Rafræn stjórnsýsla
14. nóvember 2002
Frumvarp til laga um
breytingu á stjórnsýslulögum nr. 37/1993 (rafræn stjórnsýsla)
Framsaga forsætisráðherra flutt á Alþingi 14. nóvember 2002
Herra forseti.
Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á stjórnsýslulögum nr 37/1993, sem samið hefur verið, til að nema á brott þær lagalegu hindranir, sem almennt kunna að standa rafrænni stjórnsýslu í vegi, og fella þróun slíkra stjórnsýsluhátta í æskilegan farveg.
Frumvarp þetta markar enn einn áfangann í framkvæmd þeirrar stefnu, sem ríkisstjórnin markaði sér þegar á miðjum síðasta áratug, um málefni upplýsingasamfélagsins, undir því metnaðarfulla formerki, að "Íslendingar verði í fararbroddi þjóða heims við nýtingu upplýsingatækni í þágu bætts mannlífs og aukinnar hagsældar". Meðal markmiða hennar var að löggjöf, reglur og vinnubrögð stjórnsýslunnar skyldu endurskoðuð með tilliti til upplýsingatækni í því skyni að örva tæknilegar framfarir og gera upplýsingar aðgengilegar almenningi án tillits til efnahags og búsetu. Jafnframt var lögð á það sérstök áhersla að hugað yrði að nýtingu upplýsingatækninnar við miðlun opinberra upplýsinga og öll upplýsingakerfi ríkisstofnana þannig úr garði gerð að hægt yrði að sækja þangað upplýsingar um lög, reglur, réttindi, skyldur o.þ.h. um tölvunet og enn fremur hægt að reka erindi sín, fylgjast með framgangi mikilvægra mála og fá alla þá þjónustu, sem mögulegt væri að veita, á þennan hátt.
Segja má að stjórnvöld hafi fyrst í stað nálgast þessi markmið eftir tveimur leiðum. Annars vegar hafa þau unnið að því að koma sér upp heimasíðum eða vefsetrum á netinu til að miðla þar ýmsum þeim upplýsingum, sem stjórnvöld miðla almenningi að eigin frumkvæði. Sérstök áhersla hefur verið lögð á að miðla hagnýtum upplýsingum á netinu og veita almenningi á þennan hátt aðgang að ýmsum gagnabönkum stjórnvalda. Þannig hafa þjóðskrá, lagasafnið og þingtíðindi t.d. verið aðgengileg á netinu um nokkra hríð og seinna var miðlægur gagnagrunnur um réttarheimildir opnaður á netinu, þar sem almenningi eru gerð aðgengileg á einum stað öll lög, reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli, fjölþjóðlegir samningar, dómar og fullnaðarúrskurðir stjórnvalda, sem hafa almennt gildi eða eru fordæmisskapandi.
Hins vegar hefur verið hugað að ýmsu því er snýr að innri uppbyggingu og starfsemi stjórnvalda. Þannig hefur verið lögð áhersla á að samræma eins og kostur er hugbúnað, vélbúnað og vinnubrögð innan stjórnsýslunnar, m.a. til að auðvelda rafræn samskipti. Í því skyni hefur m.a. verið unnið að þróun hugbúnaðar fyrir rafræna skjalastjórn stjórnvalda með það fyrir augum að stjórnsýslan verði í fyllingu tímans undir það búin að hverfa í áföngum úr pappírsbundnu í rafrænt umhverfi, þar á meðal til að skila gögnum sínum til Þjóðskjalasafns í rafrænu formi.
