Ársfundur Seðlabanka Íslands 2001
Ræða Davíðs Oddssonar forsætisráðherra
á Ársfundi Seðlabanka Íslands
27. mars 2001
Góðir gestir
Á undanförnum árum hefur orðið breyting á löggjöf seðlabanka fjölmargra landa. Megineinkenni þeirra breytinga er að markmið seðlabanka hafa verið einfölduð og þeim veitt aukið sjálfstæði til að beita tækjum sínum til að ná þeim markmiðum sem þeim eru sett. Einnig hafa verið gerðar ríkar kröfur um að peningamálastefna bankanna sé gagnsæ og að starfsemi þeirra og reikningsskil séu aðgengileg almenningi og stjórnvöldum. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn samþykkti til dæmis árið 1998 reglur um gagnsæi peningamála sem aðildarlönd hans voru eindregið hvött til að tileinka sér. Þessi þróun öll hefur þótt gefa góða raun og alþjóðastofnanir sem meta meðal annars lánshæfi ríkja leggja á það áherslu að lög um seðlabanka endurspegli þær áherslur sem hér hefur verið lýst.
Seðlabanki Íslands var fyrir skömmu fluttur til innan stjórnkerfisins frá viðskiptaráðuneytinu til forsætisráðuneytis. Sú ástæða var fyrir flutningnum að Seðlabankinn gegnir lykilhlutverki í efnahagsstjórninni og því eðlilegt að bankinn heyri undir það ráðuneyti sem ber ábyrgð á stjórn efnahagsmála í landinu. Af ráðnum hug voru ekki gerðar aðrar breytingar á lögum um bankann að svo komnu máli en jafnframt tilkynnti ég á síðasta ársfundi að fyrir dyrum stæði endurskoðun á seðlabankalögunum. Slík endurskoðun var tímabær þar sem miklar breytingar hafa orðið á íslenskum og alþjóðlegum fjármálamarkaði frá því að núgildandi lög voru sett árið 1986. Í nóvember síðastliðnum var skipuð nefnd til þess að semja frumvarp til laga um Seðlabanka Íslands. Formaður nefndarinnar var Ólafur Davíðsson ráðuneytisstjóri í forsætisráðuneytinu en aðrir nefndarmenn voru Jón Sigurðsson rekstrarhagfræðingur, Sighvatur Björgvinsson fyrrverandi alþingismaður, og alþingismennirnir Steingrímur J. Sigfússon og Vilhjálmur Egilsson. Einnig starfaði með nefndinni Ingimundur Friðriksson aðstoðarbankastjóri Seðlabanka Íslands. Nefndin hefur nú lokið störfum sínum og skilað drögum að frumvarpi um ný lög fyrir Seðlabanka Íslands. Frumvarpið var kynnt í ríkisstjórn í dag og verður það lagt fram á þingi von bráðar.
Í megin atriðum verða gerðar hliðstæðar kröfur til Seðlabanka Íslands og gerðar eru til annarra seðlabanka sem þykja standa framarlega hvað varðar gagnsæi og fagleg vinnubrögð við mótun og framkvæmd stefnu í peningamálum. Veigamestu breytingar sem frumvarpið gerir ráð fyrir eru að starfsemi Seðlabanka Íslands verði sett skýrt markmið um að tryggja stöðugt verðlag. Þetta markmið er valið í ljósi þess að verðbólga er fyrst og fremst peningalegt fyrirbrigði. Það er margt sem getur valdið tímabundinni verðbólgu en veruleg og viðvarandi verðbólga er hins vegar afleiðing ófullnægjandi aðhalds í penigamálum. Til langs tíma hefur stefnan í peningamálum því áhrif á verðlag en minni á hagvöxt og atvinnu. Þar sem seðlabankar hafa í aðalatriðum aðeins eitt stjórntæki, það er vexti, og geta aðeins náð einu þjóðhagslegu markmiði til langs tíma er eðlilegt að meginmarkmið peningastefnunnar sé stöðugt verðlag. Þetta þýðir ekki að þetta markmið sé mikilvægara en til dæmis markmið um hagvöxt og fulla atvinnu, heldur einfaldlega að stjórntæki peningamála henti betur til að hafa áhrif á verðlag. Tilgangslítið er að setja peningastefnunni markmið sem hún getur ekki náð. Reynsla gefur einnig til kynna að slík markmiðssetning geti leitt til verri árangurs í stjórn peningamála en ella. Með verðstöðugleika geta peningamálin með framsýnni stefnumótun lagt sitt af mörkum til að stuðla að stöðugu efnahagsumhverfi sem er undirstaða vaxtargetu hagkerfisins til langs tíma.
