Þróun byggðar - Akureyri
Ræða forsætisráðherra Davíðs Oddsonar á ráðstefnu um þróun byggðar
Akureyri 22.-23. apríl 1997
Ráðstefnustjóri, góðir ráðstefnugestir
Mér er það ánægja að fá tækifæri til að ávarpa þessa ráðstefnu um þróun byggðar á Íslandi og ég tek undir orð formanns Sambands íslenskra sveitarfélaga: Það er viðeignandi að halda þessa ráðstefnu hér á Akureyri. Staða bæjarins og raunar alls Eyjafjarðarsvæðisins sýnir að margt jákvætt hefur gerst í málefnum landsbyggðarinnar á síðustu árum. Hér hefur á fáum árum verið byggður upp háskóli, sem svo sannarlega hefur sannað tilverugrundvöll sinn, ný fyrirtæki hafa haslað sér hér völl, atvinnulífið er þróttmikið og menning og mannlíf allt stendur í blóma. Akureyri er um margt orðin táknmynd áræðis og framsýni sem vonandi verður fólki annars staðar á landinu hvatning.
Ólíkt því, sem tíðkast í öðrum löndum, er það forsætisráðherra sem fer með byggðamál hér á landi. Annars staðar eru þau mál á vegum ráðherra félags- og sveitarstjórnarmála eða umhverfismála. Ástæða þess að málum er skipað með þessum hætti hér er ugglaust sú að hér hefur ekki verið litið svo á að byggðamál séu í eðli sínu sérgreindur málaflokkur heldur einskonar samnefnari margra málaflokka sem aðrir ráðherrar í ríkisstjórn fara með. Skilningur manna á því hvaða mál það eru nákvæmlega sem teljast eiga byggðamál er raunar oft á reiki. Til eru þeir sem halda því fram að góð byggðastefna felist einkum í því að vanda til almennrar hagstjórnar og búa atvinnuvegunum, fyrirtækjunum og einstaklingunum góð starfsskilyrði. Þeir, sem þetta segja, hafa mikið til síns máls. En vitanlega hefur margt annað sem hið opinbera aðhefst og ákveður áhrif á almenn búsetuskilyrði á landsbyggðinni, rétt eins og á höfuðborgarsvæðinu.
Efnahagsstefnan
Ef árangurinn af byggðastefnu ríkisstjórnarinnar er metinn á þennan kvarða, þ.e. þess sem áunnist hefur í atvinnu- og efnahagsmálum síðustu árin hlýtur sá dómur að verða bæði þessari ríkisstjórn og þeirri síðustu hagfelldur. Hver sá til dæmis fyrir í lok síðasta áratugar þær breytingar sem orðið hafa í íslensku þjóðarbúskap á þessum áratug? Þá einkenndi verðbólga, erlend skuldasöfnun og afskipti hins opinbera gjörvallt efnahagslífið. Fréttir af landsbyggðinni fjölluðu oft og tíðum um erfiðleika í atvinnulífinu, þverbresti í grundvallar atvinnugreinum og umdeild inngrip opinberra sjóða og stofnana af því tilefni, sem flestir höfðu þó takmarkaða trú á að myndu skila árangri.
Nú er Ísland eitt af örfáum ríkjum Evrópu, sem ná myndu að uppfylla skilyrði fyrir þátttöku í myntsamruna ESB-ríkja og við erum öðrum ríkjum álfunnar til fyrirmyndar þegar litið á slíka mælikvarða. Þennan árangur getum við að hluta þakkað bættum ytri skilyrðum efnahagslífsins, en hann hefur þó langt í frá komið af sjálfu sér. Að baki liggja meðal annars varfærni í hagstjórn og víðtækar umbætur í allri skipulagsgerð efnahagslífsins. Markaðsöflin hafa komið í stað opinberra ákvarðana á mörgum sviðum og nægir í því sambandi að nefna fiskmarkaði, peningamarkað, frjálsa fjármagnsflutninga, hlutabréfamarkað, sölu ríkisfyrirtæka og afmörkuð ríkisumsvif í atvinnulífinu almennt.
M.ö.o. hafa verið gerðar róttækar skipulagsbreytingar á efnahagslífinu þar sem aukið frjálsræði hefur verið haft að leiðarljósi. Þessar breytingar hafa stuðlað að því að auka framleiðni og afköst í atvinnulífinu og þær hafa skapað því gjörbreytt skilyrði til að þróast og vaxa á eigin forsendum. Ég held að fáum blandist nú orðið hugur um, að þessi stefna hafi reynst okkur farsæl og að orðið hafi mikil umskipti til hins betra í efnahags- og atvinnumálum þjóðarinnar.
