Ræða fjármála- og efnahagsráðherra á fundi sem boðað var til af fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Félagi forstöðumanna ríkisstofnana og Stofnun stjórnsýslufræða og stjórnmála. Fundurinn var haldinn á Grand Hótel hinn 7. október 2013. Þar var m.a. rætt um stöðu ríkisfjármála og hvaða breytingar væru framundan í opinberum rekstri.

Talað orð gildir

Ágætu fundarmenn

Þrátt fyrir erfiða stöðu ríkissjóðs undanfarin ár eru grunnstoðir ríkisrekstrarins traustar. Það er ekki síst að þakka samstilltu átaki starfsmanna og stjórnenda ríkisstofnana um allt land. Eins og allir vita hefur lækkun fjárveitinga verið töluverð undanfarin ár. Það hefur kallað á hagræðingu, það hefur kallað á ýmiss konar ráðstafanir. Þetta hefur verið gríðarlega mikil áskorun fyrir forstöðumenn og starfsmenn ríkisstofnana. 

 Það á að vera öllum þeim sem starfa hjá hinu opinbera kappsmál að nýta starfskrafta og fjármuni sem best. Hins vegar er hugsanlegt að á tímum niðurskurðar, sem ekki á sér mikinn aðdraganda, eins og hefur verið undanfarin ár, skapist ekki kjöraðstæður til þess að horfa á stóru myndina og ná sem mestri hagkvæmni í rekstrinum. Ákvarðanir eru oft og tíðum teknar á öðrum forsendum. Sumir segja að það geti verið dýrt að vera fátækur. Kannski er þetta einn fórnarkostnaðurinn í kreppunni að við höfum þurft að bregðast öðruvísi við en hefði verið ákjósanlegt með meiri undirbúningi.

Það má því segja að þótt unnið hafi verið gott starf á sviði hagræðingar er ekki ávallt hægt að ganga út frá því sem vísu að það hafi verið varanleg eða skynsamleg hagræðing. Hraður samdráttur getur leitt til bráðabirgðaráðstafana. Öllum er ljóst að vilji menn ná varanlegum langtímaávinningi þarf að huga vel að undirbúningi fyrir slíkum ákvörðunum.

Það eru enn tækifæri til að bæta skipulag, stjórnun og þjónustu ríkisins og þá sérstaklega þegar horft er til kerfislægra og skipulagslegra ágalla ríkisrekstrarins og þess lagaramma sem settur er um rekstur og starfsemi stofnana.

Miklar samfélagslegar breytingar  hafa orðið frá því helstu þjónustu- og stjórnsýslukerfi ríkisins voru mótuð og skipulag, rekstur og þjónusta ríkisins hefur ekki tekið nægilegt mið af þessum breytingum.  Auðvitað eru dæmi um það að menn hafi nýtt sér nýja tækni, tekið hana sér til gagns í þjónustunni. Mér finnst nærtækt að nefna rafræn skil, til dæmis á skattframtölum, sem hefur gengið vel, sparað mörg handtök og stóraukið hagræði í samskiptum borgaranna við þjónustustofnanir.

Við þurfum að skoða uppbyggingu ríkiskerfisins með gagnrýnum hætti og gera nauðsynlegar breytingar til þess að mæta þörfum og kröfum samfélagsins hverju sinni. Það er forgangsmál í stefnu ríkisstjórnarinnar að auka skilvirkni stjórnsýslunnar og bæta þjónustu. Við höfum sett af stað sérstakan hagræðingarhóp til að fylgja þessum áherslum eftir.

 
Það hrukku margir í kút þegar tilkynnt var um hagræðingarhópinn og kannski ekki furða að á hinum pólitíska vettvangi þóttist stjórnarandstaðan sjá sóknarfæri í þessu. Nú væri ríkisstjórnin að koma sjálfri sér í vandræði með hagræðingarhóp og það leið ekki á löngu þar til ég heyrði að það væri verið að vitna í einn af þeim sem tók sæti í hópnum og sagt að hann væri varaformaður niðurskurðarhóps ríkisstjórnarinnar.

