FJÁRMÁLARÁÐHERRA

- Hið talaða orð gildir -

GEIR H. HAARDE

3. febrúar 2005

Framsöguræða á Alþingi

um skýrslu starfshóps til að meta umfang skattsvika á Íslandi.

Inngangur

Skattsvik eru því miður ljótur blettur á okkar samfélagi. Þannig er það einnig í öðrum löndum en í okkar litla samfélagi þar sem stutt er á milli manna birtist óréttlætið sem fylgir skattsvikum með skýrari hætti en annars staðar. Skattsvik koma óorði á starfsstéttir og atvinnugreinar og gera öllum þeim sem stunda heiðarlegan atvinnurekstur erfitt fyrir í samkeppni og misbjóða heiðvirðum skattborgurum sem veigra sér ekki við að taka eðlilegan þátt í rekstri samfélagsins. Þrátt fyrir þann árangur sem þó hefur náðst í baráttu gegn svartri atvinnustarfsemi er ljóst að enn þarf að herða róðurinn.

Í því ljósi samþykkti Alþingi ályktun í maí 2002 um að fela fjármálaráðherra að láta gera úttekt á umfangi skattsvika, skattsniðgöngu og dulinni efnahagsstarfsemi. Í þessu skyni skyldi skipa starfshóp, m.a. með aðild ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra. Í kjölfar ályktunarinnar skipaði ég þriggja manna starfshóp til að gera umrædda úttekt. Í hópinn voru skipaðir Snorri Olsen tollstjóri í Reykjavík, formaður, Indriði H. Þorláksson ríkisskattstjóri og Skúli Eggert Þórðarson skattrannsóknarstjóri ríkisins.

Í erindisbréfi starfshópsins kom fram að m.a. skyldi athuga hvernig skattsvik, skattsniðganga og dulin efnahagsstarfsemi hefðu frá því að nefnd sem kannaði umfang skattsvika og skilaði skýrslu á árinu 1993, þróast eftir skatttegundum, atvinnugreinum, landsvæðum og í samanburði við aðrar þjóðir og hvert tekjutap ríkis og sveitarfélaga hefur verið af þessum sökum. Þá skyldu enn fremur kannaðar helstu ástæður skattaundandráttar og að hve miklu leyti mætti rekja hann til skattalaga annars vegar og skattframkvæmdar hins vegar. Starfshópnum var ætlað að leggja fram tillögur til úrbóta og meta hvort og á hvaða sviðum efla þurfi skatteftirlit og skattrannsóknir og hvaða ávinningi það geti skilað í auknum skatttekjum.

Eins og erindisbréfið ber með sér var verkefnið bæði yfirgripsmikið og flókið. Upphaflega átti hópurinn að skila skýrslu fyrir 1. júlí 2003. Það tókst hins vegar ekki af ýmsum ástæðum og var skýrslan lögð fram á Alþingi þann 10. desember s.l. Ekki er unnt að rekja efni hennar í smáatriðum við þessa umræðu, heldur mun ég stikla hér á helstu atriðum og greina frá viðbrögðum við ýmsar tillögur sem í skýrslunni er að finna.

Helstu niðurstöður skýrslunnar

Ein meginniðurstaða skýrslunnar er sú að hefðbundin skattsvik í formi svartrar atvinnustarfsemi og vanframtalinna tekna hér á landi hafi farið minnkandi, en að verulegar líkur séu á að aukin skipulögð bókhaldssvik og notkun sniðgönguleiða í gegnum erlend eignarhaldsfélög og samstarfsaðila hafi aukið heildarundanskot frá skattgreiðslum. Með hinum nýju aðferðum hafa í reynd verið teknar upp nýjar skattsvikaleiðir.

Í skýrslunni er skattsvikum skipt í þrjá flokka.

Í fyrsta lagi er vikið að vanframtöldum tekjum og svartri atvinnustarfsemi. Talið er að skattsvik af þessum toga kunni að hafa minnkað frá síðustu úttekt. Rök fyrir þeirri ályktun eru m.a. þróun atvinnugreina, betri skattframkvæmd og upplýsingaöflun frá þriðja aðila, sem og auknar skattrannsóknir og harðari refsingar. Í skýrslunni kemur fram að áætla megi að tekjutap ríkis og sveitarfélaga vegna skattsvika í þessum flokki sé 6 – 8% af heildarskatttekjum þeirra. Á verðlagi ársins 2003 er sú fjárhæð 18 til 24 milljarðar. kr.

