Hátíðarsalur HÍ,
4. febrúar 2002

Ráðstefna Borgarfræðaseturs - Ríki, borg og sveitarfélög

Ágætu ráðstefnugestir,

Ég vil í upphafi míns máls þakka forráðamönnum Borgarfræðaseturs og þessarar ráðstefnu að bjóða mér að deila með öðrum mínum sjónarmiðum til umræðuefnisins. Ég sinnti sveitarstjórnarmálum nokkuð á síðari hluta seinustu aldar og margt er breytt frá þeim tíma. Vegna núverandi starfa hef ég þó haft nokkurt tilefni og jafnvel stundum skyldu til að fylgjast með því sem er að gerast á gamla starfsvettvanginum. Ég er ekki frá því að flest það sem þar hefur verið að gerast sé í góðum takti við annað tif í þjóðfélaginu. Frá því eru þó auðvitað til undantekningar, sem við skulum við þetta tækifæri ekki gera annað með en að nota til sönnunarfærslu á aðalreglunni.

Glíman, sem við eigum hér á landi og er lunginn úr umræðu efni dagsins er ekki sér íslensk. Hún er þvert á móti alþekkt og keimlík hvarvetna. En þó er það svo, að hún hefur nokkuð annan brag hér á landi en annars staðar, vegna þess að hún hvílir á öðrum forsendum. Víðast hvar, þar sem ég þekki eitthvað til, líta þeir sem fara með ríkisvaldið svo á, að sveitarstjórnir séu einskonar undirdeild alríkisvaldsins, sem geti auðveldlega og í fullum rétti gripið inn í rás viðburða á neðra stjórnarstiginu og jafnframt dregið úr áhrifum þess og getu að vild og nánast eftir því sem kaupin gerast á eyrinni. Þetta á sér sögulegar forsendur. Litið er á sveitarfélögin sem skilgreint afkvæmi ríkisvaldsins sem lúti föðurlegu forræði þess, eins og önnur þau afkvæmi, sem ekki hafa hlotið fullt sjálfs- eða fjárforræði. Þannig gátu stjórnvöld á Bretlandseyjum í tíð járnfrúarinnar breytt í einni svipan valdheimildum sveitarstjórna, lagt niður stærstu stjórnareiningarnar og almennt dregið úr hlutverki og þýðingu sveitarstjórnanna. Sennilega höfðu bresk stjórnvöld ærin tilefni til slíkra athafna, en það er utan við umræðuefni dagsins. Það skiptir eitt máli í okkar tali að aðgerðin var fær og auðveld, af þeim ástæðum sem ég nefndi.

Hér á landi gætu menn ekki tekið slíkar ákvarðanir og kemur þar ekki aðeins til mikilvæg stjórnskipuleg vernd á valdheimildum sveitarfélaganna og sjálfstæði þeirra, heldur ýmislegt fleira. Hér á landi eru sveitarfélögin eldri ríkisvaldinu og fóru þau með þýðingarmikil hlutverk, ábyrgð og skyldur öldum áður en allsherjarvalds, sem náði til landsins alls, fór að gæta. Þessi sögulega staðreynd hefur vissulega þýðingu. Í þessu tilviki ríkis og sveitarfélaga þarf því ekki að deila um hvort kom á undan eggið eða hænan.

Hitt er annað mál, að völd og áhrif ríkisvaldsins efldust öld af öld án þess að sveitarstjórnarvaldið tæki sambærilegum breytingum. Það er í raun ekki fyrr en með þéttbýlismynduninni sem vægi og áhrif einstakra sveitarfélaga vaxa og þau fá heilbrigt og sterkt mótspil við ríkisvaldið, sem hefur tvímælalaust orðið til góðs fyrir þjóðarheildina.

Ég hef nýverið séð fullyrt að nú búi helmingur mannkyns í þéttbýli en í upphafi síðustu aldar hafi nærri 90% heimsbyggðar búið í dreifbýli. Hér á landi hefur breytingin verið enn stórbrotnari. Sagan sannar að dreifbýlt Ísland bar ekki nema 70-80 þúsund manneskjur. Breyttir atvinnuhættir og þéttbýlismyndunin sem þeim fylgdu voru því forsendan fyrir að vaxandi þjóð fengi þrifist í landinu, sem þótti svo harðbýlt í þúsund ár. Það er ekki lengur harðbýlt á Íslandi, það sanna allar tölur. Sá samtakamáttur, og það þjónustustig sem þéttbýlismyndun er forsenda fyrir, hafa breytt miklu í öllum efnum. Það má vissulega færa rök fyrir því, að æskilegt hefði verið að þéttbýlismyndunin hefði orðið með öðrum hætti, þótt tala þeirra sem í þéttbýli byggi væri samanlagt svipuð. Fámenni íslensku þjóðarinnar gerir þó kröfur til að nægilega mikil samþjöppun fólks verði á einum stað á landinu, svo veita megi öfluga viðspyrnu, í formi þjónustu af öllu tagi, svo drjúgur hluti fólks telji sig ekki knúinn til að sækja annað.