Þannig hafði umræðan þróast inn í fjölmiðlana, að þetta hét niðurskurðarhópur. En það er einmitt ekki þannig sem ég hugsa verkefni þessa hóps, heldur að horfa til þess hvar við getum gert hlutina með auknu hagræði. Það þarf ekki að þýða hreinar niðurskurðaraðgerðir, heldur á þetta að vera okkar viðvarandi verkefni, að auka hagkvæmnina í opinberri þjónustu með sama hætti og einkageirinn er stanslaust að leita leiða til að gera hlutina með hagkvæmari hætti.

Við gerum til að mynda í fjárlögum hvers árs almenna veltutengda hagræðingarkröfu. Margir hér inni þekkja það. Spurt var í tengslum við fjárlög fyrir næsta ár hvort raunhæft væri að slík hagræðingarkrafa yrði enn og aftur uppi. Það skil ég ágætlega. Við lögðum af stað með veltutengda hagræðingarkröfu fyrir öll ráðuneyti upp á 1,5%. Það skilaði sér á endanum, eftir samskipti við ráðuneytin í hagræðingu upp á innan við 1%.  Sumir kynnu að segja að þarna hafi fjármálaráðherrann verið alltof linur við ráðherrana. En við fórum svo í aðrar sértækar hagræðingaraðgerðir, sem skiluðu enn meira aðhaldi heldur en þessu veltutengda. En veltutengda aðhaldið er í mörgum öðrum ríkjum fastur liður upp á 1% á ári hverju, í Danmörku sem dæmi. Alltaf er gerð krafa um að þróa leiðir og finna tækifæri til þess að auka hagkvæmnina í þjónustuveitingu. Það er grunnhugsunin með hagræðingarhópnum, að við finnum slíkar leiðir og þróum þær, horfum til þess sem best er gert annars staðar og leiðum slíka aðferðafræði inn í okkar stjórnsýslu.

Við hljótum öll að sjá að það eru hér og hvar kerfislægir ágallar og við getum gert enn betur. Ég hvet menn til að forðast það að hugsa um þessa þætti í einhvers konar niðurskurðarsamhengi. Það þarf alls ekki að gera það.

Í fjárlagafrumvarpinu er í greinargerð sérstök umfjöllun um skilvirkari þjónustu og umbætur. Við viljum á næstunni vinna áætlun um umbóta- og hagræðingaraðgerðir sem við hyggjumst vinna að allt kjörtímabilið. Ég þykist vita að forstöðumenn ríkisstofnana hafa mikinn áhuga á þessum málum og þeir líti þannig á að þeir hafi í sínum störfum beina hagsmuni af því að stjórnun sé markviss og starfsemi ríkisins árangursrík.  Að sjálfsögðu er það þannig að virkt samráð þarf að hafa við slíka aðila. Það verður ekki þannig að við lokum okkur af í fílabeinsturni stjórnmálanna eða í ráðuneytum og komum svo út með fullskapaðar hugmyndir og segjum fólki hvernig allt eigi að gerast.  Það er ástæða til að taka það fram ef einhver skyldi halda að menn geri sér ekki grein fyrir því að samstarf er lykillinn að árangri í þessu.
Við vildum líka opna þetta ferli og kölluðum eftir hugmyndum alls staðar að, frá almenningi og hvar sem þær kynnu að leynast, hjá stofnunum og einkaaðilum. Við fáum ábendingar frá einkaaðilum sem benda á hvar þeir geti komið við að gagni og hjálpað til við að auka skilvirknina. Við heyrum líka frá þeim sem starfa inni á stofnununum, sem og frá almenningi. Á sjötta hundrað ábendingar hafa borist hagræðingarnefnd.

Ég nefni hér nokkur áhersluatriði sem eru á okkar lista og er ætlunin að verði viðfangsefni stefnumótunarinnar. Þar vildi ég fyrst nefna að við viljum vinna að aukinni hagkvæmni þjónustukerfa og er sérstaklega horft til heilbrigðisþjónustu og menntakerfisins í því sambandi.

Varðandi heilbrigðisþjónustuna þekkja allir að við höfum verið að horfa til þess að sameina bæði stórar og smærri einingar.  Allir þekkja umræðuna um Landspítalann og þá útreikninga sem sýna að við getum til lengri tíma sparað með því að sameina þar á einum stað þá þjónustu sem í dag er veitt á tveimur stórum sjúkrahúsum. Þetta á líka við úti á landi þar sem kröftum er sums staðar dreift og menn geti náð aukinni hagkvæmni með því að sameina.

