Málþing Lögfræðingafélags Íslands
Ávarp forsætisráðherra á málþingi Lögfræðingafélags Íslands
um lögfræðileg álitaefni í stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga 6. október 2000
Fundarstjóri, ágætu málþingsgestir.
Það er mér sönn ánægja að fá tækifæri til að ávarpa málþing lögfræðingafélagsins um lögfræðileg álitaefni í stjórnsýslu hins opinbera og hlýt að fagna því að fram fari almenn umræða á fræðilegum grundvelli um þau starfsskilyrði sem stjórnvöldum eru búin.
Á þeim vettvangi, sem ég á hvað oftast orðastað við menn úr ræðustól, eru málefni stjórnsýslunnar iðulega til umræðu. Oftar en ekki er umræðan þar þó svo nátengd einstökum málum, sem upp koma og eru ofarlega á baugi á líðandi stund, að ekki verður um þau fjallað í breiðara samhengi, jafnvel þótt umræðan snerti stundum ákveðin grundvallaratriði í stjórnarfari landsins. Það var m.a. af þeim sökum sem ég beitti mér fyrir því, að fram færi almenn úttekt á því hvernig starfsskilyrði stjórnvalda eru almennt mótuð og tekið saman yfirlit um, af hvaða reglum stjórnvöld eru í raun bundin við töku ákvarðana sinna, hvernig eftirliti með starfsemi þeirra er háttað og hvaða afleiðingar réttarbrot í stjórnsýslunni geta haft í för með sér. Þannig væru dregnar fram þær forsendur, sem nauðsynlegt er að fyrir liggi, til að skynsamleg umræða geti farið fram um þessa þætti í starfsemi og stjórnkerfi hins opinbera og ákvarðanir um þróun þess teknar á upplýstum og málefnalegum grundvelli, og án tengsla við atvik einstakra mála.
Til verksins skipaði ég nefnd undir forystu eins af fyrirlesurunum hér í dag, prófessors Páls Hreinssonar, sem skilaði mér skýrslu fyrir um ári síðan. Skýrsluna lagði ég fyrir Alþingi þar sem hún var tekin til umræðu á síðastliðnu vorþingi. Ég hygg að réttarástand á þessum sviðum stjórnsýslunnar hafi ekki í annan tíma verið tekið út með sams konar hætti og var viðskilnaður nefndarinnar afar lofsverður, reyndar svo lofsverður að ég lét jafnframt gefa skýrsluna út á bók, enda á umfjöllunarefni skýrslunnar sér í raun enga hliðstæðu meðal íslenskra lagabókmennta. Hygg ég reyndar að formaður nefndarinnar hafi átt þar stærstan hlut að máli og vil ég nota þetta tækifæri til að færa honum á ný sérstakar þakkir fyrir vel unnið verk.
Auk þess að draga saman þann lögfræðilega grundvöll, sem nauðsynlegt er að fyrir liggi, til að fram geti farið upplýst og málefnaleg umræða um starfshætti og starfsskilyrði stjórnvalda, eru í skýrslunni settar fram ábendingar um ýmislegt það sem betur má fara og huga þarf að til framtíðar.
Meðal þess sem þar er kallað eftir er mótun framtíðarstefnu um þróun stjórnkerfisins. Það kemur til af því að á sumum sviðum stjórnsýslunnar hafa mál þróast með þeim hætti að boðleiðir eru ekki lengur skýrar, lægra settar stofnanir og nefndir hafa verið lýstar sjálfstæðar og undanskildar þeirri pólitísku forystu, sem er almennt forsenda þess að þingræði og lýðræðislegir stjórnarhættir fái þrifist. Uppbygging stjórnkerfisins gerir ráð fyrir að ráðherrar fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar hver á sínu sviði. Ráðherrarnir starfa í skjóli hins þjóðkjörna þings, þiggja í raun umboð sitt frá því, og bera á grundvelli þingræðisvenjunnar og 14. gr. stjórnarskrárinnar ábyrgð á verkum sínum gagnvart þinginu. Slíka ábyrgð geta ekki aðrir borið. Engu að síður hefur það tíðkast að fella tiltekin verkefni eða verksvið innan stjórnsýslunnar að hluta eða í heild undan yfirstjórn ráðherra og fela þau í hendur sjálfstæðra stjórnvalda, ýmist stofnana með þingkjörnar stjórnir eða sjálfstæðra nefnda. Í sjálfstæði þeirra felst að þær eru undanskildar eftirlits- og boðvaldi ráðherra, nema lög heimili annað sérstaklega. Þegar svo ber undir er því skorið á þau tengsl, sem eru forsenda þess að ráðherra geti borið þá ábyrgð á stjórnsýslu slíkra stjórnvalda, sem einungis er á hans valdi að bera gagnvart þinginu. Sjálfstæðar stofnanir eða nefndir eru því ekki aðeins undanskildar stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra, þær eru jafnframt undanskilar því aðhaldi sem ríkisstjórnin hefur af þinginu á grundvelli þingræðisvenjunnar. Ekkert sambærilegt samband er á milli þingsins og hinna sjálfstæðu stjórnvalda. Þingið getur ekki krafið þau um að standa því skil gjörða sinna, veitt þeim aðhald með sama hætti og ráðherrum eða komið þeim frá.
