Fjármálaráðherra flutti nýverið munnlega skýrslu á Alþingi um stöðu lífeyrissjóðanna með vísan til skýrslu um úttekt á fjárfestingastefnu, ákvarðanatöku og lagalegu umhverfi lífeyrissjóðanna í aðdraganda bankahrunsins 2008. Hér má lesa skýrslu fjármálaráðherra.

Hæstvirtur forseti!

Ég flyt hér skýrslu um stöðu lífeyrissjóðanna, með vísan til skýrslu nefndar sem ríkissáttasemjari skipaði að ósk Landssamtaka lífeyrissjóða í júní 2010, sem felur í sér úttekt á fjárfestingarstefnu, ákvarðanatöku og lagalegu umhverfi lífeyrissjóðanna í aðdraganda bankahruns 2008 og kynnt var föstudaginn 3. febrúar síðastliðinn.

Í þingsályktun um viðbrögð Alþingis við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem samþykkt var með 63 samhljóða atkvæðum á Alþingi þann 28. september 2010 kemur eftirfarandi fram undir lið sem fjallar um rannsóknir og úttektir sem fara skuli fram á vegum Alþingis, með leyfi forseta:

„Sjálfstæð og óháð rannsókn á starfsemi lífeyrissjóða á Íslandi frá setningu laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, og síðar. Í kjölfar þess fari fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi lífeyrissjóðanna.“

Ákveðið var að bíða með þá rannsókn þar til úttektin á fjárfestingarstefnu, ákvarðanatöku og lagalegu umhverfi lífeyrissjóðanna í aðdraganda bankahruns 2008 kæmi fram.

Ég legg því til að úttektin verði til umfjöllunar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis sem geri tillögur að frekari rannsókn á starfsemi lífeyrissjóða á Íslandi komist hún að þeirri niðurstöðu að þess sé þörf. Ég tel jafnframt að mikilvægt sé að lífeyrissjóðunum gefist ráðrúm til að fara yfir niðurstöður og ábendingar skýrsluhöfunda og setja fram umbótatillögur, bæði hvað varðar einstaka sjóði og lífeyrissjóðakerfið í heild. Ég tel þó rétt í tilefni úttektarinnar að gera grein fyrir afstöðu til tillagna nefndarinnar um heildarendurskoðun á lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, svokölluðum lífeyrissjóðalögum, að gera grein fyrir áformum um endurskoðun tiltekinna ákvæða lífeyrissjóðalaganna, þ.e. um viðurlög og fjárfestingarheimildir, að setja fram yfirlit yfir helstu breytingar sem hafa verið gerðar á lífeyrissjóðalögunum á undanförnum missirum og varða lagalega umgjörð lífeyrissjóðanna, að gera grein fyrir stöðu stjórna og framkvæmdastjóra í opinberu sjóðunum, að víkja þeirri að yfirlýsingu nefndarinnar að eðlilegra kynni að vera að málefni lífeyrissjóðanna heyri undir fagráðherra viðskipta eða félagsmála.

Virðulegi forseti. Að því er varðar lagalegt umhverfi lífeyrissjóðanna telur úttektarnefndin að nauðsyn standi til að heildarendurskoðun fari fram á lífeyrissjóðalögunum, einkum þeim köflum sem snúa að fjárfestingum og fjárfestingarstefnu lífeyrissjóðanna. Í ljósi þess að gerð var tillaga um heildarendurskoðun á lífeyrissjóðalögunum er rétt að minna á að á grundvelli 9. gr. stöðugleikasáttmálans frá því í júní 2009 var ákveðið að skipa nefnd allra hagsmunaaðila til að fjalla sérstaklega um málefni lífeyrissjóða. Samkvæmt erindisbréfi hennar er henni ætlað í fyrsta lagi að fara yfir og meta kosti og galla núverandi fyrirkomulags og í öðru lagi að koma með tillögur um framtíðarskipan lífeyrismála.

