Erindi forsætisráðherra á málþingi Lögfræðingafélags Íslands
Erindi forsætisráðherra á málþingi Lögfræðingafélags Íslands 28. september 2001
um mörk löggjafarvalds og dómsvalds: Er hlutverk dómstóla að breytast?
VALDHEIMILDIR LÖGGJAFANS
OG ÚRSKURÐARVALD DÓMSTÓLA
Fundarstjóri, ágætu málþingsgestir.
Ég vil í upphafi máls færa stjórn Lögfræðingafélagsins þakkir fyrir að bjóða mér að ávarpa svo virðulega samkomu enn á ný og finnst hún reyndar sýna með því nokkurt áræði að bjóða sama manninum að eiga hér fyrsta orðið ár eftir ár. Í fyrra bauðst mér að vísu aðeins að ávarpa þennan vettvang rétt í upphafi, en að þessu sinni er mér skipað á bekk með fyrirlesurunum sjálfum, svo vegur minn virðist vaxandi á þessum vettvangi, á 25. útskriftarárinu.
En sérstaklega á stjórn félagsins hrós skilið fyrir val á efni til umfjöllunar. Ég tel að ýmsar úrlausnir dómstóla síðustu misseri gefi ríkt tilefni til að um þær sé fjallað í víðara samhengi og fundarsóknin bendir til að lögfræðingar almennt telji efnið eiga við sig brýnt erindi.
Yfirskrift fundarins, hin stóra spurning, kemur vel á vondan því það vill nefnilega svo til að hún er nákvæmlega hin sama og ég spurði sjálfur upphátt og opinberlega þegar dómur hæstaréttar um tekjutryggingu öryrkja gekk í lok síðasta árs. En þá brá hins vegar svo við, að bæði á Alþingi og í fjölmiðlum var ég úthrópaður fyrir uppátækið. Ég hafði þar með úr mínum háa sessi ráðist að hæstarétti og að sjálfri stjórnarskránni með hrokafullum og einstæðum hætti. Það er því ekki að undra þótt mér sé rórra eftir þetta frumkvæði félags lögfræðinga og fundarfylli hér í dag.
Auðvitað má segja að hægara sé að eiga fræðilega umræðu um mál, þegar nokkuð er frá einstöku tilefni liðið og í breiðara samhengi, svo menn fái séð skóginn fyrir trjánum; trén eru hin einstöku umdeildu mál en grundvallaratriði í stjórnskipun og stjórnarfari landsins mynda skóginn.
Úrskurðarvald dómstóla um stjórnskipulegt gildi laga á sér ekki beina stoð í settum ákvæðum stjórnarskrár og heimildin virðist í upphafi sjálftekin eða innflutt með tiltölulega átakalitlum hætti frá Dönum, þar sem dómstólar virðast í upphafi líka hafa tekið sér valdið sjálfir, en það vald hafa þeir farið sparlegar með en hér hefur verið gert. En hvað sem líður ætt og uppruna þessa úrskurðarvalds, telst það fyrir löngu venjuhelgað og viðurkennt hér á landi og hafa aðrir handhafar ríkisvaldsins, Alþingi og ríkisstjórn, ráðið mestu um þá þróun. Það má nefnilega halda því til haga, að engin ríkisstjórn eða löggjafarþing hefur nokkurn tímann dregið heimildir dómstóla í efa að þessu leyti og a.m.k. hafa þær ríkisstjórnir, sem ég hef leitt, talið sér rétt og skylt að bregðast hratt og vel við þeim dómum, sem að henni hafa beinst, þótt álitið á niðurstöðunum hafi í einhverjum tilvikum ekki verið mikið.
Þessi ótvíræði skilningur framkvæmdar- og löggjafarvalds eykur enn á ábyrgð dómstólanna þegar þeir taka sér fyrir hendur að meta stjórnskipulegt gildi laga, er Alþingi hefur sett. Og þótt ég sé þannig samþykkur því að úrskurðarvaldið sé fyrir hendi er miklu umdeilanlegra, hversu langt þær vandmeðförnu heimildir ná og hvernig þeim er beitt. Þar hafa menn farið alvarlega út af sporinu á síðustu misserum, að mínu mati, af ástæðum sem mér eru ókunnar.
Ýmsir telja að megin skýringin hljóti að vera sú, að dómstólarnir hafi verið að fóta sig á hinum nýju mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar og þá hafi einkum vafist fyrir þeim að höndla hina margslungnu jafnræðisreglu og í þeirri glímu hafi þeir farið nokkuð út fyrir þau mörk, sem viðtekið hefur verið að draga á milli valdheimilda löggjafarvalds og dómstóla, og þegar verst lætur raskað þeim í grundvallaratriðum.
