Stoðir réttarríkisins

Aðalfundur Dómarafélags Íslands,

28. nóvember, 2008.

Engum blöðum er um það að fletta, að við núverandi aðstæður í þjóðfélagi okkar, er brýnt að efla traust í garð þeirra, sem fara með gæslu laga og réttar. Raunar telja sumir, að aðeins með því sé unnt að standa vörð um heilbrigða stjórnarhætti og innviði stjórnkerfisins.

Lagadeild Háskólans í Reykjavík hélt málþing á dögunum undir fyrirsögninni: „Með lögum skal (nýtt) land byggja.“  Orðið nýtt í fyrirsögninni er sett innan sviga og vekur þar með þá spurningu, hvort landið hafi ekki verið byggt með lögum til þessa, til sé eitthvert gamalt löglaust Ísland.

Að ýta undir vangaveltur af þessu tagi hefur áreiðanlega verið gert til að vekja athygli á fundinum, frekar en að í framsetningunni felist rökstutt álit lagadeildarinnar. Aðferðin endurspeglar hins vegar andrúmsloftið í samfélaginu á þessum örlagatímum.

Í frétt Morgunblaðsins af fundinum var vitnað Í Oddnýju Mjöll Arnardóttur,  lagaprófessor, sem minnti á nauðsyn þess að hafa réttarríkið í heiðri. Þótt ríkisstjórnin hefði þurft að fá svigrúm eftir setningu hinna svonefndu neyðarlaga 6. október mætti það ekki vera of langt. Koma yrði „böndum réttarríkisins yfir yfir réttarástandið í kjölfar bankahrunsins,“ svo að vitnað sé orðrétt í Oddnýju Mjöll.

Áminning prófessorsins um mikilvægi réttarríkisins og nauðsyn þess, að öll valdbeiting ríkisvaldsins sé á grundvelli laga minnir okkur á, að því fer fjarri að öll lögfræðileg álitamál hafi verið leidd til lykta vegna umskiptanna í þjóðfélaginu. Álitaefnin eru mörg og ekki öll lögfræðileg en víst er, að mjög verður kallað eftir þekkingu lögfræðinga og óhlutdrægni þeirra, þegar þess er krafist að mál verði upplýst og dómar verða felldir.

Í gær var til fyrstu umræðu á alþingi frumvarp til laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdum atburðum. Frumvarpið er flutt af forseta alþingis og formönnum stjórnmálaflokkanna á þingi. Tilgangurinn er, að sérstök þriggja manna rannsóknarnefnd á vegum alþingis „leiti sannleikans“, eins og það er orðað, um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna og tengdra atburða. Nefndin á að leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni, og hverjir kunni að bera ábyrgð á því.

Nefndinni er ekki falið vald til að beita einstaklinga, fyrirtæki eða stofnanir viðurlögum heldur skal hún koma upplýsingum um það til hlutaðeigandi yfirvalda. Megintilgangurinn er að upplýsa atvik og ástæður þess að beita þurfti neyðaraðgerðum gagnvart bönkunum. Auk þess ber nefndinni að gera tillögur um úrbætur á lögum, reglum, vinnubrögðum og skipulagi opinberrar stjórnsýslu.

Rannsókn nefndarinnar skal samkvæmt frumvarpinu ekki ná til atvika, sem urðu eftir setningu neyðarlaganna svonefndu, nema nefndarmenn telji það nauðsynlegt. Þá geta þeir gert tillögu til alþingis um frekari rannsókn á slíkum atburðum, ef þurfa þykir.

Þrír einstaklingar skulu sitja í nefndinni, einn hæstaréttardómari, sem dómarar réttarins velja, og skal hann vera formaður, umboðsmaður alþingis og einn hagfræðingur, löggiltur endurskoðandi eða annar háskólamenntaður sérfræðingur. Nefndin getur leitað sérfræðilegrar aðstoðar, innlendra eða erlendra aðila auk þess sem hún getur ráðið starfsmenn til að vinna við rannsóknina.

Samkvæmt frumvarpinu er nefndinni veittar mjög ríkar heimildir til að afla upplýsinga, svo að markmiðum rannsóknarinnar verði náð. Hvers konar þagnarskyldureglur, svo sem reglur um bankaleynd, víkja fyrir skyldu til að láta nefndinni í té upplýsingar og gögn.

