmörkun á réttindum þeirra, sem eru utan EES-svæðisins, og með hvaða skilyrðum þeir og fjölskyldur þeirra geta vænst þess, að fá hér leyfi til dvalar og síðar búsetu.

Samhliða því, sem þetta frumvarp um breytingar á útlendingalögunum er lagt fram, leggur félagsmálaráðherra fram frumvarp um breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga. Samfellan í frumvörpunum felst í því, að verið er að samræma flokkun atvinnuleyfa annars vegar og dvalarleyfa hins vegar.

Við samlestur frumvarpa okkar félagsmálaráðherra sést, að áfram verður mjög erfitt fyrir ófaglært verkafólk utan EES að fá hér atvinnu- og dvalarleyfi. Á hinn bóginn er þröskuldurinn lækkaður gagnvart sérfræðingum utan EES. Með þessu er komið til móts við eindregnar óskir atvinnulífsins, en mörg dæmi eru um, að það standi hátækni- og gæðaþjónustufyrirtækjum fyrir þrifum, hve stífar reglur gilda hér gagnvart sérmenntuðu og sérþjálfuðu fólki.

Frumvarpið hefur að geyma ákvæði, sem leiðir til minni skriffinnsku í kringum hinn stóra hóp EES-borgara, sem hingað kemur árlega. Með því er unnið að markmiðum ríkisstjórnarinnar um einfaldara Ísland og skapað svigrúm til að nýta krafta opinberra aðila til að sinna brýnni verkefnum en ella.

Frumvarpið einkennist af því, að með því er gerð tillaga um að festa í lög ákvæði, sem nú eru í reglugerð. Með þessari breytingu er stuðlað að því, að þingmenn fái tækifæri til að ræða einstök álitaefni og leitað sé pólitísks stuðnings við úrlausn þeirra.  Skiptir þetta máli í öllu löggjafarstarfi en ekki síst, þegar siglt er inn á ný mið eins og gert er í útlendingamálum.

Með frumvarpinu er stefnt að því að færa inn í lögin efnisreglur um einstaka dvalarleyfaflokka og réttindi þeim tengd, reglur um hvernig haga beri afgreiðslu dvalarleyfa, reglur frá skyldu til að hafa dvalarleyfi og reglur um, hvenær heimilt er að veita útlendingi dvalarleyfi.

Eins og ég sagði í upphafi máls míns tekur frumvarpið mið af reynslu af framkvæmd útlendingalaganna. Í því er að finna ákvæði, sem koma til móts við ungmenni, sem dvelja hér á landi ásamt foreldrum sínum, með því að gera þeim kleift að halda áfram námi hér á landi eftir að þau hafa náð 18 ára aldri. Þá er ákvæðið um 24 ára regluna, svonefndu, lagað að framkvæmd þess.

Lagt er til að afnumið verði úr skilgreiningu laganna á nánasta aðstandanda útlendings, að hann hafi fyllt 24 ára aldur. Sé annar makinn 24 ára eða yngri skal ávallt kanna hvort málsatvik séu með þeim hætti að stofnað hafi verið til hjúskapar eða staðfestrar samvistar með vilja beggja hjóna eða hvort stofnun hjúskapar eða staðfestrar samvistar brjóti í bága við allsherjarreglu og meginreglur íslenskra laga.

Með þessari breytingu er tekið mið af þeirri framkvæmd, sem fylgt hefur verið, frá því að gaumgæfilega var farið yfir stjórnsýslulega framkvæmd 24 ára reglunnar, meðal annars að fengnu áliti umboðsmanns alþingis.

Áfram er þannig leitast við að standa vörð um hagsmuni þeirra, sem telja má minni máttar vegna ungs aldurs, án þess að skilja megi  lagatextann á þann veg, að hjúskapur þeirra sé almennt ekki viðurkenndur sem lögmætur grundvöllur búsetu hér á landi.

Í frumvarpinu er að finna nýmæli, sem heimila útlendingastofnun að forgangsraða erindum. Þá er lagt til, að stofnuninni og lögreglu sé heimilt að samkeyra upplýsingar í gagnagrunnum með upplýsingum hjá vinnumálastofnun, skattayfirvöldum og þjóðskrá. Með þeirri breytingu er stuðlað að virkara eftirliti gegn misnotkun á erlendu vinnuafli og gegn ólögmætri dvöl útlendinga í landinu.

Virðulegi forseti!

Ég hef hér drepið á nokkur meginatriði frumvarpsins auk þess að bregða ljósi á gildi þess í stærra samhengi útlendingamála. Frumvarpið hefur verið lengi í smíðum, hugað hefur vel að einstökum greinum þess og í nánu samstarfi við félagsmálaráðuneytið til að tryggja sem besta framkvæmd laganna og samræmi við vinnulöggjöfina.

Spurningar hafa vaknað um, hvort útgáfa allra leyfa til útlendinga eigi að vera á einni hendi eða fleiri. Hér er ekki mælt með því, að sama stofnun gefi út dvalar- og atvinnuleyfi. Frumvarpið leggur hins vegar grunn að því, að náin samhæfing sé í störfum þeirra stofnana, sem að útgáfu leyfanna kemur.

Þjónusta við útgáfu dvalarleyfa var aukin á síðasta ári, þegar embætti sýslumanna um land allt hófu að taka á móti beiðnum um slík leyfi og beina þeim til afgreiðslu útlendingastofnunar. Ég sé fyrir mér aukna samþættingu í störfum útlendingastofnunar og þjóðskrár, en þjóðskráin tók fyrir skömmu við framleiðslu vegabréfa af útlendingastofnun.

Miklu skiptir, að lög um útlendinga veiti á hverjum tíma þær heimildir til einstaklinga og stjórnvalda, sem eru í bestu samræmi við sanngjarnar kröfur í þessu efni.   

Árið 1995, voru sett ákvæði í 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að með lögum skuli skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Ákvæði þetta var nýmæli en með því var fyrst og fremst lögð skylda á löggjafann að setja lög til að girða fyrir að framkvæmdarvaldið hefði ákvörðunarvald þar um án skýrra lögákveðinna skilyrða. Löggjafinn hefur á hinn bóginn frjálsar hendur um efni slíkra skilyrða innan þeirra marka sem leiðir af almennum jafnræðisreglum og þjóðréttarlegum skuldbindingum.

Frumvarp það, sem hér er flutt, tekur mið af þessum grundvallarsjónarmiðum. Ég legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til háttvirtrar allsherjarnefndar og annarrar umræðu.