Áðan nefndi ég skattinn. Við höfum séð gríðarlega góðan árangur af því að gera landið að einu skattumdæmi.  Látum vera hagræðinguna sem fylgir í rekstrarlegu tilliti. Horfum líka til annarra þátta, eins og þess hve miklu máli það skiptir að sambærileg mál fái eins úrlausn hjá sama þjónustuaðilanum, eins og í þessu tilfelli hjá skattinum.  Með því að sameina kraftana, er hægt að tryggja með samhæfðum vinnubrögðum að eins máli fái ekki ólíka niðurstöðu. Það er einn ávinningurinn af því sem gerst hefur á skattasviðinu.

Við höfum líka séð mikinn ávinning í framkvæmdinni hjá Tollstjóra.

Ég nefni hér heilbrigðissviðið og ég nefni einnig menntakerfið. Þið þekkið eflaust það sem sagt hefur verið um það að undanförnu, að við viljum ná fram ákveðinni hagkvæmni. Við erum ekki að horfa til reksturs ríkisins fyrst og fremst. Við erum að horfa til þess að unga fólkið í þessu landi fái tækifæri til að undirbúa sig fyrir háskólanám á sama árafjölda og gildir í öðrum löndum. Það er aðalatriðið þar.  Að við Íslendingar verðum samkeppnishæfari sem þjóð í því að undirbúa fólk fyrir háskólanám og koma því síðan áfram inn á vinnumarkaðinn.

Einhverjir kynnu að halda að þegar fjármálaráðherra talar um þetta að þá sé hann bara að hugsa um ríkiskassann.  En það er ekki svo. Ég þekki það frá mínum árum sem þingmaður að þetta eru hugmyndir sem hafa verið lengi í mótun. Það eru margar hindranir og ég er ekki í vafa um að við eigum eftir að hitta fyrir ýmis ljón í veginum. En við erum mjög ákveðin í því að vinna þessum hugmyndum framgang því við þolum það ekki að íslensk ungmenni séu að taka einum til tveimur árum lengri tíma í að undirbúa sig fyrir háskólanám.

Annað sem ég gæti nefnt í þessu efni er einföldun með eflingu stofnana og sameiningu, til dæmis þannig að þeim fækki. Við teljum svigrúm til þess að fækka stofnunum um allt að 50. Þeim hefur fækkað þónokkuð undanfarin ár. Við horfum þannig á það að það þurfi að vera einhver lágmarksumsvif, til þess að stoðeiningarnar innan hverrar stofnunar verði ekki of veikburða. Þess vegna finnst okkur að það eigi að heyra til undantekninga að stofnanir séu með færri en 30 starfsmenn. Það kunna þó að vera gildar ástæður fyrir því að slíkar stofnanir starfi, en það eru þá undantekningar.

Ég flyt engin ný tíðindi þegar ég segi að fjöldi sýslumanna, löggæsluembætta og eftirlitsstofnana er til skoðunar. Ég tel augljóst að við skoðum leiðir til þess að auka hagræðið þarna.

Annað mjög stórt mál sem ég vildi nefna varðar ný lög um opinber fjármál, en drög að frumvarpi hafa legið fyrir síðan í sumar. Þetta er mál sem er mjög langt komið þegar ég kem í fjármála- og efnahagsráðuneytið og hefur verið unnið að síðan 2011, í upphafi í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn .

Grunnhugmyndin er sú  að þróa nútímalegustu aðferðir við að stjórna opinberum fjármálum. Hér er ekki bara átt við fjármál ríkisins heldur líka sveitarfélaganna. Ef það er eitthvað eitt sem við getum sagt um aðdraganda þess að hér varð of mikil þensla sem síðan sprakk með einum hvelli, þá er augljóst að það var allt of lítil samhæfing opinberra aðila, milli þess sem var að gerast hjá ríkinu annars vegar og sveitarstjórnunum hins vegar. Seðlabanki var með vextina þannig að menn ættu aðeins að draga úr umsvifum til að hægja á, en á sama tíma voru sveitarfélögin með framkvæmdir í algjörum botni. Sum sveitarfélög að raða út lóðum og kalla yfir sig gríðarlegt nýtt magn af byggingum. Engin samstilling var milli þess sem var að gerast í umsvifum hjá ríki og sveitarfélögum annars vegar og þess sem Seðlabankinn var að gera hins vegar.