Röskun á þessum mörkum veldur ekki aðeins vandræðum fyrir dómstólana og einnig margvíslegum vandkvæðum í landsstjórninni, eins og ég get e.t.v. komið nánar að síðar, heldur getur hún að mínu mati haft djúpstæð og alvarleg áhrif á lýðræðislega þróun stjórnkerfis okkar og grafið undan ákveðinni útfærslu lýðræðislegra stjórnarhátta og ábyrgðar, sem innbyggð er í stjórnkerfið sjálft. Mannréttindaákvæðin tryggja nefnilega ekki ein sér þau grundvallarréttindi, sem þeim er ætlað að vernda. Athafnafrelsi einstaklinganna hlýtur einnig að sækja stoð sína í þær grundvallarreglur sem stjórn og skipulag samfélagsins – sjálf stjórnskipun ríkisins – byggist á – og þar eru löggjafanum augljóslega fengin undirtökin gagnvart öðrum handhöfum ríkisvalds, m.a. með þeim áhrifum, sem honum eru tryggð, á fjárstjórn ríkisins.
Það þarf ekki í þennan hóp að eyða löngum tíma í að rifja upp af hverju ekki er fullt jafnræði með réttarstöðu hvers handhafa ríkisvaldsins um sig og hvers vegna löggjafinn nýtur þar algerrar lykilstöðu gagnvart öðrum handhöfum ríkisvalds. Svarið liggur í augum uppi og í því svari birtast e.t.v. hvað skýrast hugmyndir vestrænna manna um lýðræðislega stjórnarhætti og réttaröryggi borgaranna: Það er vegna þess, að sá handhafi ríkisvaldsins, sem þetta vald er falið, er sá eini sem fólkið í landinu getur milliliðalaust náð til. Hann er valinn með reglulegu millibili í almennum kosningum. Til kjósendanna sækir löggjafarþingið umboð sitt og þeim stendur það skil gjörða sinna á minnst fjögurra ára fresti. Af þeim sökum er þessari stofnun ekki aðeins falin meðferð löggjafarvaldsins, heldur er henni einnig tryggð margvísleg áhrif önnur á alla framkvæmdastjórn ríkisins, bæði með þingræðisvenjunni og fjárstjórnarvaldinu. Aðrir handhafar ríkisvalds sækja ekki umboð sitt til þjóðarinnar með viðlíka hætti og af því hljóta starfsskilyrði þeirra og afstaða til löggjafans að mótast.
Þessi grundvallarmunur á eðli löggjafans annars vegar og dómstóla hins vegar og á aðkomu þeirra að störfum sínum tel ég að veiti okkur veigamikla leiðbeiningu um, hversu langt dómstólar geti gengið í því, að endurskoða mat löggjafans, t.a.m. á inntaki mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar. Ég tel reyndar þar séu ákveðin mörk dregin, sér í lagi að því er varðar þau réttindi sem talin eru efnahagslegs, félagslegs og menningarlegs og mér liggur við að segja pólitísks eðlis. Þetta eru þau réttindi sem stundum eru skilgreind sem jákvæð í þeim skilningi, að þau kalla á að ríkið grípi til ákveðinna og oft mjög kostnaðarsamra aðgerða til að fylgja þeim eftir, eins og allir vita og dæmin sanna.