Í nefndinni eiga sæti 13 fulltrúar sem tilnefndir eru af aðilum vinnumarkaðarins, úr Stjórnarráðinu og frá sveitarfélögunum. Nefndin situr enn að störfum og var 20. fundur hennar haldinn 2. febrúar síðastliðinn. Auk þess hefur nefndin staðið fyrir ráðstefnu og vinnufundum með aðkomu fleiri aðila.

Í starfi sínu ákvað nefndin að taka fyrst fyrir hvernig hún sæi fyrir sér framtíðarfyrirkomulag lífeyrismála og hefur hún í tengslum við það tekið fyrir margvísleg álitaefni. Má sem dæmi nefna: Á að byggja á gegnumstreymiskerfi eða sjóðsöfnunarfyrirkomulagi? Á að vera einn sjóður eða fleiri? Á réttindauppbygging elli-, örorku-, maka- eða barnalífeyris að vera mismunandi eða samræmd eftir sjóðum? Á réttindaáherslan að vera jöfn eða aldurstengd? Á réttindakerfið að byggja á skilgreindum réttindum eða skilgreindum iðgjöldum? Hvernig á að ákvarða ávöxtunarviðmiðið og eiga þau að vera hin sömu eða mismunandi fyrir eignir annars vegar og skuldbindingar hins vegar? Og hvernig á að taka á samspili lífeyrissjóðakerfisins við almannatryggingakerfið? Svo nokkur atriði séu nefnd hér.

Samhliða þessu starfi hefur svo verið að störfum sérstakur starfshópur um málefni LSR skipaður annars vegar fulltrúum heildarsamtaka opinberra starfsmanna og hins vegar fulltrúum fjármálaráðherra. Þeim hópi var falið að fjalla um stöðu A- og B-deildar LSR og koma með tillögur að framtíðarlausn á vanda þeirra.

Með bréfi til heildarsamtakanna í tengslum við kjarasamninga á síðasta ári þar sem meðal annars var sagt að ef til þess kæmi að lífeyrisréttindi á almennum og opinberum vinnumarkaði yrðu samræmd væri óhjákvæmilegt að endurmeta starfskjör opinberra starfsmanna. Var ákveðið að fela þessum hópi, til viðbótar fyrri verkefnum, að skilgreina þau úrlausnarefni sem til kæmu ef af slíkri samræmingu yrði og tillögur um hvaða skref taka þyrfti til þess að það gengi eftir.

Ég tel rétt að gefa nefndunum færi á að ljúka störfum sínum og í framhaldi af því verði næstu skref tekin. Það er þó mat mitt að í niðurstöðu úttektar nefndarinnar felist fullt tilefni til þess að taka afmarkaða þætti lífeyrissjóðalaganna til endurskoðunar á næstu mánuðum.

Hér á landi hefur verið valin sú leið að reisa eina meginstoð lífeyriskerfisins, lífeyristryggingu starfsfólks, á félagslegri sátt aðila vinnumarkaðarins um sjóðsöfnun frekar en með greiðslum til aldraðra fjármögnuðum með álögum á fólk á starfsaldri, svonefndu gegnumstreymiskerfi eins og víða tíðkast í Evrópu. Lífeyriskerfið felur þannig í sér söfnun fjár í samtryggingarsjóði á starfstímanum og síðan er ráðstafað fé úr sjóðnum til greiðanda eftir að hann hefur horfið af vinnumarkaði vegna aldurs eða örorku. Hið opinbera almannatryggingakerfi felur svo á hinn bóginn í sér ákveðið öryggisnet með greiðslum elli- og örorkubóta sem fjármagnaður er af ríkissjóði um farvegi gegnumstreymis. Um þessa tilhögun hefur verið almenn sátt í samfélaginu og það er ekki ætlun mín að rjúfa þá sátt.

Lífeyrissjóðakerfið er okkur afar mikilvægt og er ætlað að tryggja þeim sem lokið hafa starfsævi framfærslu til æviloka. Þess vegna er mjög mikilvægt að taka þær úrbótatillögur sem settar eru fram af hálfu úttektarnefndarinnar alvarlega og vinna frekar úr þeim svo bæta megi tiltrú kerfisins nú eftir að það hefur beðið hnekki.