Í öðru lagi er vikið að bókhalds- og framtalssvikum. Í þessum flokki eru skattsvik sem gerð eru með rangfærslum í bókhaldi og framtölum. Er það ályktun starfshópsins að slík skattsvik nemi um þriðjungi þess sem mælist sem vanframtaldar tekjur en fram kemur í skýrslunni að þess séu nokkur merki að skattsvik af þessum toga hafi aukist. Fram kemur að erfitt sé að áætla þennan þátt en talið er að undanskot vegna þessa gætu svarað til 1,5 – 2% af skatttekjum opinberra aðila sem er 4,5 – 6 milljarðar kr. á verðlagi ársins 2003.

Í þriðja lagi er vikið að skattsvikum í gegnum erlend samskipti. Er það mat starfshópsins að skattalegt fjármálamisferli í gegnum erlenda aðila hafi aukist mikið á síðustu árum og að það valdi nú verulegu tekjutapi opinberra aðila. Telur starfshópurinn að hugsanlega geti verið unnt að áætla að skattalegt fjármálamisferli og önnur skattsvik sem tengjast fjármálaviðskiptum milli landa geti numið 1 – 1,5% af heildarskatttekjum opinberra aðila. Svarar sú fjárhæð til 3 – 4,5 milljarða kr. á verðlagi ársins 2003.

Í skýrslunni eru settir skýrir fyrirvarar um áreiðanleika útreikninga á heildartekjutapi ríkis og sveitarfélaga. Niðurstöður starfshópsins eru byggðar á ályktunum hans um líklegar breytingar á skattsvikum hér á landi með hliðsjón af erlendum úttektum og reynslu síðustu ára í skatteftirliti og skattrannsóknum. Að gefnum þessum fyrirvörum er það niðurstaða starfshópsins að tekjutap ríkis og sveitarfélaga vegna skattsvika geti verið 8,5% til 11,5% af heildarskatttekjum. Sé miðað við verðlag og tekjur ríkis og sveitarfélaga á árinu 2003 gætu tapaðar skatttekjur hafa numið samtals 25,5 – 34,5 milljörðum kr.

Þó að deila megi um þær aðferðir sem að baki umræddum útreikningum liggja er ljóst að um verulegar háar fjárhæðir er að ræða og það er samfélagsleg skylda okkar allra að sporna hér við fæti. Barátta við skattsvik er síður en svo einangruð við Ísland. Þetta er þvert á móti alþjóðlegt vandamál sem þjóðir heims eru að glíma við og leita leiða við að uppræta.

Því ber að fagna ef rétt reynist að almenn skattsvik fari minnkandi. Hins vegar er ljóst af skýrslunni að langmestu hagsmunirnir liggja enn í hinni hefðbundnu svörtu atvinnustarfsemi, eða 18-24 milljarðar króna. Þetta er enn óþolandi vandamál sem taka verður á og reyna að uppræta í okkar litla þjóðfélagi. Mér þykir rétt að undirstrika þetta þar sem umfjöllun um skýrsluna og niðurstöður hennar hefur einkum snúið að öðrum þáttum, þ.e. hinum nýju skattsvikaleiðum í gegnum erlend samskipti.

Þótt ætíð sé erfitt að hafa áhrif á viðhorf almennings til skattsvika má án efa stuðla að jákvæðara viðhorfi til skatta með fræðslu og auknum upplýsingum um ríkisfjármál. Ábyrg stefna í ríkisfjármálum, lægri skatthlutföll, sanngjörn skattheimta og skilvirk og réttlát skattframkvæmd skipta hér einnig miklu máli. Að þessu leyti hafa bæði stjórnvöld og framkvæmdaraðilar í skattkerfinu staðið sig vel. Skattframkvæmd er í grundvallaratriðum mjög góð hér á landi. Skattkerfið stendur framarlega í notkun netsins. Miklar breytingar hafa átt sér stað á síðustu árum og búast má við enn frekari umbótum í náinni framtíð. Þá hefur jafnt og þétt verið unnið að endurbótum á skattalöggjöfinni enda í raun um að ræða verkefni sem aldrei tekur enda.