Í þessu sambandi skiptir máli að skilningur hefur vaxið á nauðsyn þess að festa í lög stefnu sem miðar að verðstöðugleika. Með því ávinnst það að mun erfiðara verður að bregða út af stöðugleikastefnu í peningamálum fyrir skammtímahagsmuni.
Ákvörðun um það verðbólgumarkmið sem bankanum yrði sett er í höndum ráðherra. Það er eðlilegt að slík ákvörðun sé í höndum lýðræðislega kjörinna fulltrúa sem þurfa síðan að standa almenningi skil gerða sinna í kosningum. Þegar verðbólgumarkmiðið hefur verið ákveðið og því lýst yfir opinberlega hefur bankinn vald til að beita stjórntækjum sínum á þann veg sem duga þykir til að tryggja að sett markmið náist. Verði ágreiningur á milli stjórnvalda og Seðlabankans um markmið peningamálastefnunnar hefur Seðlabankinn alla möguleika á að lýsa opinberlega ágreiningnum og afstöðu sinni til hans. Í núgildandi lögum er sérstaklega kveðið á um að bankastjórn Seðlabankans hafi rétt til að lýsa slíkum ágreiningi. Engu að síður beri bankanum að vinna að því að tryggja að sú stefna sem ríkisstjórnin hefur markað nái fram að ganga. Sú breyting verður nú á að Seðlabankanum er gert skylt að stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum svo fremi sem bankinn telji það ekki ganga gegn meginmarkmiði sínu. Fellt er út ákvæðið um að bankanum sé heimilt að lýsa ágreiningi sínum enda er það nú óþarft. Á það er að líta að Seðlabankinn hefur á undanförnum árum tekið upp þá stefnu að gera opinberlega reglulega grein fyrir mati sínu á stöðu og horfum í efnahags- og peningamálum. Með útgáfum sínum stuðlar bankinn mjög að opinni og upplýstri umræðu um peningamálastefnuna og er það vel.
Ákvörðun um val á gengisstefnu verður tekin að fengnu samþykki ráðherra. Þetta er í samræmi við núgildandi lög um Seðlabankan en hafa ber í huga að val á gengisstefnu verður að vera í samræmi við meginmarkmið stefnunnar í peningamálum.
Samhliða því að gerðar eru breytingar á markmiðum Seðlabankans og möguleikum hans til að uppfylla þau verða samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi gerðar nokkrar breytingar á stjórnskipulagi bankans. Yfirstjórn Seðlabankans er áfram í höndum forsætisráðherra og bankaráðs en stjórn bankans verður að öðru leyti í höndum bankastjórnar. Bankastjórar bankans verða áfram þrír en verða samkvæmt frumvarpinu skipaðir til sjö ára í senn í stað fimm áður. Einungis verður heimilt að skipa sama mann bankastjóra tvisvar sinnum. Bankastjórarnir verða skipaðir af ráðherra sem skipar formann bankastjórnarinnar sérstaklega. Formaður stjórnarinnar verður talsmaður bankans opinberlega. Bankastjórnin mun hafa ákvörðunarvald í peningamálum og þarf hún ekki að ráðfæra sig við ráðherra við ákvarðanir um hvernig hún hyggst beita stjórntækjum bankans. Til þess að tryggja að ætíð séu viðhöfð fagleg vinnubrögð við mótun og framkvæmd peningastefnunnar þykir rétt að festa í lög ákvæði um að sérstakar starfsreglur gildi um undirbúning, rökstuðning og kynningu ákvarðana bankastjórnarinnar í peningamálum. Nauðsynlegt er að tryggja að ákvarðanir bankastjórnarinnar séu reistar á faglegum grunni og að peningastefnan sé gagnsæ og sýnileg ríkisstjórn sem og almenningi. Ekki er þó gert ráð fyrir að skylt sé að birta frásagnir af umræðum á fundum þegar ákvarðanir í peningamálum eru teknar.
Fjölgað verður í bankaráði Seðlabankans úr fimm í sjö. Þessi breyting endurspeglar aukið eftirlitshlutverk bankaráðsins. Með því að fjölga í ráðinu breikkar samsetning þess og líklegra að fleiri sjónarmið komist að við umfjöllun í bankaráðinu. Hlutverk bankaráðsins er skilgreint í lögum og þar koma fram þau atriði sem bankaráðinu ber að fjalla um og taka um ákvarðanir. Engu að síður er ástæða til að á fundum bankaráðs verði fjallað um mál sem eru til athugnar hjá bankastjórn, sérstaklega varðandi stefnuna í peningamálum. Sú breyting verður nú á að bankaráðið velur sér sjálft formann í stað þess að ráðherra skipi hann.
