Ræða flutt á fundi Verslunarráðs Íslands: Hlutverk einkavæðingar til eflingar samkeppni, 11. febrúar 1998
Fjármálaráðherratíð Friðriks Sophussonar 23. apríl 1995 - 16. apríl 1998
I. SamkeppniÍ fyrstu bókinni sem kom út um hagfræði á Íslandi segir:
"Samkeppni þýðir kapp eða keppni tveggja eða fleiri manna sín á milli um einn og hinn sama hlut, um hinn sama hagnað, sömu atvinnu, sama embætti og því um líkt. Oss er kunnugt orðið kappverslun, er þýðir samkeppni milli kaupenda og seljenda. En orðið samkeppni hefir miklu yfirgripsmeiri þýðing í auðfræðinni. Samkeppni nær eigi aðeins til þessarar einu atvinnu manna, kaupskaparins, heldur og til sérhverrar annarrar atvinnu manna og athafnar. Jafnvel enginn starfi er sá í mannlegu félagi, er samkeppnin geti eigi náð til, og enda hlýtur að ná til, ef skipun mannfélagsins er eðlileg og frjáls að lögum, enda sé mannfélagið búið að ná talsverðum menningarþroska."
Þetta er tilvitnun í Auðfræði séra Arnljótar Ólafssonar, en hún kom út árið 1880. Þótt síðan séu 118 ár á boðskapur bókarinnar vel við enn í dag. Smám saman hefur fleirum skilist hvers virði samkeppnin er fyrir lífskjörin í landinu og fyrir starfsemi fyrirtækjanna á markaði sem verður stöðugt alþjóðlegri. Þannig virðast flestir stjórnmálaflokkar aðhyllast einkavæðingu atvinnufyrirtækja í samkeppni. Hins vegar skortir enn nokkuð á að það þyki jafn eðlilegt og sjálfsagt að beita tækjum einkavæðingar og samkeppni í ríkisstarfsemi sem hingað til hefur ekki talist til almennrar samkeppnisstarfsemi. Í þessu sambandi má til dæmis nefna ýmis samgöngumannvirki, skóla, heilbrigðis- og menningarstofnanir.
Nú eru ekki mörg almenn atvinnufyrirtæki eftir í eigu ríkisins og þegar einkavæðingu þeirra lýkur þarf að hefjast handa um einkavæðingu á öðrum sviðum. Um þann þátt vil ég meðal annars fjalla hér á eftir.
Ég vil í þessu samhengi þakka Verslunarráði fyrir ágæta skýrslu um samkeppnismál sem lögð hefur verið fram hér á fundinum. Ég er í grundvallaratriðum sammála helstu niðurstöðum hennar þar sem vakin er athygli á gildi frjálsrar samkeppni fyrir íslenskt efnahagslíf. Ennfremur þakka ég ágætar ábendingar um þau atriði sem Verslunarráðið telur að betur megi fara hjá stjórnvöldum, hvort sem þær lúta að skattamálum eða öðrum atriðum. Af því tilefni vil ég einnig nefna að mörg þessara aðfinnsluatriða eru nú þegar í athugun á vegum fjármálaráðuneytisins. Mestu skiptir að menn skynji og skilji gildi frjálsrar samkeppni í atvinnulífinu og vinni af heilindum að því að koma henni við á sem flestum sviðum.
Ég vil einnig nefna að fyrir nokkrum árum var gerð athugun á vegum fjármálaráðuneytisins á því hvernig bæta megi samkeppnisstöðu Íslands. Sigurður B. Stefánsson, framkvæmdastjóri VÍB, sem talar hér á eftir mér, var einmitt formaður í nefnd á mínum vegum um bætta samkeppnisstöðu Íslands. Niðurstöður og tillögur nefndarinnar vöktu mikla og verðskuldaða athygli, ekki síst upplýsingar um hversu víða í hagkerfinu er skortur á samkeppni. Í skýrslunni var vakin athygli á því að samkeppni megi koma við á ýmsum sviðum sem áður hafa ekki talist til samkeppnisgreina. Ástæður þessa eru meðal annars breytingar í tækni og reynsla í útboðum hjá hinu opinbera og hjá einkaaðilum. Í áliti nefndarinnar kom einnig fram að með því að efla samkeppni sem víðast hér á landi styrktum við um leið alþjóðlega samkeppnisstöðu okkar.
