Björn Bjarnason:

Ræða við upphaf lagadags,

9. maí, 2008

Lagadagur er kynntur til sögunnar á þann veg, að augljóst er, að honum er ætlað víðtækt hlutverk. Er það hvað best ljóst af þeim viðfangsefnum, sem tekin eru til umræðu hér í dag. Ég fagna þessu góða og tímabæra framtaki.

Á lagadegi verða málefni, sem öll skipta lögfræðilega miklu, brotin til mergjar. Þau hafa einnig öll skírskotun til úrlausnarefna líðandi stundar og endurspegla margt af því, sem hæst ber hjá þeim, sem sinna hinum ýmsu greinum lögfræðinnar. Þau gefa með öðrum orðum mynd af þeim breytingum, sem eru að verða í okkar opna þjóðfélagi, þar sem alþjóðlegir straumar skipta æ meira máli á öllum sviðum.

Réttarþróun tekur að sjálfsögðu mið af þessum breytingum og leiðir þær, þegar ný löggjöf opnar ný tækifæri. Ég er eindregið þeirrar skoðunar, að frumkvæði að þjóðfélagsbreytingum eigi að koma frá kjörnum fulltrúum, sem hafa umboð frá kjósendum til að hrinda stefnu sinni í framkvæmd.

Lögfræðingar eru jafnan kvaddir til ráðgjafar, þegar stjórnmálamenn taka ákvarðanir um mikilsverð málefni. Af stórum málum úr samtímasögunni er nærtækt að nefna samskipti okkar við Evrópusambandið. Hvorki var gengið til þess að gera samninginn um evrópska efnahagssvæðið né Schengen-samkomulagið, án þess að áður lægju fyrir lögfræðilegar álitsgerðir um að stjórnarskráin heimilaði aðild Íslands að þessu samstarfi.

Aðdragandinn var að sjálfsögðu sá, að á stjórnmálavettvangi höfðu flokkar sammælst um nauðsyn þess, að Ísland gerði þessa samninga, og síðan var gengið til þess verks að kanna, hvernig tryggja bæri lögmæti þess. Í þeim umræðum öllum kom fram, að yrði stigið skrefi lengra á braut Evrópusamstarfsins þyrfti enn að huga að stjórnarskránni. Og henni þyrfti örugglega að breyta, ef ákvörðun yrði tekin um að sækja um aðild að Evrópusambandinu.

Þegar þetta er rifjað upp á líðandi stundu, er allt í einu talið, að minnist einhver á breytingu á stjórnarskránni jafngildi orðin því, að sá hinn sami vilji aðild Íslands að Evrópusambandinu. Þetta er einkennileg túlkun, því að stjórnarskránni þarf ekki að breyta í þessa veru, nema fyrst liggi fyrir vilji þings og þjóðar til inngöngu í Evrópusambandið.

Sé sá vilji ekki fyrir hendi, er óþarft að breyta stjórnarskránni vegna samstarfs við Evrópusambandið, nema menn aðhyllist þá skoðun, að samskipti Íslands við það hafi breyst á þann veg, að brjóti í bága við stjórnarskrána. Virtir lögfræðingar hafa haldið því fram, að EES-samningurinn hafi leitt til yfirþjóðlegra skuldbindinga, aðrir virtir lögfræðingar eru annarrar skoðunar.

Um nokkurt árabil hef ég setið fundi evrópskra dóms- og innanríkismálaráðherra innan ramma Schengen-samstarfsins. Þar hefur mér gefist færi á að fylgjast með vaxandi þunga í þeirri viðleitni framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins að samræma sem mest refsirétt og ákæruvald meðal aðildarríkjanna.

Innan framkvæmdastjórnarinnar hafa meðal annars verið viðraðar hugmyndir um að stórefla samstarf ákæruvaldshafa innan ramma stofnunarinnar Eurojust, en Ísland á aðild að þessu samstarfi, þótt íslenskur saksóknari sitji ekki í höfuðstöðvum stofnunarinnar í Haag.

Þessar hugmyndir hafa verið túlkaðar á þann veg, að markmiðið sé í raun að stofna embætti evrópsks saksóknara. Þar með yrði jafnframt stigið skref til þess að samræma skilgreiningu á refsiverðum verknaði og kynna evrópsk hegningarlög til sögunnar.

Fjórtán aðildarríki Evrópusambandsins hafa nú risið gegn þessum hugmyndum framkvæmdastjórnarinnar. Þau vilja ekki ganga eins langt og hún á þeirri braut að skapa evrópskum saksóknurum sjálfstæði frá þjóðríkjunum.