Ég nefni þetta hér - á ráðstefnu um þróun byggðar á Íslandi - af góðum og gildum ástæðum því við vitum að staða byggðarlaganna hringinn í kringum landið, og þá einkanlega þeirra sem byggja á sjávarútvegi og framleiðslugreinum, er mjög háð því að þau búi við efnahagslegan stöðugleika og festu í hagstjórn. Byggð á Íslandi hefur auðvitað alltaf verið háð ytri skilyrðum, sem hafa þráfaldlega raskað byggð á einstökum stöðum og landshlutum án þess að við það yrði ráðið. Efnahagsgetan hefur stundum ráðist af síldargöngum, annarra manna heimsstyrjöldum og öðrum óviðráðanlegum þáttum. Svo mun enn fara. Við hljótum því að setja okkur það markmið að þau skilyrði, sem lúta mannlegri stjórn, séu okkur svo hagfelld sem kostur er.
Þau efnahagslegu umskipti, sem ég hef hér lýst, endurspeglast glögglega í allri umræðu um byggðamál og ég hygg að flestir ráðstefnugestir séu mér sammála um að sá vandi, sem landsbyggðin glímir nú við, sé að mörgu leyti annar en áður. Með þessu er ég ekki að gera lítið úr vanda einstakra greina, t.a.m. vanda fiskvinnslunnar, sem er víða ærinn, en vandi hinna dreifðu byggða er þó ekki eingöngu af efnahagslegum toga, þótt mörgum þyki buddan og byggðastefnan nátengd.
Byggðaþróunin
Byggðin í landinu hefur tekið örum breytingum á síðustu árum og áratugum og það má fullyrða að fáir hafi gert sér í hugarlund að þróunin yrði svo afgerandi sem raun hefur orðið á. Fólki hefur fjölgað mikið í höfuðborginni og nágrannabyggðum, en fækkað nánast alls staðar annars staðar. Búferlaflutningar innanlands til höfuðborgarsvæðisins hafa farið vaxandi og síðasta ár, sextánda árið í röð, fluttu fleiri til höfuðborgarsvæðisins innanlands en frá því. Að jafnaði hafa um 4 af hverjum 10 íbúum sem fjölgað hefur um á höfuðborgarsvæðinu flutt þangað af landsbygginni þegar litið er til áranna 1991 til 1995, til að gefa sýnishorn af þróuninni.
Það er áreiðanlega engin einhlít skýring á þessari þróun. Breyttir framleiðslu- og atvinnuhættir hafa þó ráðið miklu um íbúaþróunina á einstökum svæðum og vafalaust eiga miklar breytingar í landbúnaði, annars vegar, og sjávarútvegi, hins vegar, hér ríkan þátt, enda hafa margir lifibrauð sitt af þessum greinum á þeim svæðum þar sem mest hefur fækkað.
Í landbúnaði hefur ársverkum farið stöðugt fækkandi og útlit er fyrir að sú þróun muni halda áfram enn um sinn. Ársverkum í landbúnaði á landsbyggðinni fækkaði úr 8.300 í 5.200 1984-1994, - á aðeins 10 árum.
Í sjávarútveginum hefur verið að ganga yfir bylgja mikillar uppstokkunar. Fyrirtæki hafa verið að renna saman í stærri heildir, oft með starfsemi á fleiri en einum stað. Sá ótti við þetta, sem gerði vart við sig í fyrstu og var skiljanlegur, hefur reynst ástæðulaus og nú sjá flestir að tilkoma öflugra fyrirtækja er byggðarlögunum til góðs. Aukin fiskvinnsla um borð í frystiskipum og sókn á fjarlæg mið hafa breytt forsendum rekstrar í landi og þetta ásamt öðru hefur orðið til þess að mjög hefur dregið úr svokallaðri hefðbundinni landvinnslu til frystingar. Á móti kemur að á sama tíma hefur aukin veiði loðnu og síldar leitt til endurnýjunar í sjávarútvegi. Sú þróun, og þá einkanlega fjárfestingar í aðstöðu til að frysta afurðir uppsjávarfiska til manneldis, hefur vegið nokkuð á móti minnkandi mannaflaþörf í hefðbundinni landvinnslu.