Virðulegi forseti. Afleiðingar efnahagshrunsins 2008 voru þær í hnotskurn að allt fjármálakerfi landsins hrundi. Nær öll fyrirtæki landsins lentu í alvarlegum skuldavanda. Sama má segja um ýmis sveitarfélög landsins sem sum hver sjá ekki fyllilega til lands enn, svo ekki sé minnst á heimilin í landinu. Lífeyrissjóðir urðu sömuleiðis óhjákvæmilega fyrir miklum skakkaföllum í efnahagshruninu og töpuðu 20–30% af heildareignum sínum en standa þrátt fyrir það, einir fárra, uppréttir í dag sem mikilvæg grunnstoð í íslensku efnahagslífi. Fjárfestingar lífeyrissjóða voru í skráðum verðbréfum samkvæmt lögbundnum fjárfestingarheimildum.

Tap lífeyrissjóða vegna efnahagshrunsins var aðallega vegna innlendra hlutabréfa og skuldabréfa banka og fyrirtækja sem vógu þriðjung af eignum sjóðanna. Í efnahagshruninu féllu flestir útgefendur skráðra verðbréfa. Til viðbótar lækkaði verðmæti skráðra hlutabréfa innan lands um 92%. Með öðrum orðum, íslenskur hlutabréfamarkaður þurrkaðist nánast út.

Heildareignir lífeyrissjóða voru fyrir hrun þrefalt meiri en útgefin ríkisskuldabréf. Lífeyrissjóðir gátu ekki fjárfest eingöngu í ríkisskuldabréfum og öðrum öruggum skuldabréfum því að eignir sjóðanna voru langtum meiri en hin svokölluðu öruggu skuldabréf.

Í október 2008 voru heildareignir lífeyrissjóðanna um 1.800 milljarðar kr. eða um 122% af vergri landsframleiðslu í árslok 2008. Á sama tíma var heildarverðmæti verðtryggðra ríkisskuldabréfa 600 milljarðar og skuldabréfa sveitarfélaga innan við 100 milljarðar. Af útgefnum ríkisskuldabréfum voru 400 milljarðar kr. eða um 67%, í eigu lífeyrissjóða. Með öðrum orðum, til að framfylgja almennum lögum um skuldatryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða urðu lífeyrissjóðir að fjárfesta í verðbréfum fjármálastofnana og fyrirtækja.

Hvað varðar endurskoðun afmarkaðra þátta lífeyrissjóðalaganna lúta áhyggjur úttektarnefndarinnar fyrst og fremst að þeim köflum laganna sem snúa að fjárfestingum og fjárfestingarstefnu lífeyrissjóðanna. Í úttekt nefndarinnar er ekkert sem bendir til að lífeyrissjóðir hafi farið út fyrir þann ramma sem lífeyrissjóðalögin setja um fjárfestingar sjóðanna en nefndin hefur ýmislegt við rammann að athuga.

Nefndin vísar til þess að fjölmargar breytingar hafi verið gerðar á 36. gr. og að sammerkt sé með flestum þessum breytingum að fjárfestingarheimildir hafi verið auknar. Er það mat nefndarinnar að þær hafi margar hverjar verið illa ígrundaðar og samrýmist illa tilgangi laganna um ábyrgar fjárfestingar. Hún bendir á ýmis atriði í 36. gr. lífeyrissjóðalaganna sem hún telur að þarfnist endurskoðunar, svo sem heimildir til fjárfestinga í skráðum hlutabréfum, þ.e. hámarkshlutfall, auk heimilda til fjárfestinga í víkjandi lánum og ýmsum óhefðbundnum gjörningum, svo sem vafningum og hlutabréfastrúktúrum.

Þá telur nefndin rétt að hugað verði nánar að fjárfestingum lífeyrissjóða í framtakssjóðum.

Nefndin gerir jafnframt athugasemdir við framsetningu 36. gr. og það er mat nefndarinnar að hver heimild verði ekki skýr og auðskiljanleg nema takmarkanir hennar séu tíundaðar sérstaklega og fylgi henni í sama tölulið.