Inntak slíkra réttinda hlýtur hins vegar mjög að stjórnast af efnahagslegum aðstæðum í þjóðfélaginu á hverjum tíma og þeim fjármunum sem þá eru til ráðstöfunar. Og af þeim er aldrei nóg. Það eru og verða ær og kýr stjórnmálanna að forgangsraða fjárveitingum, að velja og hafna og ákveða hvaða þjóðlífsþörfum er brýnast að mæta í það og það skiptið. Mat á því, hvernig þeirri köku er skipt, hefur ekkert með lögfræði að gera og hlýtur að vera hjá þeim handhafa ríkisvalds, sem falin er fjárstjórn ríkisins, þ.e.a.s. löggjafanum. Og hvers vegna er hún þar, en ekki annars staðar? Handhöfn löggjafans á fjárstjórn ríkisins skýrist af áhrifum hennar bæði á almenning og á alla framkvæmdastjórn ríkisins og þannig stendur hún í beinum tengslum við aðra grundvallarþætti lýðræðisskipulagsins. Sumir, svo sem eins og Ólafur Jóhannesson fyrrum forsætisráðherra og lagaprófessor, ganga jafnvel svo langt að segja að fjárstjórn þingsins sé nauðsynleg forsenda þingræðis. Á sama hátt mætti þá einnig halda því fram að fjárstjórnin sé nauðsynleg forsenda lýðræðis. Hvað sem þeim vangaveltum líður, tel ég þó alltént óhætt að slá því föstu að fjárstjórnarréttur þingsins mótar a.m.k. inntak beggja þessara hugtaka að verulegu leyti og tryggir að völd og ábyrgð fari saman. Með nokkurri einföldun má e.t.v. segja að tenging fjárstjórnarvaldsins við aðra þætti stjórnskipulagsins birtist í því, að æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins – ríkisstjórnin – bera á grundvelli þingræðisvenjunnar ábyrgð á framkvæmd fjárlaga gagnvart Alþingi og á grundvelli lýðræðisskipulagsins stendur þingið almenningi skil gjörða sinna með reglulegu millibili.
Það gera dómstólar hins vegar ekki og í því ljósi sést líklega hvað best, hversu alvarlegar afleiðingar það getur haft fyrir allar forsendur lýðræðislegra stjórnarhátta í þjóðfélaginu, þegar dómstólar taka sér engu að síður vald til að blanda sér á þann hátt í fjárstjórn ríkisins, án þess að bera á nokkurn hátt ábyrgð á að endar nái saman eða á afkomu og tekjuöflun ríkissjóðs að öðru leyti.
Um leið og þeir stíga það óheilla – og ég segi óheimila – spor sökkva þeir sér á augabragði á bólakaf í skylmingar stjórnmálanna og stjórnmálamennirnir taka sér vopn dómaranna í hendur og skylmast með lögum og allt ætlar um koll að keyra eins og dæmin hafa sannað þegar slíkar niðurstöður hafa komið úr hæstarétti. Menn einhenda sér í umræður um dómstólinn, fréttamenn fara að spyrja hver annan hvaða upphæð í bótum samræmst geti stjórnarskránni og hvað ekki og umræða um landsins gagn og nauðsynjar fer öll í þennan fráleita farveg. Og það sýnir þó kannski best, hvað dómstólar eru illa til þess fallnir að að fara í fötin löggjafans og stjórna landinu, að setja þurfti heila nefnd sérfræðinga til að ráða í hvaða þýðingu dómurinn um tekjutryggingu öryrkja raunverulega hafði og leggja á ráðin með meirihluta þjóðþingsins um viðbrögð við honum. Og á endanum varð niðurstaða hans ekki nema öðrum þræði byggð á lögfræðilegu mati, því ákvörðun um lágmarkstekjutryggingu ofan þeirra marka, sem dómurinn setti, hlaut alltaf að verða pólitísks, en ekki lögfræðilegs eðlis. Og það hefði hæstiréttur átt að sjá í hendi sér við fyrstu skoðun.
Þegar þvílík endaskipti eru höfð á hlutunum, er engin furða að menn spyrji sig, hvort það hafi raunverulega verið ætlun stjórnarskrárgjafans, þegar nýju mannréttindaákvæðin voru tekin í stjórnarskrá, að gera slíka grundvallarbreytingu á mörkum löggjafar- og dómsvalds í leiðinni, án þess að ræða það í einni setningu, og færa lagasetningar- og fjárstjórnarvald hinna lýðræðislega kjörnu fulltrúa frá Alþingi til dómstólanna. Ég þykist mega fullyrða að svo hafi ekki verið. Hefði það verið ætlunin, að stíga slíkt skref, er ekki vafi á, að það hefði komið fram með ótvíræðum hætti við undirbúning málsins og þá hefði texti stjórnarskrárinnar og þau gögn, sem viðtekið er að nýta henni til skýringar, endurspeglað þá breytingu með afdráttarlausum hætti. Svo er hins vegar ekki. Könnun lögskýringargagna bendir einmitt ótvírætt til, að sú hafi ekki verið ætlunin.