II. Einkavæðing er leið til þess að auka samkeppni
Einkavæðing er afar öflugt tæki til að auka samkeppni og ekki síður mikilvægt en frelsi í viðskiptum, fjármagnsflutningum og fjárfestingum. Andmælendur einkavæðingar hafa lengi haldið því fram að einkavæðing eigi ekki við á Íslandi og ekki síst heyrist það nú þegar rætt er um einkavæðingu á óhefðbundnum sviðum. Fullyrt er að íslenska hagkerfið sé of lítið til að rúma samkeppni á fjölmörgum sviðum eins og hægt er í stærri löndum og því sé ríkisrekstur eina ráðið. Ég leyfi mér hins vegar að fullyrða að okkar litla hagkerfi hefur frekar sopið seyðið af höftum og takmörkun á samkeppni en stærð sinni.
Þrátt fyrir það er auðvitað ekki sama hvernig staðið er að einkavæðingu hérlendis fremur en annars staðar. Það verður að leggja á það áherslu að þar sem samkeppni verður við komið skuli hún nýtt til fullnustu. Það getur meðal annars birst í því að erlend fyrirtæki taki þátt í útboðum hér heima. Slík fyrirtæki geta fært okkur nýja þekkingu og aðferðir og það er ekki sjálfgefið að þau flytji með sér starfsfólk heldur geta þau nýtt sér fagfólk hérlendis. Í öðru lagi hefur markaður á mörgum sviðum breyst úr fákeppnismarkaði í samkeppnismarkað. Þannig má nefna að í fjarskiptum keppa kapalfyrirtæki, símafyrirtæki og önnur veitufyrirtæki um sím- og vefnotendur. Þá fjölgar þeim löndum þar sem fleiri en einn aðili býður raforku til sveitarfélaga og fyrirtækja. Loks má nefna að með bættum samgöngum fjölgar valkostum og samkeppni milli ólíkra flutningsforma eykst.
Þrátt fyrir að einungis 15 fyrirtæki hafi verið einkavædd hérlendis á síðastliðnum sjö árum höfum við aflað okkur dýrmætrar reynslu sem nýtist vel í þeirri einkavæðingu sem framundan er. Þannig hefur tekist að tryggja afkomu allra þeirra fyrirtækja sem hafa verið einkavædd. Ekkert þeirra býr við einokunarumhverfi og gagnrýni á sölu þeirra hefur verið lítil. Þeir rúmlega 3.000 einstaklingar sem keyptu hlut í þessum fyrirtækjum geta vel við sinn hlut unað. Miklu máli skiptir að einkavæðingin hefur stuðlað að því að styrkja séreignarþjóðfélagið þar sem einstaklingar taka áhættu og eru þátttakendur í atvinnurekstri.
Enda þótt einkavæðing hafi enn ekki náð til margra stærstu ríkisfyrirtækjanna er mikilvægt að hafa í huga að breytingar þeirra í hlutafélög hefur haft jákvæð áhrif á reksturinn og það umhverfi sem fyrirtækin starfa í. Hlutafélagsbreytingar gera reikninga fyrirtækja aðgengilegri og rekstur opinberra fyrirtækja verður þannig opnari. Þá stuðlar hlutafélagsformið að skýrari aðgreiningu á milli eftirlitshlutverks ríkisins og þeirrar þjónustu sem veitt er. Á hinn bóginn er rétt að hafa í huga að hlutafélagavæðing getur ekki komið í stað einkavæðingar heldur þarf að líta á hana sem skref í átt til einkavæðingar.
III. Möguleikar á einkavæðingu sem stuðla að aukinni samkeppni
Mig langar að fjalla hér um þá þætti í aukinni einkavæðingu og samkeppni sem ég tel að eigi að hafa forgang á næstunni.