Hvað sem þessu líður er augljóst, að innan Evrópusambandsins er hafið ferli í átt til samræmingar á hegningarlögum og refsirétti. Rökin fyrir ákvörðunum í því efni eru sótt til baráttu gegn alþjóðlegri og skipulagðri glæpastarfsemi.

Ástæða er fyrir íslensk stjórnvöld og þá sérstaklega þau, sem fara með löggæslu, ákæruvald og dómsvald að fylgjast náið með þessari þróun. Ég sakna þess, hve lítil fræðileg umræða er meðal íslenskra lögfræðinga um Schengen-málefni og allt, sem þeim tengist, því að á vettvangi Evrópusambandsins hefur réttarþróun verið hvað örust á þessu sviði síðustu ár.

Um leið og þetta er nefnt er ástæða til að vekja athygli á því, að með Lissabon-sáttmálanum, hinni nýju stofnanaskrá Evrópusambandsins færast dóms- og refsimál úr svonefndri þriðju stoð í stjórnkerfi sambandsins í fyrstu stoð, það er þau hætta að vera á valdsviði einstakra ríkja og munu lúta meirihlutaákvörðunum í ráðherraráðinu með meiri þátttöku Evrópuþingsins en verið hefur til þessa.

Ég er þeirrar skoðunar, að þessi breyting á stjórnkerfi Evrópusambandsins muni einfalda og auðvelda tvíhliða samskipti Íslands við sambandið um málefni tengd réttvísinni. Eins og málum er nú háttað, þurfa þing allra aðildarríkja Evrópusambandsins að samþykkja samninga um slík mál við Ísland. Eftir gildistöku Lissabon-sáttmálans verða ákvarðanir teknar af stjórnvöldum í Brussel um fullgildinu samninga um þessi efni.

Engum blöðum er um það að fletta, að gerð EES-samningsins og innleiðing Evrópuréttarins hefur valdið miklu umróti í íslenskri lagahefð. Eitt helsta sérkenni á stjórnarháttum innan Evrópusambandsins er hin ríka viðleitni til að leysa öll málefni með vísan til laga og reglna. Í stjórnkerfi sambandsins eiga lagaskrifstofur og lögfræðilegir ráðunautar síðasta orðið og njóta óskoraðs trausts.

Ég hef aldrei orðið þess var í samtölum við lögspekinga sambandsins, að þeir efist um gildi þeirra grunnsamninga, sem ESB-ríkin hafa gert við Ísland, það er um aðild að fjórfrelsinu, EES-samninginn, eða að landamæralausri Evrópu, Schengen-samkomulagið. Þótt hin lögfræðilega sérstaða, sem þessir samningar skapa, geti stundum flækt meðferð mála, er hún aldrei dregin í efa og alltaf virt, þegar á reynir.

Þótt einstökum stjórnmálamönnum þyki við hæfi að tala niður til EES-samningsins er hann að sjálfsögðu í fullu gildi og lifandi veruleiki, eins og dæmin sanna. Á grundvelli Schengen-samkomulagsins höfum við tengst miklu fleiri þáttum á sviði landamæravörslu, löggæslu og ákæruvalds en nokkurn óraði fyrir á sínum tíma.

Einsleitni er lykilorð, þegar litið er til lagaþróunar í Evrópu og henni er ætlað að ná til æ fleiri þátta. Ef ríki skera sig úr á einhverju sviði, getur það kallað á fleiri málaferli innan þeirra, en ella hefði orðið.

Ég ætla að nefna dæmi um sérstakt lagaumhverfi, sem kallar á varnir frá öðrum.

Nýlega var sagt frá máli, sem sádi-arabískur auðmaður, Khalid Bin Mahfouz, höfðaði í Englandi gegn bandarískum rithöfundi, Rachel Ehrenfeld, vegna bókar hennar um fjármögnun á hryðjuverkastarfsemi. Í bókinni, sem gefin var út í New York, var látið í það skína, að Bin Mahfouz kynni að hafa látið fé renna til hryðjuverkamanna. 23 eintök voru seld af bókinni í Englandi og með vísan til þess höfðaði Bin Mahfouz meiðyrðamál þar á hendur höfundinum. Taldi hann, að ómaklega hefði verið vegið að heiðri sínum og mannorði.

