Framfarastoð eða skálkaskjól
Seðlabankinn skilaði mér skýrslu rétt fyrir jólin undir heitinu „Peningastefnan eftir höft“. Þar fjallar bankinn frá sínu sjónarhorni um það úrlausnarefni sem er forsenda allrar hagstjórnar Íslands út úr kreppunni og inn í stöðugleika og farsæld á 21. öld: Valinu á peningamálastjórn og gjaldmiðli. Því verki verður hvorki skotið á frest né undan vikist. Spurningin er: Hafa stjórnarstofnanir, ríkisstjórn, Alþingi og stjórnmálaflokkarnir afl til að velja eða munum við kjósa að lúra í leysingum og bið?
Opið, varið hagkerfi
Um þessi áramót göngum við til móts við þriðja árið frá falli bankanna og hruni krónunnar. Ísland skar sig í upphafi kreppunnar úr í Evrópu og heiminum og fékk að kenna á viðleitni annarra til að setja þau ríki sem smita í sóttkví. Nú nýtur hins vegar sá neyðarréttur sem stjórnvöld beittu haustið 2008 til að vernda íslenskt samfélag en láta áhættusækna kröfuhafa bera hluta tjónsins, vaxandi virðingar og viðurkenningar á alþjóðavettvangi. Í haust vann Ísland einnig mikilvægan varnarsigur við samningaborðið andspænis Bretum og Hollendingum. Ríkin sem gátu bjargað sínum bönkum 2008 sjá skuldabyrði sína nú margfaldast og vita um leið að eignir lífvana bankanna kunna að vera eitraðar og falskar. Samfélögin eiga ekki að bera takmarkalaust tjón af válegu fjármálakerfi. Spurningin er: Hvernig verður efnahagslegt öryggi lítilla opinna hagkerfa tryggt?
Tuttugu ár með frjálsu fjármagni
Á árinu 2010 voru 20 ár liðin frá því fjármagn fór að flæða frjálst til Íslands. Það afmæli var haldið í kyrrþey – og ekki að ástæðulausu. Við stöðvuðum fall gjaldmiðilsins með gjaldeyrishöftum í nóvember 2008 og náðum þannig að skapa forsendur fyrir lækkandi verðbólgu og lækkun vaxta. Við höfum síðan tekist á við þá staðreynd að útgjöld ríkisins voru langt umfram tekjur, þegar bólugróðinn hvarf á einni nóttu. Þess vegna höfum við unnið að erfiðum niðurskurði ríkisútgjalda og fært útgjöldin til samræmis við það sem við höfum ráð á. Við höfum líka hækkað skatta, þótt hlutfall skattheimtu og skattaleg samkeppnisstaða okkar sé enn góð í samanburði við önnur Norðurlönd. Löggjöf til hagsbóta fyrir skuldugar fjölskyldur og stuðningur við þær er annars konar og miklu meiri en nokkru sinni áður hefur verið beitt hér á landi. Höggið nú verður þeim því léttara en það var svo mörgum heimilum í misgenginu 1982-4. Áætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins greiddi fyrir efnahagslegri endurreisn og varðstöðu um velferðarþjónustu. Áætlunin braut í blað í verklagi sjóðsins eins og Joseph Stieglitz lýsti og orðspor hennar ytra er hún hafi reynst árangursrík.
En vandinn við peningamálastefnuna er enn óleystur. Ísland er eina opna hagkerfi sem þrátt fyrir smæð sína heldur í sjálfstæða mynt. Nú er minnt á að verðgildi krónunnar hefur rýrnað um 99,95% frá 1920 í samanburði við dönsku krónuna og að aldrei í sögunni hafi peningamálastefna stjórnvalda náð markmiðum sínum. Verðbólgumarkmið og sjálfstæði Seðlabanka 2001 átti að leysa verðbólguvandann. Sú stefna olli hrikalegum hliðarverkunum á áratugnum sem nú kveður: Háum vöxtum, innflæði fjármagns, háu gengi og viðskiptahalla. Á sama tíma beitti Seðlabankinn ekki tiltækum úrræðum til að afstýra þjóðarvá af bankakreppu.