Einkafjármögnun. Fyrst vil ég gera að umtalsefni einkafjármögnun framkvæmda og reksturs, eða "private finance" eins og það hefur verið nefnt á ensku. Með þessari leið er unnt að nýta kosti einkarekstrar til að veita tiltekna þjónustu sem ríkið hefur haft á sinni könnu. Hingað til hefur þessi leið aðallega verið nýtt á sviði samgöngumála eins og Hvalfjarðargöngin hérlendis. Í þeim efnum eru miklir möguleikar, til dæmis við rekstur flugvalla og hafna, breikkun eða lagningu nýrra vega eins og Reykjanesbrautar eða Sundabrautar. Einkafjármögnun getur einnig falist í því að einkaaðilar taki að sér hönnun, byggingu og rekstur skóla, heilsugæslustöðva eða fangelsa eða eigi og reki tölvukerfi og hugbúnað fyrir ríkið og sjái alfarið um rekstur.
Um mitt síðasta ár skipaði ég nefnd til að skoða hvernig ríkið getur best nýtt kosti einkafjármögnunar. Niðurstöður nefndarinnar verða kynntar á fundi sem ráðuneytið gengst fyrir hinn 18. febrúar næstkomandi. Á þann fund hef ég meðal annars boðið Henning Christophersen, fyrrum fjármálaráðherra Dana, en hann hefur tekið virkan þátt í að móta stefnu um einkafjármögnun innan Evrópusambandsins. Hann er okkur Íslendingum einnig að góðu kunnur síðan hann gegndi stöðu eins af framkvæmdastjórum Evrópusambandsins þegar samningar um Evrópska efnahagsvæðið stóðu yfir.
Einkafjármögnun getur einnig örvað samkeppni á fleiri sviðum. Þannig geta samgöngumannvirki keppt um notendur eins og til að mynda ef Sundabraut yrði lögð yfir Elliðavoginn því að þá geta vegfarendur valið milli tveggja valkosta, gömlu leiðarinnar eða Sundabrautar. Sundabraut styttir leiðina vestur á land, en um leið þyrftu vegfarendur að greiða fyrir afnotin. Úti í heimi er reyndar verið að þróa tækni sem gerir bíleigendum kleift að greiða veggjald með rafrænum hætti án þess að ökumenn þurfi að stöðva bíl sinn.
Einkafjármögnun getur einnig stuðlað að auknum samskiptum fyrirtækja yfir landamæri. Sænska verktakafyrirtækið, Skanska, bæði á og rekur fangelsi í Bretlandi. Þannig hefur breska ríkið nýtt sér kosti samkeppninnar út fyrir landamæri Bretlands sem skilar sér í lægri og jafnari útgjöldum ríkisins.
Ríkisrekstur í ríkiskaup. Annað atriði sem ég vil nefna hér, en það er að breyta ríkisrekstrinum í ríkiskaup ef svo má að orði komast. Þessi hugmynd er af sama toga og einkafjármögnun. Á öllum sviðum nýtir ríkið kosti markaðarins og er því fremur kaupandi að þjónustu á markaði en sá aðili sem hefur þjónustuna með höndum. Ríkiskaup í stað ríkisreksturs geta átt við á fjölmörgum sviðum sem ríkið hefur haft afskipti af. Það sem hefur hamlað þessari þróun hérlendis er að mínu mati tvennt:
Í fyrsta lagi hefur ríkisvaldið verið svo fyrirferðarmikið á markaðnum að einkafyrirtæki hafa ekki megnað að bjóða fram þjónustu sína jafnvel þegar ríkið hefur boðið hana út. Þegar boðin er út ýmis stoðþjónusta á vegum ríkisins eins og rekstur mötuneyta, þvottur o.fl. eru tilboðsgjafar oft fáir og sumir fjárhagslega illa í stakk búnir að takast á við þau umsvif sem krafist er. Þeir sem engu vilja breyta hérlendis segja ástæður þessa þá að markaðurinn sé svo lítill. Ég tel skýringuna hins vegar fyrst og fremst liggja í því að markaðurinn hefur aldrei fengið að spreyta sig á þessum verkefnum. Eftir því sem útboðum fjölgar og ríkið breytir starfsemi sinni úr ríkisrekstri í ríkiskaup er líklegra að markaðurinn verði betur undir það búinn að fást við margvísleg verkefni á þessum sviðum og samkeppni muni því aukast. Einmitt þess vegna tel ég að sá einkarekstur sem er til staðar á ýmsum sviðum heilbrigðisþjónustunnar, menntunar og margvíslegrar stoðþjónustu fyrir ríkið sé afar mikilvægur.