Það er líka margt annað í þessu máli, m.a. að treysta samhengi fjárframlaga við framleiðni og árangur stofnana.  Það er byggt á því að Alþingi veiti fjárheimildir til málefnasviða og málaflokka.  Það felst í þessu ákveðin grundvallarbreyting frá því sem tíðkast hefur á grundvelli laga um fjárreiður ríkisins þar sem Alþingi hefur veitt fjárheimildir á fjárlögum í um 900 fjárlagaliði.  Í þessu frumvarpi, sem kemur fram í nóvember, er gert ráð fyrir því að ráðherra fjármála verði falið að skilgreina málefnasvið og málaflokka, að undangengnu samráði við ráðherra og að fengnu áliti ríkisreikningsnefndar.
Með hliðsjón af fjölda málefnasviða má gera ráð fyrir því að þegar saman er tekið breytist ásýndin mjög. Við sjáum fyrir okkur að fjöldi málefnasviða geti verið á þriðja tug, fjöldi málaflokka verði um 5-7 að meðaltali á hvert málefnasvið. Þannig má ætla að fjöldi málaflokka geti orðið um 150-210 alls. Það er gert ráð fyrir því að einstakir ráðherrar geri grein Alþingi grein fyrir áætlaðri sundurgreiningu útgjalda á þeim liðum sem undir þá heyra, niður á einstakar stofnanir, í sérstöku fylgiriti. Það verður þá ekki hluti af fjárlögum hvers árs, hvernig því er raðað niður á einstaka liði, heldur verður það fylgirit.

Ég er með þetta í huga því í vinnunni undnafarna mánuði höfum við hlustað eftir því hvernig umræðan í þinginu hefur þróast. Það þekkja allir umræðu um það hvort eigi að taka gjald fyrir legudaga á sjúkrahúsi til dæmis, eða framlög innan einstakra málaflokka. Þingið er mjög rótgróið fast í þá umræðu að fara niður í litlu liðina.

Ég sat í fjárlaganefnd í fjögur ár. Við sátum þar, níu manns auk ritara og annarra og það kom inn sveitarstjórn úr ákveðnu sveitarfélagi. Við sátum með þeim yfir þeirra helstu áhyggjuefnum, við gátum yfirleitt lítið fyrir þau gert, þau voru meira að halda okkur upplýstum.  Svo kom næstur inn maður sem hafði áhuga á því að fá ríkisstyrk til að gera upp bát sem fannst einhvers staðar í fjöru. Við sátum þarna öll yfir þessu næstu tuttugu mínúturnar. Svo kom Glímusambandið, ekki hresst með menntamálaráðherra. Svo kom kannski einhver stór stofnun og það var enginn munur gerður á litlum og stórum atriðum.

Í þessu frumvarpi er verið að reyna að fá menn til þess að horfa á stóru myndina og fá þingið til þess að sleppa því frá sér og skilja eftir hjá ráðherranum sem þó verða hver og einn að svara fyrir sínar áherslur í þinginu. Það er lykilatriði er að hingað til hefur helst fjármálaráðherrann verið að svara fyrir fjárlögin og áherslur á einstökum málefnasviðum. Núna verður það meira gert þannig að hver og einn ráðherra ber meiri ábyrgð. Við fáum efnislegri umræðu um stefnu stjórnvalda og Alþingis í mismunandi málaflokkum.  Það verður meira horft á heildarframlög til sérhvers málaflokks í stað þess að við verðum föst í umræðum um fjárheimildir til einstakra stofnana og viðfangsefna undir einstökum stofnunum. Þetta hafa reynst tafsamar og oft ómarkvissar umræður. Ég kveinka mér ekki undan því að taka slíka umræðu en það má velta því fyrir sér hverju það skilar.

Við vonumst til þess að móta með þessu heilstæðair grundvöll og heilsteyptari og hnitmiðaðri umræðu um stefnu í ríkifjármálum. Bæði hvað varðar hagstjórnina og forgangsröðun útgjalda.