Verði ágreiningur um upplýsingaskyldu getur rannsóknarnefndin leitað um hann úrskurðar héraðsdóms. Lögregla skal veita nefndinni liðsinni við að framfylgja slíkum dómsúrskurði. Heimilt er að kæra úrskurðinn til hæstaréttar. Nefndin getur óskað þess. að héraðsdómari kveðji mann fyrir dóm til að bera vitni um atvik, sem máli skipta að mati nefndarinnar.

Rannsóknarnefndin skal láta alþingi í té skriflega skýrslu með rökstuddum niðurstöðum rannsóknar sinnar ásamt ábendingum og tillögum um úrbætur. Stefnt skal að því að endanlegri skýrslu um rannsókn nefndarinnar verði skilað til alþingis eigi síðar en 1. nóvember 2009.

Í greinargerð með frumvarpinu er vísað til þess, að ég hafi þegar lagt fram frumvarp á alþingi um embætti sérstaks saksóknara til að rannsaka grun um refsiverða háttsemi í aðdraganda og í tengslum við þá atburði er leiddu til setningar neyðarlaganna, og eftir atvikum fylgja rannsókn eftir með útgáfu ákæru og saksókn.  Er talið mikilvægt að draga skýr mörk milli sakamálarannsóknar af þessu tagi, þar sem möguleg refsiábyrgð stjórnenda bankanna og annarra er komu að rekstri þeirra sé til umfjöllunar, og starfa og umboðs rannsóknarnefndarinnar. Henni er ekki ætlað að taka hugsanlega refsiábyrgð einstaklinga sérstaklega til athugunar. Þó líkur séu á að þær upplýsingar, sem nefndin aflar og muni birta kunni að varpa ljósi á hina almennu ábyrgð, sem þeir bera, sem störfuðu að þessum málum bæði sem stjórnendur fjármálafyrirtækjanna og hjá opinberum aðilum.

Vakni við rannsókn nefndarinnar grunur um, að refsivert brot hafi verið framið, er lögð tilkynningarskylda á nefndina, enda teljist brotið alvarlegt að mati nefndarinnar. Þessi fyrirvari er settur til að auðvelda nefndinni að ná markmiðum laganna á tilsettum tíma. Grunsemdir um refisverða háttsemi geta vaknað við skoðun á gögnum hjá fjármálafyrirtækjum og einnig við rannsókn á stjórnvöldum. Tilkynningu af þessu tagi skal beint til ríkissaksóknara, sem síðan ákveður í hvaða farveg málið skuli lagt.

Ég tel, að með þessu frumvarpi um rannsóknarnefndina, sé kominn lokahlekkurinn í umgjörðina um hið yfirlýsta markmið ríkisstjórnarinnar, að öllum steinum skuli velt til til að upplýsa þjóðina sem mest og best um aðdraganda bankahrunsins.

Annar mikilvægur hlekkur í þessari umgjörð er frumvarpið um að stofnað verði embætti sérstaks saksóknara, sem annist  rannsókn á grun um  refsiverða háttsemi í aðdraganda, í tengslum og í kjölfar hinna sérstöku og mjög óvenjulegu aðstæðna á fjármálamarkaði sem upp hafa komið, og eftir atvikum fylgi rannsókninni eftir með útgáfu ákæru og saksókn. Frumvarpið er nú til meðferðar hjá allsherjarnefnd alþingis en mér virðist, sem almenn sátt sé um það á þingi. 

Gert er ráð fyrir að hið sérstaka rannsóknar- og saksóknaraembætti verði ekki varanlegt heldur starfi tímabundið  og við niðurlagningu þess hverfi verkefni embættisins  til annarra saksóknara- og lögregluembætta í samræmi við almenn ákvæði lögreglulaga og laga um meðferð sakamála.

Að fenginni fyrirmynd í frumvarpinu um hina sérstöku rannsóknarnefnd hef ég rætt við Birgi Ármannsson, formann allsherjarnefndar, að ákvæði verði sett í lögin um sérstakan saksóknara um heimild dómsmálaráðherra til að veita dómara leyfi, verði að ráði að velja mann úr hópi dómara til að sinna þessu vandasama verkefni. 