Í öðru lagi vil ég nefna það sem hefur valdið nokkrum vonbrigðum, en það er hversu lítið fyrirtæki og atvinnulífið hafa sóst eftir að sinna verkefnum fyrir ríkið. Fyrir þremur árum hófst útgáfa á svonefndum verkefnavísum á vegum fjármálaráðuneytisins. Þar eru tilgreindir ýmsir mælikvarðar á verkefni og árangur stofnana ríkisins. Það var von mín að birting þessara upplýsinga stuðlaði að auknu aðhaldi í ríkisrekstri og það hefur að mörgu leyti gengið eftir. Hins vegar hafa þessar upplýsingar ekki skilað því að fyrirtæki eða samtök þeirra veiti ríkinu aukið aðhald með því að bjóða upp á sams konar eða betri þjónustu, jafnvel á lægra verði. Ég tel að stjórnvöld hafi með ýmsum hætti undirbúið jarðveginn fyrir aukna samkeppni í ríkisrekstri, en til þess að ná enn frekari árangri þarf atvinnulífið einnig að sýna meiri áhuga og frumkvæði.
Einkavæðing. Loks vil ég fjalla um einkavæðinguna. Framkvæmd einkavæðingar hér á landi undanfarin ár hefur gengið ágætlega. Ýmsum ríkisstofnunum hefur verið breytt í hlutafélög og rekstur þeirra færður í það form sem almennt er notað í einkageiranum. Þar á meðal er Póstur og sími, sem nú er orðinn að tveimur hlutafélögum í eigu ríkisins, Sementsverksmiðjan hf., Áburðarverksmiðjan hf., Bifreiðaskoðun Íslands hf., SR-mjöl hf. og Gutenberg hf., en þrjú þau síðastnefndu hafa þegar verið seld einkaaðilum.
Þá hefur einkaaðilum verið falið að sjá um starfsemi sem áður var á vegum ríkisins, svo sem rekstur Ríkisskipa, bókaútgáfu Menningarsjóðs, áfengisframleiðslu Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins og eftirlitsstarfsemi Ríkismats sjávarafurða. Hlutabréf ríkisins fyrir á þriðja milljarð króna hafa verið seld og megináhersla lögð á að gefa almenningi kost á að kaupa þau. Auk þess hefur starfsmönnum þeirra fyrirtækja sem hafa verið seld boðist að kaupa hlutabréf á hagstæðum kjörum. Fyrirtæki, sem áður voru í eigu ríkisins, en hafa verið seld, eru mörg skráð á Verðbréfaþingi Íslands og hefur viðurkenndum almenningshlutafélögum þannig fjölgað meira en ella.
Í samræmi við fjárlög er nú í undirbúningi sala hlutabréfa í Sementsverksmiðjunni, Áburðarverksmiðjunni, Íslenska járnblendifélaginu og Íslenskum aðalverktökum. Einnig er ráðgert að selja 49% hlutabréfa í Fjárfestingarbanka atvinnulífsins á árinu auk þess sem nýtt hlutafé hinna ríkishlutafélagabankanna verður væntanlega boðið til sölu.
IV. Breytt verkaskipting
Til að lífskjör hér verði með því besta sem þekkist í heiminum verðum við að halda áfram að efla markaðsbúskap á Íslandi. Aukin samkeppni og frelsi í atvinnulífinu bæta lífskjör heimilanna og styrkja samkeppnisstöðu íslensks atvinnulífs.