Ehrenfeld fór að þeim ráðum lögmanns síns að fara ekki fyrir enskan dómara, en hann dæmdi hana til að greiða Bin Mahfouz 225 þúsund dollara í bætur. Hún leitaði til dómstóls í New York til að fá úr því skorið, að ekki væri unnt að fullnægja enska dóminum í Bandaríkjunum og ritverk hennar lyti vernd bandarískra laga. Áfrýjunardómstóll í New York taldi engin lög veita henni vernd og það væri í höndum þings New York-ríkis að setja lög en ekki dómara. Er ekki að orðlengja, að bæði fulltrúadeild og öldungadeild þingsins hafa nýlega einróma samþykkt lög, sem veita Ehrenfeld og öðrum, sem hafa verið dæmd fyrir meiðyrði erlendis, rétt til að krefjast þess, að ritverk þeirra njóti bandarískrar lagaverndar.

Sjaldgæft er, að alþingi Íslendinga bregðist við á svo skjótan hátt, ef talið er, að vegið sé að hagsmunum einstaklinga. Þó eru auðvitað dæmi um það eins og nú, þegar unnið hefur verið að gerð sérstakra laga til að unnt verði að bregðast við skaðbótakröfum frá þeim, sem telja sig eiga um sárt að binda vegna dvalar á Breiðuvíkurheimilinu á sínum tíma.

Við smíði laga þarf að huga að mörgum þáttum og þess gætir bæði innan stjórnarráðsins og alþingis, að meiri áhersla en áður er lögð á vönduð og öguð vinnubrögð. Sú skoðun á ekki við nein rök að styðjast, að þingnefndir hafi ekki mikið að segja um endanlega gerð laga. Ég held raunar, að hin síðari ár hafi þær sökkt sér meira niður í einstök atriði frumvarpa en oft áður.

Frumvarp til laga um meðferð sakamála er nú á lokastigi eftir ýtarlega og vandaða meðferð í allsherjarnefnd Alþingis. Í störfum nefndarinnar hafa komið margar, góðar og gagnlegar ábendingar.

Réttarfarsnefnd og dómsmálaráðuneyti hafa kynnt allsherjarnefnd sameiginlegar hugmyndir um breytingar á frumvarpinu, og ber þar helst að nefna ákvæði um skipan ákæruvalds.

Lagt er til, að í stað nokkurra héraðssaksóknara verði aðeins einn héraðssaksóknari, sem veiti hinu nýja millistigi ákæruvaldsins forstöðu, og skipti hann verkum milli saksóknara við embætti sitt. Gert er áfram ráð fyrir, að héraðssaksóknari taki ákvörðun á fyrsta stjórnsýslustigi í svo að segja öllum meiriháttar sakamálum, en ríkissaksóknari einbeiti sér að eftirliti og samræmingu í ríkara mæli en nú er, auk þess að vera æðsta stjórnsýslustigið.

Ásýnd ákæruvaldsins ætti þannig að verða enn skýrari en nú er, með einum ríkissaksóknara og einum héraðssaksóknara, ásamt saksóknurum og öðru starfsliði við embættin. Þá er gert ráð fyrir, að lögreglustjórar geti í ríkari mæli en nú lokið máli án ákæru, og ætti það að hlífa sakborningi, lögmönnum og dómurum við að sitja yfir málum, sem eru betur afgreidd með sektargreiðslu en í dómsal.

Í umræðum um sakamálafrumvarpið vöknuðu enn á ný spurningar um millidómstig í sakamálum hér á landi. Er það mál til skoðunar í nefnd, sem ég skipaði í vetur. Nefndin skilar mér væntanlega áliti sínu um miðjan júní, en í henni sitja, auk fulltrúa ráðuneytisins, fulltrúi ríkissaksóknara, lögmannafélagsins og dómara. Með millidómstigi í sakamálum yrði stigið afar stórt skref, sem líkja mætti við byltingu í okkar dómskerfi.

Góðir áheyrendur!

Lagadagurinn 2008 hefur verið undirbúinn af metnaði eins og sést á viðfangsefnum hans og vali á þátttakendum í einstökum málstofum. Ég er viss um, að hann mun marka spor í leitinni að hinni réttu lagatúlkun. Við þá leit ber að beita viðurkenndum aðferðum og skýrum rökum.

Ég óska lögfræðingafélaginu, lögmannafélaginu og dómarafélaginu til hamingju með framtakið með þeirri ósk, að framhald verði á því, að lögfræðingar fái slíkan vettvang til að bera saman bækur sínar.