Innan sjávarútvegsins hafa því orðið verulegar breytingar sem aukið hafa framleiðsluverðmæti og ég tel að þessar jákvæðu breytingar, sem lýsa sér í góðri afkomu margra sjávarútvegsfyrirtækja og auknum fjárfestingum þeirra, séu til vitnis um innri styrk byggðarlaganna.
Aukinn þróttur fyrirtækjanna, sem er landsbyggðinni svo mikilvægur, hefur náðst m.a. vegna þess að fyrirtækjum í sjávarútvegi hafa verið skapaðar forsendur til að takast á við erfið viðfangsefni og sækja fram á nýjum sviðum. Kvótakerfið, sem þó er ekki fulkomið fremur en önnur mannanna verk, hefur stuðlað að því að gera fyrirtækjunum kleift að leita hagræðingar, þegar þau þurftu flest hver að heyja varnarbaráttu vegna minnkandi veiðiheimilda í botnfiski. Kvótakerfinu verður ekki kennt um minnkandi heildarafla fyrr á árum. Þvert á móti var því beitt af skynsemi til að koma böndum á veiðarnar á sama tíma og einstaklingunum og fyrirtækjunum var skapað andrúm, hverjum um sig, til að aðlaga sig breyttum aðstæðum. Tal um að leggja sérstakt gjald á sjávarútveginn er einungis til þess fallið að skapa óvissu um þær forsendur sem menn verða að geta reitt sig á þegar þeir gera áætlanir sínar til framtíðar og það er andstætt hagsmunum þeirra staða sem byggja flest sitt á sjávarútvegi.
Þegar á heildina er litið er atvinnulíf landsbyggðarinnar ekki í stöðnun, en hins vegar blasir við að ársverkum í hefðbundnum greinum hefur fækkað. Jákvæð umskipti hafa átt sér stað í mörgum öðrum greinum, þar á meðal í ferðaþjónustu, handverki og fleiru. Þar hefur ársverkum fjölgað, auk þess sem vöxtur í þessum greinum hefur aukið fjölbreytileika atvinnutækifæra, sem er ekki síður mikilvægt.
Eins og oft hefur verið bent á virðist veikleiki landsbyggðarinnar liggja í einhæfni atvinnulífsins. Sú þjónusta sem ríkið veitir á landsbyggðinni er víða komin á það stig að tæplega verður að vænta þar mikils vaxtar á næstu árum. Það hefur reyndar verið uppi þrýstingur á að auka hagkvæmni þeirrar þjónustu sem fyrir er, sem myndi um leið þýða fækkun starfa og stofnana, en af því hefur enn ekki orðið.
Vöxtur annarra þjónustugreina takmarkast víðast hvar af mannfæð. Bættar samgöngur þýða hins vegar að víða hafa skapast forsendur fyrir nýrri þjónustu sem byggir á að fleiri færi sér hana í nyt. Í heildina tekið hefur fjölgun ársverka í þjónustu á landsbyggðinni nánast vegið upp þá fækkun sem orðið hefur í landbúnaði, en alls fjölgaði þeim um 2.600 á árunum 1984 til 1994, sem áður voru tekin til viðmiðunar.
Hr. ráðstefnustjóri,
Í yfirskrift þessarrar ráðstefnu um þróun byggðar er vísað til þjóðarsáttar um framtíðarsýn. Raunar er það skoðun mín að hér á landi ríki meiri sátt en ætla mætti um það hvernig byggð hefur þróast hér á landi á undanförnum áratugum og sú sátt byggist að minni hyggju einkum á því að fólk hefur skilning á því að búsetuþróuninni verður ekki stýrt nema að mjög litlu leyti með stjórnvaldsaðgerðum eða af opinberum aðilum. Ég held að almennur skilningur sé á því að takmörk eru fyrir hvað ríki eða sveitarfélög geta aðhafst til að hafa áhrif á búsetuval einstaklinga og fjölskyldna.