Þá hafa stjórnvöld almennt tekið svokallaðan tölvupóst í sína þjónustu og bjóða almenningi að nálgast sig með þeim hætti, bæði á bréfsefni sínu og á heimasíðum. Á einstökum sviðum stjórnsýslunnar býðst almenningi jafnvel að skila inn upplýsingum með rafrænum hætti, svo sem tollskýrslum og skattskýrslum. Gagnvirk rafræn samskipti stjórnvalda við aðila stjórnsýslumáls eru þó enn á byrjunarreit og afgreiðslu mála verður yfirleitt hvergi lokið með rafrænum hætti enn sem komið er. Á almennum markaði er almenningi hins vegar í auknum mæli boðið upp á rafræna þjónustu, svo sem í viðskiptum við bankana, netverslun o.fl.
Enda þótt hætt sé við að þau persónulegu tengsl, sem löngum hafa einkennt samskipti almennings og stjórnvalda hér á landi, tapist í rafrænum samskiptum, er vaxandi þrýstingur á að stjórnvöld bjóði í auknum mæli upp á rafræna þjónustu og taki jafnvel frumkvæði í að móta reglur um samskipti með þeim hætti. Niðurstöður kannana sýna enda fram á að þjóðin hefur ekki síður en stjórnvöld tileinkað sér framsækið hugarfar gagnvart hinni nýju tækni og fært sér hana í ríkum mæli í nyt. Tölvueign og netnotkun landsmanna er með því mesta sem þekkist í heiminum og fer stöðugt vaxandi. Öll ytri skilyrði eru því til að hagnýta upplýsingatæknina á markvissan hátt í þágu almennings og a.m.k. er full ástæða til að við setjum markið hátt í því skyni.
Ríkisstjórnin hefur á þessum grundvelli skilgreint rafræn viðskipti og rafræna stjórnsýslu sem forgangsverkefni í framkvæmd stefnu sinnar um málefni upplýsingasamfélagsins, en í því felst m.a. að búa upplýsingakerfi stjórnvalda þannig úr garði, að gagnvirk rafræn samskipti almennings og stjórnvalda fullnægi þeim kröfum, sem starfsskilyrði hins opinbera gera til málsmeðferðar stjórnvalda. Hefðbundin málsmeðferð stjórnvalda hefur þó lengst af verið og er enn að stærstum hluta pappírsbundin og reglur um starfshætti þeirra miðast við það. Í ljósi þess að rafræn meðferð og afgreiðsla mála í stjórnsýslunni – rafræn stjórnsýsla – hlýtur þannig að fela í sér töluverðar breytingar á hefðbundnum starfsháttum stjórnvalda, taldi ég nauðsynlegt að farið yrði með skipulegum hætti yfir, hvaða lagalegu hindranir kynnu að standa því í vegi og hvaða lagalega umhverfi væri almennt æskilegt að búa rafrænni stjórnsýslu til framtíðar.
Nefnd lögfræðinga, sem ég skipaði í þessu skyni, undir forystu prófessors Páls Hreinssonar, hefur nú skilað mér skýrslu um viðfangsefni sitt ásamt tillögum um úrlausn þeirra lagalegu álitaefna, sem þar var fjallað um, og er frumvarp þetta byggt á þeim. Í inngangi að athugasemdum er stuttlega vikið að aðdragandanum að gerð frumvarpsins, á svipaðan hátt og ég hef gert hér, þá er viðfangsefnið skilgreint og loks vikið að þeim lagalegu álitaefnum, sem við er að eiga á þessu sviði.
Við umfjöllun um þau setti nefndin sér það viðmið, að eðlilegt væri að gera sömu efnislegu kröfur til meðferðar stjórnsýslumála, hvort sem hún styðst við hefðbundnar aðferðir eða rafrænar. Samkvæmt því á stjórnsýslan að lúta sömu meginreglum án tillits til þess hvaða tækni er notuð til samskipta hverju sinni. Að þessu gefnu lúta lagaleg álitaefni um rafræna meðferð stjórnsýslumála einkum að því hvernig laga megi einstakar reglur stjórnsýsluréttarins að rafrænni upplýsingamiðlun þannig að rafræn málsmeðferð lúti sömu meginreglum og eiga við um meðferð stjórnsýslumála almennt. Í samræmi við þetta beindist athugun nefndarinnar einkum að þrenns konar álitamálum:
· Í fyrsta lagi að hendur reiður á þeim reglum sem með einhverjum hætti hindra að rafræn miðlun upplýsinga sé notuð við meðferð stjórnsýslumála.