Á Alþingi heyrist stundum kvartað yfir því að þingið megi sín lítils í samskiptum við stjórnvöld og sé iðulega ofurliði borið af þeim styrk, sem liggur í fjölmennu starfsliði embættismanna og sérfræðinga framkvæmdarvaldsins. Sá munur er þó á, að ríkisstjórnin ber ábyrgð á stjórnsýslu þeirra starfsmanna, sem fram koma í hennar nafni og eða starfa undir hennar stjórn, en hún getur enga ábyrgð borið á stjórnsýslu þeirra, sem ekki lúta boðvaldi hennar. Sé yfirstjórn ráðherra frá honum tekin, sýnist manni þingræðið og það lýðræðislega aðhald, sem í því er fólgið, fara fyrir lítið.
Ég get út af fyrir sig fallist á að gild rök geti staðið til þess að ljá ákveðnum stofnunum og nefndum sjálfstæði og undanþiggja þær þannig yfirstjórn þess ráðherra, sem málefni þessara stjórnvalda myndu stjórnfarslega heyra undir. Ég get jafnvel tekið undir að það kunni í einhverjum mæli að vera réttlætanlegt og jafnvel æskilegt, t.d. þegar þegar fagleg sjónarmið eða sérfræðiþekking gera að svo stórum hluta út um niðurstöðu máls að pólitískt svigrúm er lítið eða ekkert. Líklega er hins vegar fyrst ástæða til að óttast sérfræðingaveldi hér á landi þegar slíkum stjórnvöldum er komið á fót án ígrundaðs mats á því, hvort kostir þess eða ávinningur yfirgnæfi áreiðanlega þann alvarlega ágalla, að slíkar stofnanir lúta ekki þeim lögmálum sem lýðræðisleg stjórnskipun okkar gerir ráð fyrir.
Í skýrslu þeirri, sem ég hef gert hér að umtalsefni, er bent á að sjálfstæðum stjórnsýslunefndum hafi síðustu árin fjölgað mikið, án þess að séð verði að nein heildarstefnumörkun búi þar að baki. Mér er reyndar nær að halda að þessi þróun eigi sér svipaðar skýringar og færðar voru fyrir þeim glundroða, sem dr. Bjarni Benediktsson fv. forsætisráðherra taldi einkenna skipan í mála stjórnarráðinu, er hann mælti fyrir tillögu til þingsályktunar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands árið 1958, þá í stjórnarandstöðu. Engum einum væri um að kenna, orsakanna væri fremur að leita í margra áratuga víkkun starfssviðs stofnunarinnar og fjölgun verkefna samhliða örum þjóðfélagsbreytingum og breyttum þjóðlífsþörfum. Röskum tíu árum síðar kom í hlut dr. Bjarna að semja og leggja fram það frumvarp, er varð að núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969. Þessi lög, sem nú eru orðin rúmlega 30 ára gömul, hefur ríkisstjórnin boðað að verði tekin til endurskoðunar á yfirstandandi kjörtímabili, m.a. með hliðsjón af breyttum aðstæðum í þjóðfélaginu.
Stjórnarráðslögin voru á sínum tíma sett til að skapa festu um það los sem þáverandi forsætisráðherra taldi komið á skipan og starfshætti stjórnarráðsins. Þegar til þess er litið að ráðuneytum hefur aðeins fjölgað um eitt á þeim 30 árum sem liðin eru frá setningu laganna, fjöldi ráðherra hefur sjaldnast náð því hámarki sem lögin setja og verkaskipting ráðuneyta verður að teljast í nokkuð föstum skorðum, verður að ætla að dr. Bjarna hafi tekist sæmilega það ætlunarverk sitt að koma á "system í galskapet" og sporna við óhóflegri þenslu í stjórnkerfinu, a.m.k. að þessu leytinu til. Hitt er annað að þenslan kann á hinn bóginn að hafa fundið sér aðra farvegi og ýmislegt bendir til að ekki hafi tekist að skapa sömu festu um vöxt og viðgang annarra greina stjórnkerfisins.
Ég hygg reyndar að starfsskilyrði stjórnvalda hafi ekki í annan tíma tekið jafnmiklum breytingum á fáum árum og á síðasta hálfum öðrum áratug. Nægir þar að nefna til stofnun embættis umboðsmanns Alþingis og setningu stjórnsýslulaga og síðar upplýsingalaga, auk þess sem aðild okkar að evrópska efnahagssvæðinu hefur haft stöðug og vaxandi áhrif á einstök svið stjórnsýslunnar, jafnvel svo mikil að mörgum finnst nóg um.
Að fengnum þeim ábendingum sem fram hafa komið um þróun stjórnkerfisins sjálfs – innviðanna – tel ég hins vegar einboðið að frekari umbótum verði fram haldið af fullum krafti og sú endurskoðun á lögum um Stjórnarráð Íslands, sem boðuð hefur verið í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, taki ekki aðeins til æðstu stjórnar ríkisins, heldur einnig til stjórnkerfisins í víðara samhengi, þ. á m. til þeirra atriða sem ég hef gert að umtalsefni hér í dag.
Að þessu sögðu færi ég stjórn Lögfræðingafélagsins þakkir fyrir að bjóða mér að ávarpa ykkur hér í dag og segi málþing um lögfræðileg álitaefni í stjórnsýslurétti sett.