Með þessu er ég ekki að segja að allir séu á eitt sáttir eða deili skoðunum um hvernig best sé að byggja þetta land eða að það telji allir að stjórnvöld hafi beitt sér sem skyldi til að hafa áhrif á búsetuþróunina. Af og til heyrast raddir sem segja að opinber útgjöld vegna smærri byggðarlaga séu of mikil. Aðrir telja að ríkisstuðningur við landbúnaðinn sé alltof mikill, en við vitum auðvitað öll að frekari samdráttur myndi skila sér beint í fólksfækkun til sveita. Sumir hnýta í vaxandi þéttbýli suð-vestanlands og sjá fólksfjölgun þar allt til foráttu bæði í efnahagslegu og félaglegu tilliti. Svo mætti lengi telja því viðhorf manna eru misjöfn, og hver horfir frá sínum bæjardyrum.
Það er ekkert við lífleg skoðanaskipti að athuga, en hins vegar gildir það hér eins og í mörgu öðru að sundrung og illdeilur eru engum til góðs. Í stjórnarsáttmála þeirrar ríkisstjórnar sem nú situr segir að ríkisstjórnin leggi áherslu á samheldni þjóðarinnar, dreifbýlis og þétttbýlis, og það er afar mikilvægt að landmenn sýni kjörum hvers annars skilning og velvilja. Tilgangslítil togstreyta skilar engu.
Það er á hinn bóginn hyggilegt að reyna að öðlast betri skilning á því hvað ráði óskum fólks um búsetu. Það er til marks um þá breytingu sem átt hefur sér stað í allri umræðu um byggðamál á allra síðustu árum að nú horfa menn til mun fleiri þátta en afkomumöguleikanna einna þegar reynt er að skilja hvað ráði búsetuþróuninni. Byggðastefna snérist um langt árabil nánast eingöngu um aðstoð við fyrirtæki og þótt hagsmunir einstaklinganna og fyrirtækjanna fari vissulega oftast saman þá er ekki hægt að leggja þessa hagsmuni algjörlega að jöfnu, enda hefur komið á daginn að tekju- og afkomumöguleikar eru síður en svo einráðir um óskir og ákvarðanir fólks um búsetu. Menn hafa verið uggandi yfir mikilli fólksfækkun á Vestfjörðum, en fólksfækkun þar verður ekki skýrð með bágu atvinnuástandi eða lágum tekjum. Meðaltekjur eru hvergi hærri á landinu en einmitt á Vestfjörðum og atvinnuleysi hvergi minna, þótt staðbundin vandamál skýri brottflutning e.t.v. að hluta. Sama á við um sum önnur landsvæði, að hvorki tekju- né atvinnustig valda fólksfækkuninni. Þetta á m.a. við á miðfjörðum Austfjarða, þar sem er að finna gróskumikið atvinnulíf og næga atvinnu. Einnig þar hefur orðið fækkun eða stöðnun.
Staðreyndir af þessu tagi hljóta að hvetja til þess að leitað sé fleiri og haldbetri skýringa en við höfum haft og ég vænti þess að niðurstöður af könnun á fólksflutningum, sem Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands vinnur nú að og kynntar verða bráðabirgðaniðurstöður úr hér á ráðstefnunni, muni varpa nýju og skýrara ljósi á þá þætti sem ráða búsetuvali fólks. Það má segja að það hafi verið tímabært að framkvæma könnun þar sem leitað var til einstaklinganna sjálfra um skýringar, en fram til þessa hefur tilhneigingin verið sú að skýra búsetuþróunina og breytingar á henni nánast eingöngu útfrá hagrænum forsendum. Byggðastofnun mun auðvitað áfram sinna rannsóknum af því tagi sem stofnunin hefur beitt sér fyrir með þessu.
Ráðstefnustjóri,
Það hlýtur að vera hlutverk stjórnvalda á hverjum tíma að leitast við að gera fólki kleift að ná markmiðum sínum og uppfylla óskir sínar og það hlýtur einnig að vera markmið byggðastefnu framtíðarinnar.
Í tíð síðustu ríkisstjórnar var stjórn Byggðastofnunar falið að útfæra það markmið ríkisstjórnar að stuðla að eflingu þess sem kallað hefur verið vaxtarsvæði, auk þess að skilgreina það hugtak nánar og finna því stað landfræðilega. Niðurstaða þeirrar vinnu var stefnumótandi áætlun í byggðamálum til fjögurra ára sem bar nafnið "Breyttar áherslur í byggðamálum". Einhverjum kann að finnast að áherslurnar í byggðamálum hafi ekki breyst nægjanlega mikið, en ég tel að við eigum ekki aðra betri kosti en fara að þeirri forskrift sem þá var dregin upp, þ.e. að miða uppbyggingarstarf hins opinbera á landsbyggðinni við þau svæði sem eiga sér forsendur til að vaxa og svara auknum kröfum fólks um fjölbreyttari atvinnutækifæri og nútímalega og fjölbreytta þjónustu. Með þessu er ekki verið að kveða upp dóm yfir öðrum svæðum, það er einfaldlega verið að segja að þjónustuna eigi að byggja upp þar sem flestir hafa aðgang að henni og þar sem hagkvæmast er að veita hana.