Mjög mikilvægur liður er markvissara eftirlit ráðuneyta með stofnunum en hingað til hefur verið. Við sjáum þetta þannig að það verði gerðir verkferlar á vegum fjármála- og efnahagsráðuneytis, auk forsætisráðuneytis, sem tryggi samræmt eftirlit með ríkisaðilum.  Mikilvægt er að fylgt sé samræmdri skráningu upplýsinga um stöðu fjármála ríkisaðila og verkefna og þær liggi ávallt fyrir. Líkur eru til þess að efla þurfi þennan þátt innan einstakra ráðuneyta.

Grunnhugsunin er sú að menn sjái strax og það stefnir í að menn fari út fyrir fjárheimildir og að ráðherra viðkomandi málefnasviðs þurfi að gera grein fyrir því strax hvernig hann hyggist bregðast við. Það sé ekki hægt að bíða með það fram á haustið eða undir lok árs og halla sér aftur í skrifborðsstólnum og hugsa að þetta verði leyst á fundi seinna í haust, í fjármálaráðuneytinu, og að þessu verði smellt inn á fjáraukann. Við þurfum að komast út úr þeirri hugsun og grípa strax til ráðstafana til þess að bregðast við.

Ég veit að þetta hljómar einfalt þar sem maður stendur hér, en það þarf að fá alla til þess að byrja að hugsa með öðrum hætti. Við höfum verið með að jafnaði um 12% framúrkeyrslu miðað við fjárlög. Það er meðaltalið síðustu tíu ár og það er einfaldlega allt of mikið.

Einn liður í þessu er að ákveða hvernig eigi að fara með ónýttar fjárheimildir. Þarna er stefnt að ákveðnum breytingum. Hugsunin er sú að ónýttar fjárveitingar í lok árs falli niður en flutningur fjárveitinga yfir til næsta árs er heimill að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Annars vegar ef útgjöld hafa frestast, þá er eðlilegt að heimildin falli ekki niður. Hins vegar, ef nýting fjárveitinga hefur reynst skilvirkari en ráð var fyrir gert. Með því verður til sérstakur hvati fyrir stofnanir að ráðstafa fjárveitingum með eins skilvirkum hætti og kostur er. Þetta er miklu stærra mál en svo að ég geti gert því full skil hér, en ég hef nefnt nokkur atriði sem mér finnst skipta mjög miklu. Þetta er mál sem var undirbúið í tíð fyrri ríkisstjórnar og við viljum halda áfram með það. Mér fannst mjög mikilsvert þegar ráðuneytisstjórinn í mínu ráðuneyti sagði mér um daginn að Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefði fylgst vel með þessu máli, sem sjóðurinn kom að í upphafi. AGS hafi séð nýjustu drögin og sagt að ef tækist að gera þetta sæi sjóðurinn fyrir sér að þar yrði til skólabókardæmi sem hann myndi kynna annars staðar í öðrum ríkjum um hvernig eigi að haga lagasetningu um opinber fjármál.

Góðir fundarmenn.

Við gerum okkur öll grein fyrir því að helsta auðlind okkar í ríkisrekstrinum er starfsfólkið. Þess vegna er brýnt að móta nýja og markvissa mannauðsstefnu með áherslu á þróun og innleiðingu bestu aðferða mannauðsstjórnunar í ríkisrekstrinum. Þá þarf að vinna að því að draga úr þeim mun sem er milli opinbera vinnumarkaðarins og hins almenna þegar kemur að kjörum, réttindum og skyldum. Við áformum að endurskoða lagaramma kjara- og mannauðsmála í samráði við stéttarfélög og að skapa þannig, vonandi, bættar forsendur fyrir nútímalega mannauðsstjórnun. Þessi endurskoðun beinist líka að lagaákvæðum um forstöðumenn og aðra æðstu stjórnendur. Það þarf meðal annars að skoða fyrirkomulag ráðninga, starfsþróun og hreyfanleika. Í þessu samhengi þarf einnig að skoða aðferðir við að ákveða laun forstöðumanna og leggja aukna áherslu á frammistöðu og ábyrgð. Við höfum áhuga á að setja heildstæða löggjöf um stofnanakerfi ríkisins, móta ramma sem gefur færi á að auka fjölbreytni í rekstrarformum stofnana ríkisins.