Lokun landsins er ekki kostur
Víðkunnur erlendur blaðamaður skrifaði í hið heimsfræga tímarit Vanity Fair fyrir nokkrum misserum að Íslendingum væri hollast að snúa sér að fiskveiðum og -vinnslu og láta af öðru. Í þessu felst sýn sem er í senn yfirlætisfull og laus við skilning á grundvallarþáttum í efnahagsþróun ríkja. Sjávarútvegur er hefðbundinn lykilatvinnuvegur hér á landi en þar fjölgar ekki störfum. Þvert á móti hefur störfum fækkað jafnt og þétt í sjávarútvegi á undanförnum áratugum. Einmitt þess vegna er hagkvæmni meiri í sjávarútvegi hér á landi en í flestum öðrum löndum. Þess utan eru vaxtarmöguleikar sjávarútvegs takmarkaðir af fiskgengd. Eins er vexti í álvinnslu eða annari stóriðju hér á landi takmörk sett: Til að auka á framleiðslugetuna þarf að nýta takmarkaðar náttúruauðlindir sem okkur er ekki sama hvernig farið er með og geta falið í sér óafturkræf náttúruspjöll. Það er því ekki einfalt að fjölga til langframa störfum í þessum greinum.
Aukin umsvif í fjármálakerfinu á undanförnum árum mættu þessum vanda að nokkru leyti. Þau sköpuðu þúsundum manna góða vinnu, jafnt beint í fyrirtækjunum og í fjölda þjónustufyrirtækja sem sinntu þeim. Þessar þúsundir Íslendinga áttu þess því kost að auka við menntun sína og kusu sér búsetu hér á landi því hér var kostur á vel launuðum og krefjandi störfum. Framundan er barátta um að finna traustari grunn fyrir fjölbreytt atvinnulíf en bankastarfsemin reyndist vera. Ef sú barátta tapast verður Ísland ekki samt. Þeir sem komast, flytja burt. Eftir getur orðið verstöð sem reiðir sig á fábreytta atvinnuhætti og þolir lélegan gjaldmiðil, óstöðugleika og reglulega kjaraskerðingu. Við munum áfram geta boðið upp á takmörkuð uppbyggingartækifæri með frekari stóriðjuverkefnum, en vaxtarmöguleikar þess hagkerfis verða fáir til lengri tíma nema með rányrkju til lands og sjávar. Barátta fyrir samkeppnishæfu efnahagslífi er barátta um að halda Íslandi sem þjóð meðal þjóða og gera landið áfram að ákjósanlegum búsetukosti fyrir fólk með fjölbreytta þekkingu og hæfni. En hverjir eru þeir kostir sem bjóðast? Hvernig verjum við eitt allra smæsta þjóðhagkerfi heimsins fyrir sviptivindum alþjóðlegra markaða, en höldum líka frjálsum og óheftum milliríkjaviðskiptum og fjármagnsflutningum?
Þegar höftum léttir verður Ísland sem fyrr fullur þátttakandi á innri markaði Evrópusambandsins með þeim frjálsu fjármagnshreyfingum sem honum tilheyra. Af því höfum við næstum tveggja áratuga reynslu og enginn í íslenskum stjórnmálum talar af alvöru fyrir þeim valkosti að víkja af innri markaði Evrópuríkja. Ríkisstjórnin stýrir nú samningum um fulla aðild að ESB í umboði Alþingis og markmið þeirra er aðild að myntbandalagi og upptaka evru. Traustur gjaldmiðill sem stendur undir verðmætasköpun er ákjósanlegur, þótt hann myndi auðvitað reyna á aga í hagstjórn hér á landi. Við gætum með slíkum gjaldmiðli betur nýtt okkur ávinning af stórum alþjóðlegum heimamarkaði, þar sem gengisáhætta gagnvart helstu viðskiptalöndum heyrði sögunni til. Við ættum auðveldara með að laða til okkar erlenda fjárfestingu, en smæð og veikleiki gjaldmiðilsins hefur verið stærsta hindrunin í vegi erlendrar fjárfestingar um áratugi. Við myndum njóta aukins verðstöðugleika og lægri vaxta. Við gætum þar með búið í haginn fyrir vöxt arðsamra hátæknigreina hér innanlands, frekar en að tapa slíkum fyrirtækjum ávallt úr landi.