· Í öðru lagi að greina hvaða rök búi að baki þessum reglum og hvaða þörfum þeim sé ætlað að mæta.
· Og í þriðja lagi að kanna hvort rafræn upplýsingamiðlun geti mætt þessum þörfum og þá að hvaða skilyrðum uppfylltum.
Þegar til þess er litið hvaða reglur um meðferð stjórnsýslumála virðast einkum geta hindrað eða staðið því í vegi að rafræn miðlun upplýsinga sé nýtt við meðferð stjórnsýslumála er e.t.v. fyrst frá því að segja að allur meginþorri málsmeðferðar- og efnisreglna stjórnsýsluréttarins er í rauninni tæknilega hlutlaus í þeim skilningi, að þeim verður beitt án tillits til þess hvaða tækni er notuð við málsmeðferðina að öðru leyti. Þetta á t.a.m. við um reglur um andmælarétt aðila, leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, málshraða, rannsókn máls, jafnræði og meðalhóf svo aðeins nokkur dæmi séu nefnd. Slíkar reglur þarfnast því ekki sérstakrar skoðunar í þessu tilliti.
Á hinn bóginn þarf e.t.v. ekki að koma á óvart, að það eru einkum reglur, sem áskilja, að gögn og gerningar séu á tilteknu formi, sem hindrað geta, að rafræn miðlun upplýsinga sé nýtt við meðferð máls, s.s. að gögn séu skrifleg, undirrituð eða vottuð..
Reglur um þessi atriði gera ákveðnar kröfur til málsmeðferðar stjórnvalda, sem ekki er víst að rafræn miðlun upplýsinga geti að öllu leyti mætt að óbreyttu. Formsatriðin eru hins vegar ekki bara til komin formsins vegna – eins og mörgum okkar hættir stundum til að halda – heldur eiga þau flest það sammerkt, að stuðla að öryggi í miðlun og vörslu þeirra upplýsinga, sem gögn um þær hafa að geyma, og fullnægja kröfum um trúverðugleika þeirra og sönnunargildi. Þessi efnislegu rök eða þarfir að baki kröfum um ákveðið form breytast ekki, þótt ný tækni geri okkur kleift að taka upp aðrar aðferðir, en viðhafðar hafa verið fram að þessu. Þess vegna verður rafræn upplýsingamiðlun að geta mætt þessum sömu þörfum, eigi hún að verða jafngild hefðbundnum aðferðum og eftir atvikum að geta komið í þeirra stað.
Og þá erum við komin að þriðja athugunarefninu, þ.e.a.s. hvort rafræn upplýsingamiðlun geti mætt þessum sömu þörfum og hefðbundnar aðferðir gera. Geri hún það, kallar rafræn miðlun upplýsinga heldur ekki á sérstakar reglur, nema að því marki, sem sérstakt eðli þessarar tækni, í samanburði við hefðbundnar aðferðir, krefst þess.
Að svo miklu leyti sem svarið við því er ekki tæknilegs eðlis, er niðurstaða hinnar lagalegu hliðar málsins í stórum dráttum sú, að yfirleitt ætti svo að vera, þó að tilteknum skilyrðum uppfylltum í ákveðnum tilvikum. Þessi skilyrði fela þá í sér þær sérreglur, sem nauðsynlegt þykir að setja, vegna séreiginleika rafrænnar upplýsingamiðlunar, til að hún geti talist jafngild hefðbundnum aðferðum og fullnægt þeim efnislegu kröfum – þ.e. rökunum eða þörfunum að baki formkröfunum – sem almennt eru gerðar til meðferðar stjórnsýslumála. Þessar sérreglur bæta því almennt ekki nýjum efnisreglum við stjórnsýsluréttinn, heldur miða eingöngu að því, að aðlaga formkröfurnar að breyttum aðferðum og aðstæðum og innleiða það sem í frumvarpi þessu er nefnt jafngildisleið í íslenska stjórnsýslu.