Í frumvarpinu er nýmæli þess efnis að ríkissaksóknara verði heimilt, að tillögu hins sérstaka saksóknara, að falla frá saksókn á hendur þeim starfsmanni eða stjórnarmanni fyrirtækis sem hefur frumkvæði að því að láta lögreglu eða saksóknara í té upplýsingar vegna brota sem tengjast fyrirtækinu og tengdum fyrirtækjum, svo og æðstu stjórnendum þeirra, ef talið er líklegt að upplýsingarnar eða gögnin geti leitt til rannsóknar eða sönnunar á brotum sem falla undir rannsóknar- og ákæruvald sérstaks saksóknara samkvæmt lögum þessum eða séu mikilvæg viðbót við fyrirliggjandi sönnunargögn. Er hér um að ræða það sem nefnt er á ensku „whistleblower“.

Það skal tekið sérstaklega fram að gert er ráð fyrir ströngum skilyrðum fyrir beitingu þessarar heimildar. Nánar tiltekið að rökstuddur grunur liggi fyrir um að gögnin eða upplýsingarnar tengist alvarlegum brotum, fyrirséð sé að sök þess sem lætur slíkt í té sé mun minni en sök þess eða þeirra sem gögnin eða upplýsingarnar beinast gegn og ástæða sé til að ætla að án þeirra reynist torvelt að færa fram fullnægjandi sönnur fyrir brotunum.  

Ekki er að finna sambærilegt ákvæði í norrænni réttarfarslöggjöf en er þó þar til umræðu eftir því sem ég kemst næst.  

Góðir dómarar!

Hér hef ég rakið efni tveggja mikilvægra frumvarpa, sem rekja má til bankahrunsins. Bæði eiga það sammerkt að snúast um rannsókn og hugsanlega saksókn.  

Þriggja manna rannsóknarnefndin gefur út skýrslu sína og fær hún þinglega afgreiðslu, eins og það er orðað. Forseti alþingis og formenn þingflokka munu fjalla um skýrsluna og gera tillögu um meðferð alþingis á niðurstöðum hennar.

Ábendingar rannsóknarnefndarinnar, kærur til lögreglu og rannsókn undir stjórn hins sérstaka saksóknara geta hins vegar leitt af sér sakamál, sem skotið yrði til dómstóla. Þá er þess einnig að vænta, að vegna hins fjárhagslega uppgjörs á milli einkaaðila berist dómstólum fleiri mál til meðferðar en ella hefði orðið. Þess vegna hef ég látið þess getið í ræðum mínum um þessi mál, að ástæða kunni að verða til að fjölga dómurum til að takast á við afleiðingar bankahrunsins. 

Á teikniborði okkar í ráðuneytinu liggur raunar fullmótuð tillaga að fjölgun dómara með millidómstigi.

Í nóvember árið 2007 skipaði ég nefnd til að fjalla um hvernig tryggja mætti sem best milliliðalausa sönnunarfærslu við meðferð sakamála. Einkum skyldi nefndin veita álit sitt á því hvort setja ætti á fót millidómstig hér á landi þar sem eingöngu yrði leyst úr sakamálum.  

Nefndin, sem starfaði undir formennsku Rögnu Árnadóttur, skrifstofustjóra, skilaði skýrslu sinni í byrjun október síðastliðnum. Var það niðurstaða hennar að margt benti til þess að núverandi fyrirkomulag um sönnunarfærslu fyrir hæstarétti bryti gegn meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu og gengi í berhögg við 2 grein 7. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu.

Vísað var til þess, að ekki hefði tíðkast í framkvæmd, að hæstiréttur endurmæti niðurstöðu héraðsdóms um sönnunargildi munnlegra framburða með því að taka skýrslur af ákærða eða vitnum fyrir dóminum. Lagði nefndin til að komið yrði á millidómstigi í sakamálum sem nú sæta áfrýjun til hæstaréttar. Málum verði skotið þaðan til hæstaréttar á grundvelli áfrýjunarleyfis. Eftirleiðis fjalli hæstiréttur einungis um lagaatriði og ákvörðun refsingar. Hann geti ekki endurskoðað niðurstöðu millidómstigs um mat á sönnun og sönnunargildi munnlegra framburða.  Þá verði öllum ágreiningsmálum varðandi réttarfar og rannsóknaraðgerðir í héraðsdómi skotið til millidómstigsins með kæru.  