Langflest þeirra verkefna, sem ríkisstjórnin hefur lagt áherslu á, miða að því að styrkja samkeppnisstöðu atvinnulífsins. Efling langtímasparnaðar með nýjum lífeyrislögum, afnám æviráðningar ríkisstarfsmanna, breytt vinnulöggjöf, auknar heimildir til erlendra fjárfestinga og einkavæðing eru allt mikilvægir þættir í því að bæta samkeppnisstöðuna og um leið stuðla þeir beint eða óbeint að því að auka samkeppni innanlands.
Það kann vel að vera rétt sem Arnljótur Ólafsson hélt fram í Auðfræði sinni að samkeppni í þjóðfélagi sé í samræmi við menningarþroska þess. Ef horft er aftur í tímann má segja að aukinn skilningur á því að ríkið eigi ekki að reka atvinnufyrirtæki sé viss menningarþroski. Á hörðum fundi fyrir tæpum tveimur áratugum með þáverandi starfsmönnum Landssmiðjunnar, en hún var þá í eigu ríkisins, orti einn fundarmanna þessa vísu:
Á því tel ég varla von
að vinni þjóð til muna,
þó að Friðrik Sophusson
selji Landssmiðjuna.
Í dag dytti víst fáum í hug að ríkið ætti að reka innflutningsverslun og smíðaverkstæði í samkeppni við einkafyrirtæki.
Tækifærin til þess að nýta kosti einkarekstrar í ríkisrekstri eru mörg. Það er hins vegar hugarfarið sem ræður mestu, bæði á vettvangi stjórnmála og í fyrirtækjum. Skilningur á því að ríkið geti fjármagnað þjónustu án þess að ríkisstarfsmenn hafi hana með höndum hefur aukist – en þó hægar en æskilegt væri. Með fjölgun einkafyrirtækja í óhefðbundnum greinum eins og rekstri mannvirkja, skóla og heilbrigðisþjónustu og auknu samstarfi fyrirtækja yfir landamæri mun það einnig gerast að fyrirtæki sækjast í auknum mæli eftir að veita þjónustu sem ríkið hefur nú alfarið á sinni könnu.
Ég er sammála áliti Verslunarráðsins um að hér sé verk að vinna. Stjórnvöld gera sér grein fyrir hve mikilvægt er að stíga frekari skref í átt til þess að draga úr afskiptum ríkisins, hvort sem er á fjármagnsmarkaði, á sviði raforkumála, í heilbrigðismálum og skólamálum svo dæmi séu tekin.
Mikið vatn hefur runnið til sjávar síðan Margaret Thatcher hóf baráttu sína fyrir sölu ríkisfyrirtækja og einkavæðingu almennt. Hér á landi hefur þróunin verið hægari enda hófst hún síðar. Hins vegar eru fáir sem andmæla gildi einkavæðingar sem leið til þess að hagræða í ríkisrekstri og treysta samkeppni í atvinnulífinu. Ég hygg að stjórnmálaumræða næstu ára muni ekki snúast um hvort einkavæðing eigi rétt á sér heldur fremur um hve víðtæk hún eigi að vera og hve hratt eigi að ganga til verka.
Stórir samningar við erlend fyrirtæki án afskipta ríkisins, þegar mannauður, þekking og rannsóknir verða útflutningsvara í stórum stíl, hljóta einnig að ýta undir þessa þróun. Mín trú er reyndar sú að við aldarhvörf verði enn meiri skilningur á því en áður að færa þurfi valdmörkin til milli ríkis og einkareksturs. Með öðrum orðum: Að breyta verkaskiptingunni í þjóðfélaginu. Það er að mínu áliti eðlileg leiðrétting á þeirri stefnuskekkju sem varð þegar okkur bar af leið á fyrri hluta aldarinnar, meðal annars vegna heimsstyrjalda og heimskreppu. Í stað þeirrar oftrúar á ríkisvaldið, sem fylgdi í kjölfar þessara áfalla, kemur raunsætt mat á gildi markaðslögmálsins, sem skilar bestum lífskjörum þegar leikreglurnar eru í lagi.