Þegar litið er til þeirra dómsmála, sem mestur styr hefur staðið um, vekur það athygli, að það er einatt jafnræðisregla stjórnarskrárinnar, sem notuð er til að mæla upp verk löggjafans og leggja það mál á vogarskálar mannréttindaákvæðanna um efnahagsleg og félagsleg réttindi. Sumum mun þykja að hefðbundin flokkun mannréttinda í þessa tvo flokka, borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi annars vegar og efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi hins vegar, vera orðin gamaldags. En fram hjá því verður ekki litið, að það er sú flokkun mannréttinda, sem byggt var á í greinargerð með stjórnskipunarlagafrumvarpinu frá 1995 og er reyndar birtur um hana sérstakur kafli.
Þar var áréttað, að sú stefna hefði verið mörkuð, við ákvörðun um það, hvaða réttindum skyldi bætt við stjórnarskrána, að leggja fyrst og fremst áherslu á borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, þ.e.a.s. þau sem skilgreind hafa verið sem neikvæð í þeim skilningi, að þau skuldbinda ríkið einkum til að sýna af sér ákveðið athafnaleysi og að aðhafast ekkert það sem brotið getur gegn þessum réttindum. Af þeim sökum hafi jafnframt verið ákveðið, að bæta ekki í neinum teljandi mæli við efnahagsleg og félagsleg réttindi í stjórnarskránni, þ.e.a.s. þau sem fela í sér jákvæð og kostnaðarsöm réttindi, heldur áhersla lögð á, að færa þau réttindi sem fyrir voru til nútímahorfs. Það var m.ö.o. ekki ætlan stjórnarskrárgjafans að gera neinar meiriháttar breytingar á þeim jákvæðu skyldum, sem stjórnarskráin hafði áður lagt ríkinu á herðar. Vilji stjórnarskrárgjafans stóð til þess að þær væru að mestu leyti hinar sömu og þar höfðu áður verið.
Og þessar skýringar eiga, vel að merkja, einnig við um hina svonefndu jafnræðisreglu, sem dómstólar vísa einatt til þegar ætlun þeirra er að víkja af þeirri leið, sem löggjafinn hefur valið. Þessi grein var út af fyrir sig nýmæli í settum ákvæðum stjórnarskrár, en hafði þó engu að síður verið álitin ein helsta undirstaðan í íslenskri stjórnskipan, svo enn sé vitnað í greinargerð með stjórnarskrárbreytingunum. Miðað við þá skýringu, verður ekki séð, að hún hafi átt að verða þess valdandi, að við stæðum nokkrum árum síðar og veltum því fyrir okkur í fullri alvöru, hvort hún hafi raunverulega átt að leiða til svo stórkostlegra breytinga á viðtekinni verkaskiptingu í stjórnskipun ríkisins, sem nýleg dómsmál bera vitni um. Nei, skýringin á því liggur líklega miklu fremur í því, að dómstólar virðast hafa tilhneigingu til að ljá hinni settu jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar annað og meira gildi, en stjórnarskrárgjafinn ætlaðist til, og leitt af henni jákvæðar skyldur langt umfram það sem lögskýringargögn renna stoðum undir og stjórnskipun ríkisins gerir sjálf ráð fyrir.
Fundarstjóri, góðir málsþingsgestir.
Spurningin sem beint er til okkar hér í dag er sú, hvort hlutverk dómstóla sé að breytast. Eins og skilja hefur mátt á máli mínu, tel ég ekki svo vera. Það er að minnsta kosti ljóst að hvorki almenni löggjafinn né stjórnarskrárgjafinn hafa gefið nokkra heimild né nokkuð tilefni til að ætla að það hlutverk eigi að breytast. Ég tel því að hlutverk dómstóla í stjórnskipun ríkisins sé og eigi í grundvallaratriðum að vera hið sama og verið hefur, að setja niður þrætur og binda enda á deilur manna í millum, allt eftir því sem lög standa til. Í ljósi þeirra dómsmála, sem mestur styr hefur staðið um að undanförnu, óttast ég hins vegar að dómstólar séu að taka sér nokkuð annað hlutverk, en stjórnskipun okkar gerir að öðru jöfnu ráð fyrir. Og þá setja þeir ekki niður deilur manna, heldur magna þær upp – dómur verður þá ekki endir hverrar þrætu, heldur upphaf hatrammra deilna, sem í verstu tilvikunum eitrar allt þjóðfélagið, eins og við höfum því miður alltof mörg dæmi um upp á síðkastið.