Óstöðugur gjaldmiðill fremur vandi en lausn
Á sama tíma er rétt og nauðsynlegt að velta fyrir sér hvort evran veiti nauðsynlegt skjól fyrir hreggviðrum í hinum alþjóðlega fjármálaheimi. Vandræði sumra evruríkjanna nú eru vissulega mikil, en þau eru ólík okkar. Vandi Grikklands er efnahagsstjórn af þeim toga sem við þekkjum dæmi um úr einstökum sveitarfélögum hér á landi, þar sem lifað hefur verið um efni fram: Eignir hafa verið seldar, lífeyrissjóðir skattlagðir og vandanum vísað á komandi kynslóðir. Vandi Íra er eðlislíkari okkar. Þeir höfðu stórt bankakerfi og ábyrgðust skuldbindingar þess. Gæfa okkar var sú að sá kostur var okkur ekki tiltækur. En þótt skuldsetning Íra sé nú miklu meiri en okkar er ekki ljóst hvernig fer á endanum. Tekjuhátt heimili ræður leikandi við miklu hærri skuldsetningu en tekjulágt heimili. Vegna aðildar að evrunni og þess aðgangs sem hún veitir að erlendri fjárfestingu gera Írar ráð fyrir hraðri endurgreiðslu skulda. Okkur hefur áratugum saman gengið bölvanlega að laða erlenda fjárfestingu að Íslandi og flest bendir til að tiltrú á íslensku krónuna verði engin um áratugaskeið í kjölfar hrunsins. Ef fjárfesting verður áfram döpur hér á landi kann hófleg skuldsetning að verða okkur vandasamara úrlausnarefni en miklar skuldir eru Írum.
Þótt sveigjanleiki sjálfstæðs gjaldmiðils hafi verið mikilvægur við lausn á efnahagsvanda í fortíðinni, er hann ein helsta ástæða þeirra erfiðleika sem þjóðin hefur nú ratað í. Jákvæð áhrif gengislækkunar krónunnar er reglulega ofmetin í almennri umræðu hér á landi og helgisagan um mikilvægi krónunnar fyrir sveigjanleika í efnahagslífinu hefur fengið á sig einhvers konar frumspekilega áru. Allir sannir Íslendingar eiga að taka undir með hinum háværa margradda kór um ágæti sveigjanleika krónunnar. Staðreyndirnar tala hins vegar sínu máli. Gengisfellingar gátu vissulega leyst tiltekin vandamál á fyrri tíð: Þær rýrðu kjör almennings og lækkuðu skuldir útflutningsgreina í lokuðu hagkerfi. Krónan var hins vegar lykilástæða fyrir vanda okkar í aðdraganda hrunsins og gengislækkun hennar í hruninu hefur búið til alvarlegasta efnahagsvanda þjóðarinnar, nú um stundir: Skuldavandann. Úrlausn á ofskuldsetningu atvinnulífs og heimila er stærsta vandamálið og stafar af því að þorri skulda er annað tveggja tengdur verðbólgu eða gengi. Þessar staðreyndir benda til að gjaldmiðillinn sé fremur hluti af vandanum en forsenda lausnarinnar. Þar við bætist sú staðreynd að traust á íslensku efnahagslífi og gjaldmiðlinum er nú í algeru lágmarki. Engar líkur eru á að fjárfestar vilji efna til áhættu í íslenskum krónum í fyrirsjáanlegri framtíð og engir munu ótilneyddir vilja lána í íslenskum krónum. Við vitum hvernig hörmungarsaga krónunnar hefur verið hingað til. Er eitthvað sem bendir til að eftirhrunskrónan verði betri og veikleikarnir minni?