Ég vil einnig nefna nýlegar skattalækkanir ríkisstjórnarinnar á tekjuskatti einstaklinga, afnám eignarskatts og skattalækkanir á lögaðila árið 2002. Þá er fjármagnstekjuskattur lægri hér en víða annars staðar. Allt er þetta til einföldunar og ætti að stuðla að jákvæðara viðhorfi til skatta og þ.a.l. að draga úr tilhneigingu til skattsvika.

Breytingar atvinnuhátta og sterkari fyrirtæki virðast stuðla að betri skattskilum skv. skýrslunni. Hér á landi hefur atvinnulíf verið að breytast og styrkjast á undanförnum áratug. Atvinnulífinu er nauðsynlegt að hafa svigrúm til að þróast og eflast. Að sama skapi verður skattkerfið að bregðast við breyttum aðstæðum og mikilvægt að stjórnvöld tryggi viðunandi starfsumhverfi skattyfirvalda.

Margt af því sem í skýrslunni er nefnt sem auka kann líkur á skattsvikum verður seint á valdi stjórnvalda að sporna við. Flókin eignatengsl, alþjóðavæðing og frjálsir fjármagnsflutningar eru að flestra viti af hinu góða þó að slíkt kunni í og með að vaxa skattyfirvöldum í augum og gera þeim erfiðara fyrir. Við breyttum heimi og breyttum aðstæðum verður að bregðast og þar getur löggjafinn og framkvæmdavaldið lagt sitt af mörkum.

Tillögur skýrslunnar og viðbrögð við þeim

Í skýrslunni er bent á ýmsar aðgerðir til að sporna við skattsvikum. Eins og ég sagði í upphafi mun ég ekki fjalla ítarlega um einstakar tillögur skýrslunnar heldur víkja almennt að nokkrum þeirra og skoða í samhengi við það starf sem unnið hefur verið í fjármálaráðuneytinu á undanförnum árum og misserum.

Alls eru nefndar 24 tillögur um atriði sem talin eru að betur megi fara í löggjöf og skattframkvæmd. Flestar tillögurnar snúa að erlenda þættinum, þ.e. fjármálalegum samskiptum við útlönd en aðrar tillögur lúta að bættri skattframkvæmd, eftirlits- og áhættugreiningu í skattsvikamálum, breytingum á bótakerfi auk tillagna er lúta að aðgangi að upplýsingum banka um fjármálaviðskipti.

Það er eðlilegt að margar tillögur snúi að erlenda þættinum þar sem þarna er um nýjar skattsvikaleiðir er að ræða. Þó virðist í skýrslunni gæta ákveðins ósamræmis þar sem langveigamestu hagsmunirnir lúta að hefðbundinni svartri atvinnustarfsemi, eins og fyrr var rætt. Hugsanlega er því full mikil áhersla lögð á erlenda þáttinn í skýrslunni og of lítið á þátt svartrar atvinnustarfsemi.

Skattsvik í gegnum erlend samskipti eru ekki frekar en önnur skattsvik einangrað íslenskt fyrirbæri. Þjóðir hafa reynt að bregðast við þessu með ýmsum hætti. Þá á mikil gerjun sér stað á sviði alþjóða skattaréttar. Mikil samvinna er innan OECD um skaðlegar skattareglur sem íslensk stjórnvöld hafa tekið fullan þátt í auk alþjóðlegs samstarfs um gerð tvísköttunarsamninga, skattlagningu alþjóðafyrirtækja o.s.frv.

Það er nauðsynlegt að fara rækilega yfir athugasemdir starfshópsins er varða flóknari reglur, misræmi og fleiri leiðir til undanskota. Ljóst er að markmið lagabreytinga á undanförnum árum hafa ekki verið að skapa leiðir til undanskota, þvert á móti hefur verið unnið að því að einfalda reglur, lækka skatthlutföll, auðvelda aðilum að skipta um rekstrarform o.s.frv.