Á þessum grundvelli er í frumvarpi þessu lagt til að nýjum kafla verði aukið við stjórnsýslulögin þar sem er safnað saman þeim sérreglum, sem nauðsynlegt er talið að lögfesta í þágu jafngildis rafrænnar stjórnsýslu á við hefðbundna. Þar er annars vegar um að ræða ýmis þau skilyrði, sem nauðsynlegt er að setja rafrænni málsmeðferð, til að formkröfum stjórnsýsluréttarins sé fullnægt. Hins vegar er lagt til að lögfestar verði nokkrar reglur er varða fremur forsendur þess, að vel takist til um framkvæmdina, en málsmeðferðina sem slíka. Leitast er við að hafa reglur þessar eins tæknilega hlutlausar og mögulegt er til að stjórnsýslan geti óheft þróast innan þess ramma, sem þær setja, eftir því sem tækni fleygir fram og efni og aðstæður leyfa. Jafnframt er gildissvið frumvarpsins bundið við stjórnsýslulögin, enda eiga lagaleg álitaefni á þessu sviði einkum við um úrlausn þeirra mála, sem undir þau falla.
Fyrrnefnda flokkinn fylla 3. til 6. gr. frumvarpsins þar sem skilgreindar eru þær kröfur, sem gera verður til rafrænnar meðferðar mála. Þar er m.a. fjallað um hvaða kröfur beri að gera til rafrænna gagna til að þau fullnægi áskilnaði um að gögn séu skrifleg og undirrituð, fjallað er um hugtök á borð við frumrit og afrit gagna í rafrænu tilliti og tekið á því hvenær rafræn gögn teljist birt á fullnægjandi hátt. Um þessar reglur tel ég ekki ástæðu til, herra forseti, að hafa fleiri orð, heldur vísa um þær til frumvarpsins sjálfs og ítarlegra athugasemda, sem þeim fylgja.
Hinn flokkinn fylla á hinn bóginn reglur, sem ég tel ekki síður mikilvægar, og varða raunar forsendur þess, að af rafrænni stjórnsýslu megi hafa það hagræði, sem að er stefnt, bæði fyrir stjórnsýsluna sjálfa og almenning í landinu.
Þannig miðar frumvarp þetta fyrst og fremst að því að gera stjórnvöldum kleift að taka rafræna upplýsingatækni í sína þjónustu við meðferð stjórnsýslumála. Að svo stöddu eru hins vegar engin rök til þess að gera þeim það skylt, enda þótt að því sé stefnt, hvar sem það kann að reynast hagkvæmt. Þess vegna er í 2. gr. frumvarpsins lagt upp með að stjórnvöld ákveði sjálf hvort þau taki upp rafræna stjórnsýsluhætti, enda ættu þau almennt að vera best í stakk búin til þess að meta hvenær það sé tímabært eftir því sem efni og aðstæður leyfa. Á hinn bóginn veitir ákvæðið ekki heimild til að stjórnvöld einskorði málsmeðferð sína við rafræna meðferð, ákveði þau að taka upp slíka þjónustu, enda leiða almenn jafnræðisrök til þess, a.m.k. við núverandi aðstæður, að almenningur geti borið erindi sín upp við stjórnvöld án tillits til þess hvort hann á þess kost að gera það með rafrænum hætti eða ekki.
