Hvers vegna fjármálaeftirlit? Ræða fjármála- og efnahagsráðherra á ráðstefnu FME
Íslendingar þekkja manna best mikilvægi skilvirks fjármálaeftirlits. Fjármálalegur óstöðugleiki hefur lengi einkennt íslenskt efnahagslíf og við erum enn að fást við afleiðingar hruns fjármálakerfisins árið 2008. Hrunið er eitt stærsta fjármálaáfall sem nokkurt hagkerfi hefur þurft að fást við og kostnaður hins opinbera og hagkerfisins alls óvíða meiri, enda var samanlagt greiðsluþrot stóru bankanna þriggja meðal stærstu gjaldþrota veraldarsögunnarog átti það sér stað innan eins minnsta hagkerfisins.
Skýr lagaleg umgjörð fjármálakerfisins og skilvirkt fjármálaeftirlit eru samfélagsleg gæði. Þær stofnanir sem eftirlitið nær til sýsla með eignir almennings og fyrirtækja í landinu. Þær geyma launin á innlánsreikningum, sparnaðinn í lífeyrissjóðum og verðbréfum, fjármagna stærstu fjárfestingu flestra einstaklinga, íbúðarhúsnæðið, og tryggja þá áhættu sem fylgir svo stórum eignakaupum. Þar að auki taka þær ákvarðanir um lánsfjármögnun verkefna sem skapað geta atvinnu og aukið framleiðni til lengri tíma og eru þannig virkir þátttakendur í þróun lífskjara í landinu. Samfélagið allt á því mikið undir því að þessar stofnanir séu stöndugar og rekstur þeirra burðugur, og umfram allt – að þær njóti trausts þeirra sem eiga svo mikið undir því að þær geti gegnt hlutverki sínu.
Öllum rekstri fylgir ákveðin áhætta og eru þau félög sem falla undir opinbert eftirlit í engu frábrugðin öðrum hvað það varðar. Rekstrar- eða greiðsluerfiðleikum hlutafélaga í almennum rekstri er mætt með þeim eignum sem fyrir eru í fyrirtækinu og ef þær duga ekki til lendir tapið á eigendum félagsins, sem tapa sínu framlagi þegar fyrirtækið verður gjaldþrota, – og kröfuhöfum.
Vegna samfélagslegs mikilvægis þeirra fyrirtækja sem falla undir lög um opinbert eftirlit kemur gjaldþrot þeirra niður á þeim sem þurfa á þjónustunni að halda, almenningi og fyrirtækjum í landinu. Þá hafa fjármálafyrirtæki löngum verið rekin með litlu hlutafé og því hefur tap eigenda verið hlutfallslega minna en í öðrum rekstri vegna samsetningar eiginfjár þeirra; á þetta einkum við um banka.
Hagnaðurinn sem rennur til eigendanna þegar vel árar byggir því að stórumhluta á áhættu sem aðrir aðilar í hagkerfinu bera en ekki þeir sjálfir. Hér á landi, líkt og víða um heim, hefur ríkissjóður þurft að grípa inn í og leggja fjármálastofnunum til opinbert fé til þess að tryggja áframhaldandi rekstur þeirra þegar erfiðleikar steðja að; fé sem annars mætti nýta til samneyslu eða fjárfestingar til hagsbóta íbúum landsins,.
Þjónusta þeirra aðila sem falla undir opinbert eftirlit er sífellt að þróast og til hafa orðið margar flóknar afurðir til fjármögnunar og fjárfestingar. Þekking á fjármálamörkuðum og fjármálaafurðum er sérhæfð og til starfanna ræðst fólk með menntun og reynslu á þeim sviðum. Til þess að tryggja það að viðskiptavinir þessara stofnana, sem sjaldnast búa yfir sömu þekkingu og sérfræðingarnir, standi ekki höllum fæti í viðskiptum sínum við þær er mikilvægt að tryggja að upplýsingar séu réttar, skýrar og öllum aðgengilegar.
Hjá Fjármálaeftirlitinu er unnið öflugt starf við að tryggja heilbrigðan rekstur þeirra stofnana sem það hefur eftirlit með í samræmi við alþjóðlegar reglur þar um og að upplýsingagjöf sé með sem bestum hætti. Þannig gegnir Fjármálaeftirlitið hlutverki til þess að tryggja almannahagsmuni sem felast í góðu aðgengi að fjármálaþjónustu til miðlunar og geymslu fjármagns. Það lætur sig einnig varða að almannafé sé í sem minnstu mæli notað til þess að styrkja rekstur stofnana sem taka óásættanlega áhættu í rekstri sínum og að stofnanir geti ekki misnotað sérþekkingu sína og stærð til að hagnast óeðlilega á viðskiptum við almenning.
Nýleg skýrsla sérfræðinga Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um fylgni bankaeftirlits á Íslandi með tilliti til viðmiða um bestu framkvæmd sýnir þó að betur má ef duga skal. Mikilvægt er að innan FME sé til staðar á hverjum tímanauðsynleg sérþekking til þess að eftirlitið uppfylli þær kröfur sem til þess eru gerðar. Til þess að uppfylla þessar kröfur hefur Alþingi á undanförnum árum samþykkt mun hærra eftirlitsgjald en árin fyrir hrun sem hefur skilað sér í miklum vexti stofnunarinnar. Ráðist hefur verið í fjöldamörg umbótaverkefni auk þess sem miklar breytingar hafa verið gerðar á lagaumgjörðinni. Frekari breytingar standa þar fyrir dyrum.