Að viðbættum þeim breytingum sem nú þegar hefur verið gerð grein fyrir tel ég rétt að geta að nokkru tveggja annarra breytinga sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Fyrst er þar að nefna að í frumvarpinu er það nýmæli að fjallað er sérstaklega um hlutverk Seðlabankans sem lánveitanda til þrautavara. Í gildandi Seðlabankalögum er ekkert ákvæði sem beinlínis kveður á um að Seðlabankanum sé heimilt við sérstakar aðstæður að veita lánastofnunum fyrirgreiðslu umfram þá sem fellur undir regluleg viðskipti. Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að þegar sérstaklega standi á og Seðlabankinn telur þess þörf til að varðveita traust á fjármálakerfi landsins geti hann veitt lánastofnunum í lausafjárvanda ábyrgðir eða lán til að koma í veg fyrir til dæmis bankakreppu. Sérstaklega er tekið fram að bankinn veitir ekki aðstoð til gjaldþrota lánastofnana eða lánastofnana með eiginfjárstöðu undir löglegum mörkum. Aðstoðin er takmörkuð við lánastofnanir sem lenda í vandræðum vegna lausafjárstöðu, lánastofnanir sem til dæmis uppfylla ekki skilyrði um lágmarks eigið fé verða að leysa sín mál með nýju hlutafé. Síðara atriðið er ég tel rétt að vekja athygli á snýr að ráðstöfun hagnaðar af starfsemi Seðlabankans. Frumvarpið gerir ráð fyrir að hærra hlutfall af hagnaði Seðlabankans skuli greitt í ríkissjóð en gert hefur verið samkæmt núgildandi Seðlabankalögum. Hlutfallið hækkar úr helming í tvo þriðju hluta hagnaðar. Þessi ákvæði taka þó einungis gildi ef eigið fé bankans í lok reikningsárs svarar til að lágmarki 2,25% af heildarfjárhæð útlána og innlendrar verðbréfaeignar lánakerfisins. Sé því marki ekki náð mun bankinn einungis greiða þriðjung hagnaðar síns í ríkissjóð. Sú ástæða er fyrir þessari tilhögun mála að nauðsynlegt er að tryggja að Seðlabankinn búi jafnan yfir ákveðnu lágmarks eigin fé til þess að hafa styrk til þess að gegna hlutverki sínu. Þetta er sérstaklega mikilvægt í ljósi þess að sterk tengsl eru á milli eiginfjárþarfar seðlabanka og þeirrar gengis- og vaxtaáhættu sem hann býr við. Fullyrða má að vegna smæðar íslenska hagkerfisins og sveiflna í efnahagsstarfseminni þurfi Seðlabanki Íslands að ráða yfir sterkari eiginfjárstöðu en seðlabankar í stærri ríkjum sem ekki sæta sömu sveiflum. Sé tekið tillit til rekstrarkostnaðar bankans og þess að bankinn sé undir það búinn að mæta sveiflum í hagkerfinu fyrirvaralaust má gera ráð fyrir að auka þurfi eigið fé bankans um nær 14 milljarða króna úr 22 milljörðum við árslok árið 2000 í 35-36 milljarða.
Góðir gestir
Ríkisstjórnin tók um það ákvörðun á fundi sínum nú síðdegis að sú skipan mála sem hér hefur verið lýst um starfsemi Seðlabanka Íslands muni í veigamiklum atriðum nú þegar taka gildi. Einnig var samþykkt af hálfu ríkisstjórnar og Seðlabankans eftirfarandi yfirlýsing:
(1) Meginmarkmið stjórnar peningamála verður stöðugleiki í verðlagsmálum, eins og hann er skilgreindur hér að neðan. Seðlabankanum ber þó einnig að stuðla að fjármálalegum stöðugleika og framgangi meginmarkmiða efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar að svo miklu leyti sem hann telur það ekki ganga gegn meginmarkmiði hans um verðstöðugleika.
(2) Í stað þess að miða peningastefnuna við að halda gengi krónunnar innan vikmarka mun Seðlabankinn hér eftir miða hana við að halda verðbólgu innan ákveðinna marka sem nánar eru tilgreind hér að neðan.