_____________________________

Í skýrslu starfshópsins kemur fram að með umbótum í löggjöf og skattframkvæmd sé líklegt að draga megi verulega úr skattsvikum. Breytingar á lögum og markvissar aðgerðir á sviði skattframkvæmdar geti skilað miklum fjárhagslegum ávinningi, bætt starfsskilyrði og samkeppnisstöðu heiðarlegs atvinnureksturs og aukið jafnræði meðal borgaranna.

Í skýrslunni kemur fram að ástæða sé til að efla skattframkvæmd á ýmsan hátt. Grundvallarbreyting hafi orðið á eðli og formi skattsvika á undanförnum árum. Fram kemur í skýrslunni að skattyfirvöld hafi þegar brugðist við með breyttum áherslum í störfum sínum en sérstaklega mikilvægt sé að stjórnvöld tryggi skattyfirvöldum góð starfsskilyrði og nægilegt fjármagn til að stemma stigu við þeim undanskotum sem nú tíðkast.

Þá er vikið að mikilvægi eftirlits- og áhættugreininga á sviði skattsvika og bent á að gera þurfi skattsyfirvöldum kleift að byggja upp gagnasöfn og þróa aðferðir til áhættugreiningar og leggja þær til grundvallar aðgerðum. Lagt er til að starfrækt verði sérstök eining innan skattkerfisins er sinni eftirliti með skattskilum stórfyrirtækja. Vinna við eftirlit með skattskilum stórfyrirtækja krefjist meiri sérhæfingar en svo að hún verði byggð upp á mörgum stöðum í skattkerfinu. Í skýrslunni kemur fram að hraða þurfi setningu svokallaðra CFC-ákvæða (Controlled Foreign Companies) í íslenska skattalöggjöf. Þá er jafnframt bent á að nokkuð algengt sé að í skattalögum annarra ríkja séu ákvæði sem takmarki heimild til að draga vaxtagjöld frá tekjum þegar skattstofn sé ákveðinn eða litið svo á að um sé að ræða arðgreiðslu ef lánveitandinn er jafnframt hluthafi í rekstrinum – þ.e. ákvæði um lága eiginfjármögnun. Lagt er til af starfshópnum að tímarammi vegna heimilda skattyfirvalda til endurákvörðunar á sköttum verði víkkaður. Í ýmsum skattsvikamálum sé því oft þannig farið að langur tími geti liðið þar til grunsemdir vakna og athugun hefst.

Í skýrslunni er og vikið að þátttöku í alþjóðlegu samstarfi og þá einkum að samstarfi um upplýsingaskipti. Þetta samstarf þurfi að efla og gera þátttöku Íslands virkari á þeim sviðum sem snúa að því að fyrirbyggja skattsvik. Meðal þess sem leggja þurfi áherslu á í þeim efnum sé virkari upplýsingaskipti á grundvelli tvísköttunarsamninga og annarra samninga um sama efni.

• Öll þessi atriði sem hér eru nefnd eru í farvegi innan ráðuneytisins með einum eða öðrum hætti. Skattalöggjöfin er í stöðugri endurskoðun í ráðuneytinu og sjálfsagt hefur fáum lagabálkum verið breytt jafnoft hér á Alþingi á undanförnum árum og tekjuskattslögunum. Sífellt verið að bregðast við nýjum aðstæðum og bæta skattkerfið og skattframkvæmdina eins og kostur er. Í þeirri vinnu er haft náið samstarf við stofnanir skattkerfisins og aðra sem að skattframkvæmdinni koma.

• Ráðuneytið tekur einnig öflugan þátt í alþjóðlegu samstarfi á sviði skattamála. Má þar m.a. nefna þátttöku í ýmsum vinnuhópum á vettvangi OECD, m.a. í vinnuhópum gegn svokölluðum skattaparadísum, samstarf fjármálaráðuneyta á Norðurlöndum á sviði skattamála og aðild að Norræna skattrannsóknaráðinu.