Síðastliðið sumar hóf fjármálastöðugleikaráð starfsemi. Fundir ráðsins eru sérstaklega mikilvægir til þess að tryggja samráð milli ráðuneytisins, FME og Seðlabankans. Á þessu þingi lagði ég líka fram viðamikið frumvarp til breytinga á lögum um fjármálafyrirtæki. Verði frumvarpið að lögum mun fjármálastöðugleikaráð hafa mikilvægu hlutverki að gegna við að beina tilmælum til FME um beitingu eiginfjárauka. Fleiri slík þjóðhagsvarúðartæki eru til skoðunar, bæði hvað varðar lán í erlendri mynt og fasteignalán.
Í frumvarpinu er einnig að finna mikilvægt ákvæði sem tryggja á að nýju viðvarandi eftirlit með eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum auk þess sem komið er til móts við nokkrar athugsemdir sérfræðinga AGS í úttekt þeirra á starfsemi FME. Ráðuneytið stefnir að því að ljúka á þessu ári smíði annars frumvarps og reglugerðar sem munu að fullu innleiða hið evrópska bankaregluverk í íslenskan rétt. Í kjölfarið væri líklega skynsamlegt að hefjast handa við heildarendurskoðun á lögum um fjármálafyrirtæki í ljósi þeirra miklu breytinga sem þá hafa verið gerðar á lögunum frá hruni.
Í haust stefni ég svo að því að leggja fram frumvarp til laga um skila- og slitameðferð fjármálafyrirtækja. Frumvarpið mun byggja á tilskipun Evrópusambandsins og miðar að því að festa í lög til frambúðar ítarleg og bætt ákvæði um hvernig taka eigi á fjármálafyrirtækjum sem eru á fallanda fæti, en slík ákvæði birtust fyrst í íslenskum rétti með neyðarlögunum. Af mörgu er að taka í þessu frumvarpi en ég læt nægja að geta um lágmarkskröfu um eigið fé og hæfar skuldbindingar sem heimilt verður að breyta í eigið fé.
Samhliða þessu frumvarpi hyggst ég leggja fram frumvarp um nýjan lagaramma utan um innstæðutryggingarkerfið. Þau lög munu einnig byggjast á tilskipun ESB um sama efni og verða í ýmsu frábrugðin því lagaumhverfi sem nú er. Vil ég sérstaklega geta skyldu innstæðutryggingarkerfisins og skilameðferðar til virks samstarfs um úrlausn ef fjármálafyrirtæki lenda í alvarlegum erfiðleikum. Þetta atriði er mjög mikilvægt hér á landi þar sem stærðardreifing innlánsstofnana er mjög ójöfn.
Í ráðuneytinu er einnig unnið að tæknilegri útfærslu á því hvernig setja megi í lagatexta það pólitíska samkomulag sem náðist við ESB í haust um hvernig taka megi nýja evrópska umgjörð fjármálaeftirlits inn í EES-samninginn. Sú lausn sem fékkst á því máli eftir langvinnar viðræður byggist á því að FME og fjármálaeftirlit hinna EFTA/EES-ríkjanna munu fá fulla aðild án atkvæðisréttar að evrópskum fjármálaeftirlitsstofnunum. Þessar stofnanir munu hins vegar ekki geta tekið bindandi ákvarðanir gagnvart íslenskum aðilum heldur verður það vald fært Eftirlitsstofnun EFTA.
Það mun taka nokkurn tíma fyrir stjórnvöld, þar með talið FME, að læra inn á gjörbreytt regluverk og nýja umgjörð fjármálamarkaða. Þegar verið er að gera jafnviðamiklar breytingar á stórum og mikilvægum málefnasviðum er okkur hætt við að missa sjónar á aðalaatriðum; umræða fer þá oftlega að snúast um aukaatriði. Þetta verðum við að forðast. Við þurfum að vera meðvituð um að sífellt flóknara regluverk mun ekki gera okkur að fullu hólpin frá óstöðugleika á fjármálamörkuðum, nema þá að reglurnar verði svo íþyngjandi að fjármálakerfið geti ekki stutt við vöxt hagkerfisins.
Það er sameiginlegt hagsmunamál okkar allra að eiga virkt fjármálakerfi með stöndugum fjármálafyrirtækjum, eins og ég sagði hér í upphafi, fyrirtæki sem veita brýna þjónustu og geta haft mikil áhrif á framleiðni í hagkerfinu. En það verður ekki litið fram hjá því að umsvifamikil fyrirtæki á þessu sviði geta haft verulega neikvæð áhrif á fjármála- og hagkerfið allt ef illa fer. Því verðum við að gera kröfur um nægt eigið fé og skuldbindingar sem nýtast við að takmarka – eða eyða að fullu – þeirri áhættu að almenningur beri kostnað af falli þeirra, en leitast jafnframt við að tryggja skilvirkt eftirlit á fjármálamarkaði þannig að við séum fær um að nema hættumerki og bregðast við áður en svo illa fer. Þannig má koma í veg fyrir ómælt tap fjármuna og mikinn samfélagslegan kostnað. Þegar maður horfir þannig á málið, er ljóst að að við höfum af því ríka samfélagslega hagsmuni að tryggja eðlilega virkni og heilbrigði fyrirtækja á fjármálamarkaði. Líklega er það einfalda svarið við spurningunni „Hvers vegna fjármálaeftirlit?“.