Greining valkosta og þrek til að velja
Seðlabankinn setur í skýrslu sinni fram leið sem hann nefnir verðbólgumarkmið plús og felur í sér lítillega breyttar grunnforsendur verðbólgumarkmiðs í peningamálastjórn til skemmri tíma að viðbættum svonefndum þjóðhagsvarúðartækjum. Bankinn bjó á bóluárunum yfir ýmsum tækjum til að hefta útþenslu bankakerfisins í þágu efnahagsöryggis landsins, sem hann kaus að beita ekki. Ástæðu þess er ósvarað í skýrslunni. Heilbrigt endurmat á verklagi Seðlabankans við peningamálastjórn á undanförnum árum er nauðsynleg forsenda raunsæs mats á nýjum tillögum bankans. Um leið er morgunljóst að val um stjórn peningamála, um gjaldmiðil og um ríkisfjármál til skemmri og lengri tíma er ein heild og fjárhagsleg örlög kynslóða í húfi. Allir hugsandi Íslendingar sjá að þetta er höfuðverkefnið en of margir stjórnmálaflokkar hafa samt komist upp með að skila auðu. Um leið og vert er að fagna framlagi Seðlabankans er nauðsynlegt að lýsa því skýrt að mörkun stefnunnar krefst nýrrar hugsunar þar sem fleiri verða kallaðir að borðinu en áður.
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið mun efna til víðtæks samráðs og umræðu í samfélaginu af þessu tilefni. Í verkefninu framundan þarf að fara saman raunsæi og metnaður. Við verðum að meta með raunsæjum hætti tjónið af íslenskri krónu til lengri tíma litið og setja okkur raunhæf markmið um afnám hafta, sem ekki leiða til efnahagslegrar kollsteypu. Við verðum líka að setja okkur metnaðarfull markmið um efnahagslegan stöðugleika og vaxtarmöguleika til lengri tíma, sem gera okkur kleift að keppa við nágrannalönd okkar um laun, hagvöxt, skattastig og gæði félagslegrar þjónustu. Til þess þurfum við ekki bara norræna velferð, heldur líka norræna samkeppnishæfni í efnahagsumgjörð og menntunarstigi og erlenda fjárfestingu til jafns við önnur norræn lönd.
Til skamms tíma þarf peningamálastefnan að greiða fyrir varkáru afnámi gjaldeyrishafta og til lengri tíma að auðvelda okkur upptöku evru ef okkur sem þjóð ber gæfa til að samþykkja aðild og losa okkur þar með við tjónið og óvissuna sem fylgir sjálfstæðri mynt. Til skemmri tíma munum við búa við krónu í einhvers konar höftum. Upptaka evru verður ekki einföld, en flest bendir til að valið verði milli hennar eða afturhvarfs til einhæfari viðskiptahátta og viðvarandi haftabúskapar. Við Íslendingar viljum vera þátttakendur í opnu og alþjóðlegu viðskipta- og efnahagslífi. Til þess þurfum við gjaldmiðil og skipan peningamála sem verja þau verðmæti sem almenningur skapar, en eyðir þeim ekki.
Í ljósi þessara markmiða þurfum við að stilla upp trúverðugri peningamálastefnu og skapa henni stofnanaumgjörð sem hentar og tryggir fagmennsku og lýðræðislegt aðhald og eftirlit. Peningamálastefna á ekki að vera skálkaskjól aðgerðaleysis eða kenningakerfa sem ekki styðjast við reynslurök. Hún á ekki heldur að byggja á kreddum á borð við goðsögnina um sveigjanleika krónunnar. Hún á að verða okkur öllum stoð fyrir hagsæld, framfarir og sjálfbæran hagvöxt og byggja á raunsæju mati á kostum okkar á óvissum tímum.
Greinin er eftir Árna Pál Árnason efnahags- og viðskiptaráðherra, birtist í Fréttablaðinu 27. desember 2010.