• Vinnu við gerð tvísköttunarsamninga miðar jafnt og þétt áfram en Ísland hefur þegar undirritað tvísköttunarsamninga við 28 ríki, þar af eru samningar við 23 ríki komnir til framkvæmda.

• S.l. vor gerði fjármálaráðuneytið árangurstjórnunarsamninga við allar stofnanir skattkerfisins. Í öllum samningunum kom fram að sérstaka áherslu skyldi leggja á skatteftirlit og að vægi þess skyldi aukið í skattkerfinu. Í samningi við ríkisskattstjóra kom fram að sérstakt átak skyldi gera til uppbyggingar, samræmingar og eflingar á skatteftirliti og stuðla að auknu vægi þess í skattkerfinu.

• Þá hefur verið skipuð nefnd til að skoða eftirlit með skattskilum stórfyrirtækja, þ.e. hvernig slíku eftirliti verður best fyrir komið og hvar. Þá er eitt af áhersluverkefnum fjármálaráðuneytisins á yfirstandandi ári að kortleggja skattlagningu erlendra fjármálaviðskipta með það fyrir augum að meta hvort breytinga sé þörf í því efni.

• Það kann að vera nauðsynlegt að skoða framkvæmd álagningar, skattendurskoðunar og skatteftirlits í samhengi frá grunni og kanna hvort nýta megi það fjármagn sem þegar er varið til skattframkvæmdar betur en gert er. Í því sambandi verður að minna á þær umfangsmiklu breytingar sem orðið hafa á síðustu árum í skattframkvæmdinni með notkun netsins og upplýsinga á tölvutæku formi. Á sama tíma verður að hafa hugfast að skattkerfi okkar er að grunni til gott skattkerfi sem góð sátt ríkir um. Allar breytingar verða að taka mið af því svo halda megi áfram því góða starfi sem unnið hefur verið á þessum vettvangi.

• Í ráðuneytinu hefur um skeið verið starfandi hópur sérfræðinga til að undirbúa hugsanlega setningu CFC-löggjafar hér á landi og fara yfir þau lagalegu álitaefni sem slíkri löggjöf tengjast. Undirbúningur löggjafar á þessu sviði stendur því yfir og verður lokið von bráðar. Sami hópur hefur til skoðunar ákvæði um lága eiginfjármögnun.

• Í tillögum starfshópsins er lagt til að ákvæðum um fyrningu skattsvika verði breytt. Við þessu hefur þegar verið brugðist en tekjuskattslögunum var breytt að þessu leyti á síðasta haustþingi. Í lögunum er nú við það miðað að fyrningarfrestur miðist við upphaf rannsóknar.

Nýjar skattsvikaleiðir og stærri og öflugri fyrirtæki eru partur af breyttum veruleika sem blasir við skattkerfinu. Við breyttum aðstæðum verður að bregðast. Það er hluti af frumkvæðiskyldu og sjálfstæði stofnana skattkerfisins að þróa og móta starfsaðferðir og forgangsraða í samræmi við breyttar aðstæður. Í þessu efni skipta bæði fjárframlög og kannski ekki síður áherslur hjá embættunum sjálfum máli.

Í fjármálaráðuneytinu fer fram öflugt starf á sviði skattamála og vel er fylgst með þróun á alþjóðavettvangi. Skattalöggjöfin og skattframkvæmdin er hins vegar í stöðugri þróun. Brugðist er við breytingum með opnum huga og með tilkomu þeirrar skýrslu sem hér er til umræðu gefst einmitt tækifæri til að líta yfir farinn veg og marka stefnu til næstu framtíðar í skattamálum.

_______________________________________

Í skýrslunni eru einnig að finna ýmsar aðrar tillögur sem ekki hafa verið teknar til sérstakrar skoðunar ennþá en ég tel vert að verði athugaðar nánar.

• Þannig telur starfshópurinn að ástæða sé til að huga að breytingum á reglum um bætur í skattkerfinu og að e.t.v. verði leitað annarra leiða til að rétta hlut einstæðra foreldra en í gegnum skattkerfið með hærri barnabótum og vaxtabótum en til sambúðarfólks. Viðkvæmt og erfitt geti verið að upplýsa brot af þessu tagi og gengið nokkuð nærri friðhelgi einkalífs með rannsókn á þeim.