(3) Með ofangreindri breytingu eru núverandi vikmörk gengis íslensku krónunnar afnumin. Gengið mun þó áfram verða mikilvæg viðmiðun peningastefnunnar.
(4) Ríkisstjórnin veitir Seðlabankanum fullt svigrúm til að beita stjórntækjum sínum í því skyni að ná verðbólgumarkmiði sínu.
(5) Síðar í þessari viku mun ríkisstjórnin leggja fram frumvarp til laga um Seðlabanka Íslands sem felur í sér að lögfestar verða ofangreindar ákvarðanir um stöðugleika í verðlagsmálum sem meginmarkmið peningastefnunnar og um sjálfstæði Seðlabankans til að beita stjórntækjum sínum.
(6) Verðbólgumarkmið Seðlabankans mun miðast við 12 mánaða breytingu vísitölu neysluverðs eins og hún er nú reiknuð af Hagstofu Íslands. Þá verður þess farið á leit við Hagstofuna að hún reikni eina eða fleiri vísitölur sem nota má til að meta undirliggjandi verðlagsþróun, eins og nánar verður samið um á milli Hagstofunnar og Seðlabanka Íslands. Seðlabankinn mun hafa hliðsjón af slíkum vísitölum við mat á stöðu verðlagsmála og framkvæmd peningastefnunnar.
(7) Seðlabankinn mun stefna að því að árleg verðbólga, reiknuð sem hækkun vísitölu neysluverðs á 12 mánuðum, verði að jafnaði sem næst 2S%.
(8) Víki verðbólga meira en ±1S% frá settu marki ber bankanum að ná verðbólgu svo fljótt sem auðið er inn fyrir þau mörk að nýju. Jafnframt ber bankanum að senda greinargerð til ríkisstjórnar þar sem fram kemur hver ástæða frávikanna er, hvernig bankinn hyggst bregðast við og hve langan tíma hann telur það taka að ná verðbólgumarkmiðinu að nýju. Greinargerð bankans verður birt opinberlega.
(9) Seðlabankinn skal stefna að því að ná markmiðinu um 2S% verðbólgu eigi síðar en í árslok 2003. Á árinu 2001 skulu efri mörk verðbólgunnar vera 3S% fyrir ofan verðbólgumarkmiðið en 2% á árinu 2002. Neðri mörkin verða 1S% neðan við markmiðið á þessum árum og framvegis. Fari verðbólgan út fyrir þessi mörk á árunum 2001 og 2002 kemur til viðbragða í samræmi við 8. tölulið.
(10) Þrátt fyrir afnám vikmarka gengisstefnunnar mun Seðlabankinn grípa inn í þróun gjaldeyrismarkaðar með kaupum og sölu gjaldeyris telji hann það nauðsynlegt til að stuðla að ofangreindum markmiðum um verðbólgu eða ef hann telur að gengissveiflur geti ógnað fjármálalegum stöðugleika.
(11) Seðlabankinn skuldbindur sig til að gera ársfjórðungslega verðbólguspá þar sem spáð er tvö ár fram í tímann. Skal spáin birtast í ársfjórðungslegu riti bankans. Þar skal einnig koma fram mat bankans á helstu óvissuþáttum tengdum spánni. Jafnframt mun bankinn gera grein fyrir mati sínu á stöðu og horfum í efnahagsmálum.
(12) Seðlabankinn mun í ritum sínum gera grein fyrir því hvernig til hefur tekist við að ná verðbólgumarkmiði bankans. Jafnframt mun bankastjórn Seðlabanka Íslands gera ráðherra, ríkisstjórn og nefndum Alþingis grein fyrir stefnu bankans í peningamálum og mati hans á stöðu og horfum í efnahagsmálum.
Gjört í Reykjavík 27unda dag marsmánaðar 2001. Undir þessa yfirlýsingu skrifa forsætisráðherra fyrir hönd ríkisstjórnarinnar og bankastjórar Seðlabankans fyrir hönd Seðlabankans.
Góðir gestir.
Ég vil nota þetta tækifæri til að færa þeim þakkir sem hafa á undanförnum mánuðum unnið mjög gott starf við að undirbúa það frumvarp til laga um Seðlabankann sem nú liggur fyrir. Ég er sannfærður um að þessar breytingar munu reynast heilladrjúgar fyrir land og þjóð. Seðlabanki Íslands býr nú við starfsumhverfi eins og gerist meðal þeirra þjóða sem hvað best hafa komið þessum málum fyrir. Það má því ætla að íslenska hagkerfið styrkist við þessa breytingu og þá um leið styrkist krónan á gjaldeyrismörkuðum.