Sams konar jafnræðisrök leiða til þess að stjórnvöld hagi rafrænni meðferð stjórnsýslumála á þann veg, að sem flestir geti nýtt sér það hagræði, sem í slíkri meðferð felst. Af þessum sökum er einnig gerð sú krafa til stjórnvalda í 2. gr. frumvarpsins að þau velji þann vél- og hugbúnað, sem nýttur verður í þessu skyni, með hliðsjón af þeim búnaði, sem almenningur býr almennt yfir, og leitist þannig við að halda tilkostnaði almennings í lágmarki. Auk þess að lögfesta almenna reglu um þetta atriði hefur ríkisstjórnin ákveðið að mótuð verði samræmd heildarstefna um þann vél- og hugbúnað sem stjórnvöld nýta í samskiptum við almenning í þessu skyni.
Loks er skilvirk og örugg varðveisla rafrænna gagna vitaskuld ein forsenda þess að unnt sé að taka upp rafræna stjórnsýsluhætti. Þess vegna er í 7. gr. frumvarpsins lagt til að lögfest verði regla, er gerir stjórnvöldum skylt að varðveita rafræn gögn máls þannig, að unnt verði að sannreyna efni og uppruna þeirra síðar. Ýmis sérsjónarmið eiga þó við um vörslu rafrænna gagna. Þau eru t.a.m. ekki aðgengileg nema með viðeigandi vél- og hugbúnaði og varðveisla þeirra þarf að vera með þeim hætti, að ganga megi út frá, að þau séu óbreytt frá upprunalegri gerð. Samhliða því sem settar eru reglur um rafræna málsmeðferð stjórnvalda er því mikilvægt að fjallað verði um hvernig hagkvæmast sé að standa að vörslu slíkra gagna, bæði hjá stjórnvöldum og á Þjóðskjalasafni. Í þessu skyni hefur ríkisstjórnin því ákveðið að skipuð verði nefnd til að fjalla um lagaleg og tæknileg álitamál tengd skráningu, vistun og geymslu rafrænna gagna, eftir atvikum með það fyrir augum að endurskoða lög nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, að þessu leyti.
Herra forseti.
Eins og ég vék að í upphafi miðar frumvarp þetta að því að ryðja á brott þeim lagalegu hindrunum, sem almennt kunna að standa rafrænum stjórnsýsluháttum í vegi, og leggja þann grunn, sem ég tel nauðsynlegt, að við byggjum þróun þeirra á til framtíðar. Ákvæði þess eru almenns eðlis og varða eingöngu veginn að lagalegri úrlausn þeirra viðfangsefna, sem við er að eiga á þessu sviði, en leysa ekki úr þeim öllum í eitt skipti fyrir öll. Frekari lagabreytingar kunna því að vera nauðsynlegar eftir því sem lengra miðar við upptöku rafrænna stjórnsýsluhátta á einstökum sviðum stjórnsýslunnar. Einnig er vert að vekja á því athygli, að verkefni tengd upptöku rafrænna stjórnsýsluhátta eru ekki eingöngu lagalegs eðlis. Auk þeirra tæknilegu úrlausnarefna sem við blasa útheimtir rafræn málsmeðferð að farið sé yfir hjá hverju stjórnvaldi um sig hvernig hin nýja tækni fellur að því skipulagi, boðleiðum og verkferlum, sem fyrir eru, og hvaða breytingar kunni að vera nauðsynlegt að gera þar á. Með samþykkt þessa frumvarps eru því eingöngu fyrstu skrefin á lengri leið tekin.
Að svo mæltu legg ég til, herra forseti, að frumvarpi þessu verði að lokinni þessari umræðu vísað til annarrar umræðu og háttvirtrar allsherjarnefndar.
Skýrsla nefndar um rafræna stjórnsýslu, október 2002 (Word - 161Kb)
Skýrsla nefndar um rafræna stjórnsýslu, október 2002 (pdf - 153Kb)
Frumvarp til laga um breytingu á stjórnsýslulögum nr. 37/1993 (rafræn stjórnsýsla)