Ég hef áður minnst á mikilvægi þess að taka tæknina okkur til handargagns og efla þjónustu, til dæmis með innleiðingu rafrænnar stjórnsýslu.  Ég nefni oft rafræna stjórnsýslu þegar ég er á ferð um landið og fólk nefnir að það þurfi að festa störfin og tryggja það að störfin flytjist ekki öll af landsbyggð til höfuðborgarsvæðis. Ég held að rafræn stjórnsýsla sé langöflugasta tækið sem við höfum til þess að tryggja það að við getum haldið úti opinberum störfum óháð því hvar þau eru unnin. Við erum með mörg dæmi þess, eins og Fæðingarorlofssjóð og aðra slíka.

Við erum með í undirbúningi að taka upp rafræn innkaup og útboð og það er ætlunin að leggja aukna áherslu á að samhæfa innkaup, til dæmis með aukningu örútboða sameiginlegum magninnkaupum stofnana og ráðuneyta. Þetta getur verið viðkvæmur þáttur. Það hafa allir sína skoðun á því hvernig penna er best að skrifa með, eða hvernig fartölvu maður vill ferðast með eða hvernig minnisbók og skrifborðsstól. Þið þekkið þetta öll á ykkar vinnustað. Ég og aðstoðarmaður minn erum með sitthvora þörfina í þessu. En svo þegar maður horfir heilt yfir kerfið, eins og gert hefur verið á samráðsvettvangi um aukna hagsæld, sem ég hvet ykkur öll til þess að líta á,  þá sér maður hvað það er í raun og veru mikil sóun víða í kerfinu, þegar hið opinbera er að sækja sér aðföng. Það eru keyptar fartölvur frá tugum framleiðenda og verðið, sveiflast um tugi prósenta.  Ríkið getur augljóslega verið í aðstöðu til þess að fá góð kjör ef menn eru tilbúnir til þess að samhæfa innkaupin.

Þarna teljum við að sé hægt að gera betur. Það er ekki einungis skynsamlegt fyrir ríkið að taka þetta til skoðunar heldur líka fyrir þá sem veita þjónustuna og selja vöruna. Þeirra megin skiptir líka gríðarlegu máli að eiga við einhvern sem er skipulegur í sínum vinnubrögðum. Þannig geta menn mætt væntingum um þjónustu- eða vöruþörf.

Ég er kominn að lokum hér. Ég nefni í blálokin að við sjáum fyrir okkur hagræði af því að ríkisstofnanir greiði leigu fyrir afnot af húsnæði, sem tekur mið af markaðsvirði. Dæmi eru um allt annað, en við þurfum að miða leigu ríkisstofnana við markaðsvirði. Þá opnast augu manna fyrir því að annars staðar kann að vera húsnæði sem er betri kostur fyrir ríkið þegar upp er staðið, en stofnunin er föst í húsnæði í eigu ríkisins sem viðkomandi stofnun ber ekki markaðsleigu. Þá ætti ríkið að selja viðkomandi fasteign og taka leigu annars staðar úti á markaðnum í stað þess að festa okkur við eitthvað allt annað en markaðsvirði í leigunni og hanga síðan á eigninni áratugum saman og enda svo á stórkostlegu viðhaldi þegar upp er staðið.

Góðir fundarmenn.

Ég læt þetta duga og vona að ekki hafi verið óskipulega rutt til ykkar alls konar punktum og hugmyndum. Þetta er heilt yfir það sem við erum að vinna að. Ég er búinn að nefna hagræðingarhópinn, sem er ekki aðeins hugsaður til þess að spara í ríkisrekstrinum heldur til þess að efla og bæta þjónustuna og ekki síst til þess að tryggja að við getum veitt þjónustu og staðið undir velferðinni eins og við hyggjumst gera í framtíðinni, en lendum ekki aftur í spíral niðurskurðar eins og við höfum verið í undanfarin ár.

Ég nefndi líka að ég tel að enn sé svigrúm til að gera betur, þrátt fyrir að mikið hafi verið skorið niður, en þetta er samstarfsverkefni.

Við þurfum að breyta lagarammanum eins og ég hef komið inn á. Ég er viss um að með samhentu átaki tekst okkur vel til. Þakka ykkur fyrir.