Ég tel rétt að bregðast við þessum ábendingum skýrsluhöfunda strax og mun skipa sérfræðihóp til að skoða heildstætt fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða og hvaða skorður setja skuli fjárfestingum sjóðanna.

Þá hafa tillögur til breytinga á viðurlagaákvæðum lífeyrissjóðalaganna verið í bígerð í ráðuneytinu um nokkurt skeið og stefnt er að því að skipa nefnd til að yfirfara viðurlagaákvæði lífeyrissjóðalaganna. Tilgangur þeirrar nefndar er að móta ný viðmið um beitingu viðurlaga og þvingunarúrræða við brotum gegn ákvæðum laganna með það fyrir augum að hafa áhrif á breytni þeirra sem halda utan um sjóðina. Ráðuneytið hefur leitað til Róberts R. Spanós lagaprófessors um að vera nefndinni til ráðgjafar. Gert er ráð fyrir að nefndin verði skipuð fulltrúum fjármálaráðuneytisins, efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, Fjármálaeftirlitsins, ríkissaksóknara, Landssamtaka lífeyrissjóða og Samtaka fjármálafyrirtækja.

Um nýlegar breytingar á lífeyrissjóðalögunum vil ég taka fram að nú þegar hafa verið gerðar nokkrar breytingar á ákvæðum lífeyrissjóðalaganna í því augnamiði að treysta starfsemi sjóðanna. Það má segja að þar hafi að einhverju leyti verið komið til móts við athugasemdir nefndarinnar er lúta að áhættumati og áhættugreiningu. Um áramótin síðustu tók gildi ákvæði þar sem mælt er fyrir um að lífeyrissjóðir móti sér eftirlitskerfi sem geri sjóðunum kleift að meta með sem skilvirkustum hætti þá áhættu sem fólgin er í starfsemi sjóðanna. Fjármálaeftirlitið hefur gefið út leiðbeinandi tilmæli um áhættustýringu samtryggingardeilda lífeyrissjóðanna þar sem nánar er kveðið á um þá þætti sem eiga að liggja til grundvallar í slíku eftirlitskerfi með áhættu.

Í öðru lagi voru á vorþingi 2011 gerðar breytingar á ákvæðum um hæfi til setu í stjórnum lífeyrissjóða og hæfi framkvæmdastjóra, sem meðal annars lutu að takmörkun krossstjórnarsetu á fjármálamarkaði, í því augnamiði að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og til að lágmarka orðsporsáhættu. Með sömu lögum var mælt fyrir um kynjakvóta í stjórnum, en það ákvæði tekur gildi í september 2013, og eins voru gerðar breytingar á ákvæði 36. gr. er lutu að hömlum í viðskiptum til skýringar.

Hæstvirtur forseti. Ég tel sjálfsagt að skoða hvernig skipað er í stjórnir opinberu sjóðanna en samkvæmt viðkomandi lögum skipar fjármálaráðherra í stjórnir Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga, Lífeyrissjóðs bænda og Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda. Skipun í stjórnir sjóðanna er þannig bundin í lög en ráðherra skipar ýmist stjórnarmenn án tilnefningar eða samkvæmt tilnefningu hagsmunaaðila. Að því er varðar framkvæmdastjóra sjóðanna eru þeir ráðnir af stjórnum lífeyrissjóðanna samkvæmt samþykktum þeirra. Ég mun beina því til stjórna viðkomandi lífeyrissjóða að þær fari yfir skýrsluna og skili greinargerð um hana þar sem fram komi viðbrögð stjórnanna við niðurstöðum og ábendingum sem þar koma fram.

Varðandi opinberu sjóðina vil ég taka fram að LSR og LH eru samanlagt stærstu lífeyrissjóðir landsins með um 20% af heildareignum lífeyrissjóða. Þess vegna eru hæstu upphæðirnar í áætluðu tapi á skráðum verðbréfum hjá þessum sjóðum.