Tillaga nefndarinnar er, að við dómstólinn séu að lágmarki 6 dómarar, sem starfi í þriggja manna deildum. Mál fyrir dóminum flytji ríkissaksóknari og hæstaréttarlögmenn. Leggur nefndin til að hið nýja millidómstig beri heitið Landsyfirréttur.

Ég hef ekki tekið afstöðu til tillagna nefndarinnar. Þótt við fyrstu sýn virðist margt meira knýjandi nú við ráðstöfun opinberra fjármuna en að koma á fót nýju dómstigi, er ástæðulaust að ýta því máli alveg til hliðar.  Vil ég að minnsta kosti að unnt verði að líta á millidómstig, sem eitt af úrræðunum til að auka trú manna á réttarkerfinu. 

1. janúar 2009 taka sakamálalög gildi og leysa lögin um meðferð opinberra mála af hólmi. Af hálfu ráðuneytisins var ekki síst lögð mikil áhersla á endurskoðun kafla laganna um ákæruvaldið og höfum við bundir vonir við, að þær breytingar verði til að efla það og styrkja. Mér urðu vonbrigði, að við gerð frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2009 varð ekki orðið við óskum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um  fjárveitingar til embættis  héraðssaksóknara.

Nú hafa þau boð verið látin út ganga, að ekki skuli ráðist í nýjan kostnað í ríkisrekstri og af þeim sökum, hefur ráðuneytið lagt til við fjármálayfirvöldin að frestað verði til 1. janúar 2010 að koma á fót embætti héraðssaksóknara. Taldi ráðuneytið betra að bregðast við á þennan veg en að ganga með niðurskurði of nærri þeim stofnunum, sem fyrir eru. 

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur kynnt fjárlaganefnd alþingis og fjármálaráðuneyti tillögur um, hvernig brugðist skuli við 10% niðurskurði á starfsvettvangi stofnana ráðuneytisins. Um leið og ég hvet til hins ýtrasta aðhalds á öllum sviðum, leyfi ég mér að láta í ljós þá von, að fallist verði á tillögur ráðuneytisins en með þeim er staðinn vörður um fjárveitingar til innviða stofnana á forræði þess.

Áður en lýk máli mínu vil ég geta þess, að mér hafa borist tillögur frá hæstarétti um breytingar á nokkrum lagaákvæðum er varða störf réttarins, nánar tiltekið á lögum um dómstóla, lögum um meðferð einkamála og lögum um lögmenn. Meðal annars er lagt til að forseti réttarins geti ákveðið að sjö eða níu dómarar skipi dóm í sérlega mikilvægum málum.  Þá eru sérreglur um deildaskiptingu hæstaréttar afnumdar og þess í stað mælt fyrir um, að dómarar taki sæti í dómi eftir röð, sem rétturinn ákveður með almennri reglu. 

Þá vil ég einnig verða við ósk, sem ég var beðinn fyrir á nýlegum fundi með rannsóknarlögreglumönnum um að dómarar verði við tilmælum þeirra um nýtingu á nútímalegum yfirheyrslubúnaði.  Á vegum embættis ríkissaksóknara hefur verið farið yfir og gerðar tillögur um atriði sem varða notkun Indico-búnaðar við upptöku á hljóði og mynd við skýrslutöku hjá lögreglu. Hefur dómstólaráði verið kynnt hvaða lausnir séu í boði fyrir dómstólana, ekki síst hvað varðar fjarfundarbúnað. Upptökur munu hafa borist dómstólum í talsvert mörgum málum og ekki er vitað til þess að að vandamál hafi komið upp við dómsmeðferð. Hvet ég dómara til að skoða þetta mál vel í samvinnu við lögreglu.  Lét ég þess getið á fundi með rannsóknarlögreglumönnum, að til lítils yrði að festa fé í slíkum búnaði, yrði hann ekki nýttur til að auka hagkvæmni.

Góðir áheyrendur!

Í upphafi máls míns vék ég að hinum miklu kröfum, sem nú eru gerðar til þess, að lögmætis sé gætt við allar ákvarðanir. Ég er sammála þeim, sem gera þær kröfur, því að á þann veg treystum við best stoðir réttarríkisins.

Lokaorðið um lögmæti er í höndum ykkar dómaranna. Ábyrgð ykkar er ávallt mikil en hún vex í réttu hlutfalli við óttann um réttaróvissu.

Ég árna ykkur heilla í mikilvægum störfum ykkar.