Þetta er sjálfsagt að taka undir og skoða vel. Ljóst er að það getur verið erfitt að eiga við þessi mál innan skattkerfisins. Nauðsynlegt er að kalla ýmsa opinbera aðila að málinu og móta heildstæða stefnu til að leysa þetta vandamál. Þá má nefna að nú þegar er hafin vinna við endurskoðun vaxtabótakerfisins í samvinnu við félagsmálaráðuneytið. Eðlilegt er að þessi sjónarmið verði tekin inn í það starf. Samspil almannatrygginga, félagslega kerfisins og skattkerfisins er verkefni sem brýnt er að ráðist verði í að skoða nánar.

• Þá kemur fram í skýrslunni að 57. gr. tekjuskattslaganna sem beitt sé gagnvart skattsniðgöngu, sé mjög almennt orðuð. Reglan megi vera skýrari og taka af öll tvímæli um að í skattalegu tillit beri að taka efni gjörninga umfram form þeirra.

Taka má undir þetta og sjálfsagt að skoða þessa tillögu. Um er að ræða tiltölulega gamalt lagaákvæði í skattalögum sem sjálfsagt er að endurskoða m.t.t. túlkunar.

Þá eru í skýrslunni að finna ýmsar aðrar tillögur sem huga verður betur að áður en farið yrði í lagabreytingar.

Lokaorð

Herra forseti,

Ég hef rakið hér helstu atriði skýrslu starfshóps sem falið var að meta umfang skattsvika á Íslandi. Þetta er mikilvæg greinargerð sem án efa mun nýtast vel í áframhaldandi vinnu í þessum málaflokki.

Niðurstaða skýrslunnar ber þess glögg merki að breytingar eiga sér stað í íslensku samfélagi. Í raun má segja að umbylting í atvinnlífsháttum hafi átt sér stað á s.l. áratug. Í skýrslunni er fjallað um nýjar skattsvikaaðferðir og bent á úrbætur í skattalöggjöf og skattframkvæmd svo sporna megi við. Í skýrslunni kemur jafnframt fram að hin gömlu klassíku skattsvik eru enn langveigamesti hluti skattsvikanna.

Á undanförnum árum hefur skipulega verið unnið að því að einfalda skattkerfið og gera það réttlátara um leið og skattar hafa verið lækkaðir. Mikil áhersla hefur verið lögð á að atvinnulífið búi við skattaumhverfi sem tryggi samkeppnisstöðu gagnvart útlöndum og komi í veg fyrir óeðlilegt flæði fjármagns og vinnuafls úr landi. Miklu fremur hefur verið leitað leiða til að gera umhverfi hér aðlaðandi fyrir nýja aðila sem koma hingað til starfa og staðsetja rekstur sinn hér.

Um leið og reynt er að gera skattkerfið sjálft réttlátara og reglurnar einfaldari og gegnsærri verður að gera þá kröfu að menn sitji við sama borð. Það er eðlilegt að einstaklingar og fyrirtæki nýti sér þær leiðir sem löglegar eru til að lágmarka skattgreiðslur sínar, en skattsvik má ekki umbera. Skattsvik misbjóða réttlætiskennd fólks og þau verður að uppræta.

Í skýrslunni eru margar góðar tillögur sem nýtast munu við þróun og úrbætur á skattkerfinu. Munu þær án efa nýtast við þá fjölbreytilegu vinnu sem fram fer í fármálaráðuneytinu á sviði skattamála, við tillögugerð í lagasetningu, þróun skattframkvæmdar og alþjóðastarfs á sviði skattamála.

Að lokum er nauðsynlegt að ítreka að í baráttunni gegn skattsvikum reynir á krafta margra ólíkra aðila í samfélaginu, stjórnmálamanna, stofnana, einstaklinga og fyrirtækja. Nauðsynlegt er að ná samstöðu sem flestra svo draga megi stórlega úr þessu samfélagsmeini.

Skýrslan í heild sinni er á vef Alþingis

Nefnd um skattsvik. Könnun IMG Gallup á skattsvikum. Apríl 2003 (PDF 124K)