Fjárhagslegt tap LSR og LH var svipað og hjá öðrum sjóðum en í samanburði stærstu sjóða komu þeir lítið eitt betur út. Horfa þarf á reiknað tap eins og úttektarnefndin reiknar það í samhengi við mikinn gróða árin þar á undan. Á árunum 2003 til ársloka 2007 voru fjárfestingartekjur LSR og LH 145 milljarðar kr. Segja má að þetta hafi að nokkru leyti verið pappírshagnaður. Ef tapið væri reiknað út frá verðmæti hlutabréfaeignar eins og það var við hrunið á haustmánuðum 2008 væri reiknað tap sjóðsins u.þ.b. 22% af heildareignum. Það er svipað tap og margra erlendra lífeyrissjóða.

Úttektarnefndin bendir á nokkur ákvæði varðandi fjárfestingarheimildir sem eru óljós en fullyrðir hvergi að sjóðirnir hafi brotið lög eða farið í kringum verklagsreglur. Úttektarnefndin bendir einnig á að staðið hafi verið að fjárfestingum hjá LSR og LH með svipuðum hætti og hjá öðrum og ástæður fjárhagslegs tjóns svipaðar. Þetta sé hins vegar umfangsmeira hjá þessum sjóðum vegna stærðar þeirra.

Úttektarnefndin kemst að þeirri niðurstöðu að aðalástæðan fyrir því hvernig fór sé fall bankanna og afleiðingar þess. Hún setur jafnframt fram ýmsar gagnlegar ábendingar sem stjórnir LSR og LH verða að skoða gaumgæfilega og skila fjármálaráðherra greinargerð um úrbætur. Rétt er þó að nefna að sumum ábendingum úttektarnefndarinnar hefur nú þegar verið hrint í framkvæmd.

Í úttektarnefndinni er sett fram sú skoðun, sem þó er ekki að fullu rökstudd, að eðlilegra kunni að vera að málefni lífeyrissjóðanna heyri undir ráðherra viðskiptamála eða félagsmála. Ráðherra telur rétt að forsvar þessa málaflokks verði skoðað og þá í tengslum við þá vinnu sem í gangi er varðandi breytt skipulag Stjórnarráðsins og verkaskiptingu ráðuneyta. Rökrétt væri að líta til Norðurlandanna í þessu tilliti en þar heyra lífeyrismál víðast hvar undir ráðuneyti fjármála ásamt málefnum fjármálamarkaðarins. Þess ber þó að geta að lífeyriskerfin á Norðurlöndum eru ekki að öllu leyti sambærileg.

Virðulegi forseti. Í úttekt á fjárfestingarstefnu, ákvarðanatöku og lagalegu umhverfi lífeyrissjóðanna í aðdraganda bankahrunsins 2008 er fjallað um og bent á að gæta verði þess í umfjölluninni hvaða andi ríkti í íslensku fjármálalífi á þessum tíma sem stjórnaðist af áhrifum fjárfestinga- og viðskiptabankanna, viðhorfum stjórnmálaleiðtoga, máttleysi eftirlitsstofnana og þeirri stefnu Seðlabanka Íslands að halda gengi krónunnar uppi meðan stætt var án þess að tryggt væri að aðrir kraftar efnahagslífsins væru því samstiga.

Stefna stjórnvalda var að efla útrás bankanna og skipuð var nefnd undir formennsku þáverandi stjórnarformanns KB banka sem hafði það hlutverk að kortleggja möguleika Íslands á að verða alþjóðleg fjármálamiðstöð. Nefndin fjallaði meðal annars um þá hugmynd að gera Ísland að alþjóðlegri lífeyrismiðstöð. Í skýrslu nefndarinnar kom fram að hv. þm. Tryggvi Þór Herbertsson hafi verið meðal þeirra sérfræðinga sem gerðu nefndinni grein fyrir þeirri hugmynd. Í skýrslu þeirri sem nefndin skilaði til þáverandi forsætisráðherra árið 2006 eru reifaðar allmargar hugmyndir sem nefndin telur að stuðlað geti að verulegri aukningu í alþjóðlegri fjármálaþjónustu á Íslandi og verulegri framþróun í viðskiptalífi ásamt umtalsverðri tekjuöflun fyrir þjóðarbúið. Af einstökum hugmyndum í skýrslunni má nefna: að gera Ísland að höfn fyrir höfuðstöðvar alþjóðlegra félaga með sílækkandi tekjuskatti, að leggja sérstaka áherslu á alþjóðlega eignastýringu, þar með talið starfsemi lífeyrissjóða, og nýta þá athygli sem íslenska lífeyrissjóðakerfið veki á alþjóðavettvangi vegna sjóðsöfnunar og samspils samtryggingar og séreignar í sjóðunum og um breytingar á skattlagningu fjármagnstekna til lækkunar.