Við sjáum slík svæði hér við Eyjafjörðinn og á Suðurlandi. Á norðanverðum Vestfjörðum hafa samgöngubætur gjörbylt möguleikum á að bæta opinbera þjónustu, gjörbylt möguleikum til samstarfs í atvinnumálum og möguleikum á að bjóða ýmsa þjónustu á einkamarkaði. Á Austurlandi er hugur í sveitarstjórnarmönnum að efla samstarf sín á milli. Allt er þetta góðs viti.
Stefnumótun sem þessi er ekki síst brýn nú þegar að þeim þéttbýlisstöðum fer fækkandi á landsbyggðinni þar sem fólki fjölgar og æ fleiri bætast í hóp þeirra þar sem ríkir stöðnun og fækkun. Í henni felst viðurkenning á því að það eru margir samverkandi þættir sem ráða ákvörðunum um búsetu. Gildismatið hefur breyst, æ fleiri sækja sér menntun af einu eða öðru tagi, svigrúm fólks er orðið meira en áður og fólk vill ekki binda sig við einn stað um aldur og ævi. Þetta sést m.a. á tilflutningi fólks til og frá landinu og þessi þróun á sér ekki eingöngu stað hér á landi heldur víðar í vestrænum ríkjum.
Við þær aðstæður sem nú ríkja í efnahags- og atvinnumálum er einnig óhjákvæmilegt að endurskoða með hverjum hætti ríkisvaldið kemur að eflingu atvinnulífsins. Sú ríkisstjórn sem nú situr og hin síðasta hafa eftir kostum forðast sértækar aðgerðir. Ég hygg að það viðhorf sé nú ríkjandi meðal þjóðarinnar að ekki sé lengur ásættlanlegt að opinbert fé sé notað til að mismuna aðilum á samkeppnismarkaði með ívilnunum, styrkjum og bjargráðastarfsemi. Við þær aðstæður sem nú eru uppi er rétt að sá öflugi hlutabréfamarkaður sem hér er að þróast, fremur en opinberir sjóðir, ákveði hvar fjárfestingar geta átt sér stað.
Það er hins vegar vissulega rétt að stjórnvöld geta haft áhrif á búsetuskilyrðin og það hafa þau gert með margvíslegum hætti. Ég nefni í því sambandi uppbyggingu menntakerfisins á landsbyggðinni, t.d. Háskólann hér á Akureyri. Ég nefni stórfelldar samgöngubætur, sem skipta bæði almenning og atvinnureksturinn verulegu máli. Opinber stuðningur við rannsóknarstarfsemi og atvinnuþróun getur og hefur skilað árangri. Í þessu sambandi er einnig vert að minnast á öra þróun í málefnum sem kennd eru við upplýsingasamfélagið, öra þróun í tölvu- og fjarskiptatækni, sem auk þess að skapa fólki atvinnu óháð staðsetningu er fallin til þess að gera fjarlægðirnar afstæðar og draga úr einangrun einstaklinganna. Ríkisstjórnin mun beita sér fyrir því að almenningur og fyrirtæki fái hagnýtt sér þessa tækni og hefur mótað þar stefnu sem fellur vel að hagsmunum dreifbýlisins.
Lokaorð
Ég vil að lokum vitna til orða Þrándar í Götu. "Margt umskiptist á mannsins ævi" sagði Þrándur. Þau orð eiga við um búsetu á Íslandi bæði í fortíð og nútíð og þau munu gilda um framtíðina einnig, hvort sem okkur líkar betur eða ver og þótt erfitt sé að ráða í hver umskiptin kunna að verða.
Hlutverk stjórnmálamanna hlýtur að vera það að finna þessum breytingum farveg og setja sér skynsamleg markmið sem hægt er að ná. Vonandi stuðlar umræðan á þessari ráðstefnu hér í dag og á morgun að því að við fáum valdið því hlutverki.