Búsetuþróunin hefur gengið vel fram og nú er svo komið að þörf á þrekmiklu þéttbýli, er ekki lengur í mótsögn við almennan vilja til þess að viðhalda byggð sem víðast á landinu. Öðru nær. Besta byggðastefnan og kannski sú eina sem nokkuð dugar, er að treysta, efla og stækka þéttbýliskjarnana sem víðast, svo þeir geti tryggt þá þjónustuviðspyrnu gagnvart suð-vesturhorninu, sem það gerir nú gegn erlendum borgum. Slík þéttbýlismyndun, ásamt sameiningu sveitarfélaga og auknu samstarfi þeirra á milli er einnig forsenda þess að flytja megi meiri ábyrgð og þar með meira vald til sveitarfélaga. Fyrir því virðist ríkur vilji. Allir stjórnmálaflokkar hafa þá stefnu að flytja beri meira vald til sveitarfélaga. Megin rökin fyrir þeirri stefnu eru þau að sveitarfélögin standi nær þeim einstaklingum sem eldurinn brenni á, en ríkisvaldið geri. Líklegt er að þetta sé rétt kenning, en á hinn bóginn er á það að líta að minni munur er á umfangi ríkisvaldsins og stærstu sveitarstjórnareininganna hér á landi en víðast annars staðar. Ég tel að það hafi verið rétt ákvörðun að færa ríkari hluta mennakerfisins til sveitarfélaganna eins og gert var fyrir fáeinum árum. En á hinn bóginn er jafn rétt að gefa sveitarfélögunum tíma til að laga sig að þeirri breytingu áður en lengra verður gengið, þótt langtíma markmiðin gleymist ekki.

Skil á milli sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðum hafa farið minnkandi á undanförnum árum og samvinna þeirra á milli hefur vaxið og er enda nauðsynleg og í sumum tilvikum allt að því óhjákvæmileg. Sameining allra þessara sveitarfélaga í eitt yrði þó óheillaspor að mínu viti og þar með myndi það sveitarfélag verða enn fjarlægara íbúum sínum, eins og nýlegar kannanir hafa sýnt að gerst hefur í höfuðborginni sjálfri við vaxandi íbúafjölda. Það er einnig hollt að láta hina margsönnuðu eiginleika samkeppninnar sanna sig á sveitarstjórnarstiginu. Ef doði og kyrrstaða grípur um sig í einu sveitarfélagi um hríð, getur annað sveitarfélag gefið tóninn og sýnt hvað öflug og djörf stjórnun getur skilað. Hitt má vera rétt að til þrautavara þurfi að vera til kerfi sem getur gripið inn í, ef sveitarfélög í mesta þéttbýlinu ná ekki saman um hluti sem þau komast ekki hjá að ákveða sameiginlega. Þá getur verið lýðræðislegt að ríkisvaldið komi inn í það mál með einhverjum hætti og mætti í því sambandi horfa til reglna um skipulagsmál miðhálendisins, þar sem mjög mörg sveitarfélög kalla til áhrifa.

Skilvirk stjórnsýsla á sveitarstjórnarstigi er afar þýðingarmikil fyrir þróun mála hjá þjóðarheildinni. Sveitarfélögin eru auðvitað siðferðilega skuldbundin til þess að leggja sitt af mörkum til þess að efnahagslífið búi við heilbrigðan grundvöll. Þau eru ekki eyland. Enda er það svo að þau eiga mikið undir því að vel gangi í landinu sem heild. Launastefna þeirra hlýtur t.d. að þurfa að taka mið af hinni almennu stefnu. Návígið sem við notum til að réttlæta og rökstyðja stefnuna um að rétt sé að færa verkefni til sveitarfélaga er hins vegar veikleiki, þegar kemur að þáttum eins og þeim sem ég vék að seinast. Því er afar mikilvægt að vegur Sambands íslenskra sveitarfélaga hefur vaxið verulega á undanförnum árum. Það getur auðvitað aldrei tekið við hlutverki eða ábyrgð sveitarfélaganna sem slíkra, en sem samræmingar- og upplýsingavettvangur gerir það mjög mikið gagn.

Eins og ég gat um í upphafi þessa spjalls tel ég þróunina á vettvangi sveitarstjórnarmála hafa um flest verið jákvæða. Með stórbættum samgöngum hefur landið skroppið saman í óeiginlegri merkingu. Þar með hafa forsendur sveitarstjórnarskipulagsins nokkuð breyst og hafa sveitarstjórnarmenn áttað sig á því og brugðist við. Það hefur vissulega gerst mishratt, en um það er ekki að fást. Aðalatriðið er að þau skref sem stigin hafa verið hafa oftast gengið í rétta átt. Fyrir það er rétt að þakka, jafnt á þessum vettvangi, sem öðrum.