Þegar ræddar eru afleiðingar athafna lífeyrissjóða á árunum fyrir hrun og afleiðingar þeirra er nauðsynlegt að taka mið af því andrúmslofti sem sjóðirnir störfuðu í, áherslum stjórnvalda og þess lagaumhverfis sem þeim var skapað um leið og lærdómur er dreginn af þeim mistökum sem gerð voru og traust endurheimt.

Virðulegi forseti.

Ég vil þakka fyrir góðar og málefnalegar umræður í dag. Ég hef gert þá tillögu að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis taki til umfjöllunar úttektina á fjárfestingarstefnu, ákvarðanatöku og lagalegu umhverfi lífeyrissjóðanna í aðdraganda bankahrunsins 2008 og sú nefnd geri þá tillögu að frekari rannsókn á starfsemi lífeyrissjóðanna á Íslandi komist hún að þeirri niðurstöðu að þess sé þörf samanber þingsályktunartillögu sem samþykkt var í september 2010.

Umræður sem fram hafa farið hér í dag eru gott innlegg í þá vinnu og mikilvægt er að hæstvirt  fjárlaganefnd ræði einnig úttektina og velti fyrir sér hvernig megi í langtímaáætlunum koma fyrir lífeyrisskuldbindingum ríkisins og áhrif á ríkissjóð og hvernig gera megi ráð fyrir lífeyrissjóðunum í hagkerfinu til lengri tíma. Nefndin ræði einnig hvaða afleiðingar það getur haft þegar stórir hópar hefja töku lífeyris en færri greiða til sjóðanna þegar aldurssamsetning þjóðarinnar breytist. Í dag er það þannig að það eru ríflega fimm starfandi að baki hverjum eftirlaunamanni en árið 2050 verða u.þ.b. tveir starfandi að baki hverjum eftirlaunamanni ef að líkum lætur.

Í sjálfu sér er útgangspunkturinn í lífeyrismálum einfaldur, þ.e. að tryggja þeim sem lokið hafa starfsævinni framfærslu til æviloka. Málið flækist hins vegar um leið og kemur að því annars vegar hverjum og hins vegar hvernig eigi að tryggja það. Hér á öldum áður var það hlutverk stórfjölskyldunnar eða byggðarlagsins að tryggja framfærslu þeirra sem einhverra hluta vegna gátu ekki framfleytt sér sjálfir. Það liggur í hlutarins eðli að framkvæmd þess var mjög mismunandi og fór meira eftir vilja og getu þeirra sem réðu en þörfum þeirra sem á þurftu að halda. Okkur hefur sem betur fer tekist að koma þessum málum fyrir í annan og betri farveg.

Meginstefið í vinnunni fram undan er áherslan á samræmingu lífeyriskerfa og jöfnun réttinda. Opinberir starfsmenn þurfa að geta skipt yfir í störf á almennum vinnumarkaði án þess að hafa áhyggjur af lífeyrisréttindum sínum og öfugt. Á því hvernig hlutverkum lífeyrissjóða og almannatrygginga er háttað þarf að skerpa og eins á samspili lífeyrissjóðakerfisins og almannatryggingakerfisins.

Virðulegur forseti. Ásamt áframhaldandi vinnu í nefnd hagsmunaaðila sem sett var á laggirnar í kjölfar stöðugleikasáttmálans árið 2009 og setja á tillögur um framtíðarskipan lífeyrismála mun ég bregðast strax við ábendingum úttektarnefndarinnar og skipa sérfræðihóp til að skoða heildstætt fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða og hvaða skorður setja skuli fjárfestingum sjóðanna.

Að lokum vil ég aftur þakka fyrir góðar og málefnalegar umræður í dag.