Verði framhald á þeirri þróun, er ég hins vegar hræddur um að stutt sé í fleiri breytingar. Eftirlit almennra dómstóla með stjórnskipulegu gildi laga er ekki nema í besta falli tilviljanakennt og eftir því sem þeim sérhagsmunahópum fjölgar, sem sjá sér nú leik á borði að bera þær pólitísku kröfur fyrir dómstólana, sem þeir hafa ekki fengið framgengt á þjóðþinginu, versnar staðan enn. Orðtakið að hefna þess í héraði sem hallaðist á Alþingi mun þá breytast í að hefna þess í hæstarétti, sem hallaðist á Alþingi. Við þær aðstæður munu þingmenn vilja fá skýrari svör um inntak valdheimilda sinna. Mörgum er sjálfsagt í fersku minni bréfaskipti forseta Alþingis og hæstaréttar í tilefni af öryrkjamálinu svonefnda. Á þeim bréfaskiptum höfðu menn misjafnar skoðanir. Ég tel hins vegar að þau hafi eins og á stóð verið fullkomlega eðlileg – og reyndar óhjákvæmileg – og spái því að slíkum bréfaskiptum muni fjölga, ef dómstólar halda áfram á sömu braut, og þar kemur þá auðvitað sögu, að menn vilja fá svörin fyrirfram. Og þá er nærtækt að menn spyrji sig, hvort það eigi áfram að vera hlutverk almennu dómstólanna að skera úr um stjórnskipulegt gildi laga eða á e.t.v. að færa það til sérstaks stjórnlagadómstóls. Ég veitti því athygli, þegar slíkum hugmyndum var hreyft síðastliðinn vetur, að fáir fræðimenn urðu til að mæla þeirri leið bót og töldu fremur skorta á að lagafrumvörp sættu vandaðri og samræmdri athugun áður en þau væru samþykkt, ýmist af stjórnarráðinu sjálfu eða á vettvangi Alþingis. Ég get út af fyrir sig tekið undir að lítið stjórnkerfi í fámennu landi ætti fremur að huga að því styrkja þær stofnanir sem fyrir eru til að rísa undir hlutverki sínu, en að búa til nýjar, og hef meira að segja lýst mig reiðubúinn til að beita mér fyrir að komið verði upp sérstakri lagaskrifstofu við stjórnarráðið til að fara með samræmdum hætti yfir frumvörp ríkisstjórnarinnar og meta hvort þau samræmist stjórnarskrá. En á hverju eiga sérfræðingar á slíkri skrifstofu að byggja ráðgjöf sína, ef mat dómstóla á lögunum er ekki orðið nema öðrum þræði lögfræðilegt? Ég er hræddur um að slík skrifstofa yrði þá betur skipuð spákonum og félagsfræðingum, en lögfræðingum.
Á liðnum vetri var á Alþingi beint til mín fyrirspurn um, hvort ég hyggðist beita mér fyrir endurskoðun stjórnarskrárinnar og ef svo, hvaða atriði hennar ég teldi þá helst þörf á að endurskoða. Í svari mínu lýsti ég því m.a. yfir, sem e.t.v. er ástæða til að ítreka í lok máls míns hér, að ég teldi ekki brýna þörf á að endurskoða mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar, fyrr en af þeim hefði fengist meiri reynsla, og líklega væri miklu fremur ástæða til að hrófa ekki við þeim meðan dómstólar væru að fóta sig á þýðingu þeirra og forsendum og vonandi ná þar fótfestu eftir því sem fram líða tímar.
Á hinn bóginn lýsti ég mig reiðubúinn til samstarfs um endurskoðun ýmissa annarra atriða hennar, þ. á m. um dómsvaldið. Um það eru ákvæði stjórnarskrárinnar helst til fátækleg og margt mætti orða þar með nútímalegri og greinarbetri hætti, einkum og sér í lagi þyrfti að skoða það, sem þar eru engin ákvæði um, en það er úrskurðarvald dómstólanna um stjórnskipulegt gildi laga. Ég tel hins vegar óþarfa að setja með beinum oðrum í stjórnarskrána að dómstólar setji ekki lög, því það liggur svo í augum uppi að það væri óviðeigandi gagnvart stjórnarskránni að taka það fram. Enda tel ég að enn sem komið er muni sá íslenski dómari vandfundinn, sem fylgir þeirri skoðun að dómstólar setji lög. Og ætla má að fari svo að dómarar framtíðarinnar teldu sig hafa hlotnast guðlegt vald til að setja lög, sem hvergi væri þó stafur fyrir, kynnu þeir einnig að telja að þeir gætu sett ný stjórnarskrárákvæði, ef svo bæri undir. Eða hver er munurinn, þegar glöggt er skoðað?
Ég þakka áheyrnina.