Ávarp forsætisráðherra á ráðstefnu um aldarafmæli þingræðis á Íslandi
í hátíðarsal Háskóla Íslands, föstudaginn 6. febrúar 2004

Ráðstefnustjóri, góðir ráðstefnugestir

Það er mér sérstök ánægja og heiður að fá tækifæri til að ávarpa þessa ráðstefnu, sem haldin er til að minnast þess, að öld er nú liðin frá því að þingræði komst á hér á landi og fór þá saman við, að stjórn landsins var flutt heim frá Danmörku og sérstök stjórnarskrifstofa, sem nefnd var Stjórnarráð Íslands, var stofnuð hér undir forystu ráðherra, sem talaði og ritaði íslenska tungu og hafði hér fast aðsetur og búsetu. Hannes Hafstein var skipaður fyrsti íslenski ráðherrann og tók hann við embætti sínu hinn 1. febrúar 1904. Hefur sá dagur síðan verið talinn stofndagur stjórnarráðsins.

Við höfum að undanförnu minnst afmælis heimastjórnarinnar á ýmsan hátt og e.t.v. hefur þar borið meira á persónu fyrsta íslenska ráðherrans, Hannesar Hafstein, og stofnunar stjórnarráðsins, en öðru sem vert er að minnast í tilefni af þessum tímamótum. Þess vegna er það sérstaklega kærkomið og viðeigandi að stofnanir háskólans skuli hafa átt frumkvæði að því að halda af þessu tilefni ráðstefnu um þingræði og áhrif þess, enda er það ekki ofsögum sagt að frelsisbarátta Íslendinga eftir 1874 og fram yfir 1900 hafi öðru fremur helgast af því að fá þingræði komið hér á.

„Stórfelldari breyting á stjórnarfari voru en þessi hefur ekki hingað til orðið hér á landi síðan 1262" sagði í grein sem rituð var í tilefni af tímamótunum í blaðið Þjóðólf, málgagn heimastjórnarmanna. Þetta má til sanns vegar færa og mér er reyndar nær að halda að mikilvægari breyting á stjórnarfari landsins hafi m.t.t. lýðræðislegra stjórnarhátta ekki orðið síðan. Um leið minna þessi ummæli hins vegar á hversu stutt 100 ára saga íslenskrar stjórnsýslu raunverulega er í samanburði við rösklega 1100 ára sögu Íslandsbyggðar og næstum því jafnlanga sögu Alþingis Íslendinga.

Árið 1262 gekk breytingin nefnilega í þveröfuga átt. Það ár er almennt talið marka endalok þjóðveldis á Íslandi og upphaf konungdæmis, sem stóð svo allt fram til 1944 að lýðveldið var stofnað, fyrst í ríki Noregskonungs og síðar með Norðmönnum í ríki Danakonungs. Þar urðu Íslendingar svo um kyrrt og héldu áfram að tilheyra einveldi Danakonungs þegar Noregur var skilinn frá Danmörku 1814 og fékk einhverja lýðræðislegustu stjórnskipun álfunnar undir Svíakonungi, nauðugir viljugir. Og það verður að segjast eins og er, að á Íslandi verður ekki séð að nokkur maður haft sýnt óánægju með þá ráðstöfun eða áhuga á að fylgja Noregi! Ekki ber þó að skilja það svo, að landsmenn hafi unað hag sínum illa sem hluti af norska konungsríkinu. Þeir virðast einfaldlega ekki hafa verið áhugasamari um hver héldi um stjórnartaumana í æðstu stjórn ríkisins. Jafnvel þótt heimildir beri vitni um að Íslendingar hafi strax á miðöldum verið sannfærðir um að þeir væru sérstök þjóð, tunga þeirra væri orðin önnur en annarra norrænna þjóða og þeir stoltir af þjóðerni sínu og viðkvæmir fyrir niðurlægjandi ummælum um land og þjóð, eins og við erum líklega enn, – og þó kannski sérstaklega í útlöndum, – virðast þeir á hinn bóginn með endemum ópólitískir langt fram eftir öldum.

Þannig var það ekki fyrr en í kjölfar júlíbyltingarinnar frönsku árið 1830 að votta fer fyrir pólitískri þjóðernishyggju á Íslandi og úr henni sprettur síðan sú kenning Jóns Sigurðssonar þegar Friðrik sjöundi lagði niður einveldi sitt árið 1848, að samningur Íslendinga við Noregskonung árið 1262 hefði verið gerður við hann sjálfan persónulega, og því ætti einveldi Danakonungs yfir Íslendingum að falla til þeirra sjálfra, en ekki til Dana eða danskra stjórnvalda. Ekki gekk það nú fortölulaust oní Danina en markaði upphafið að sjálfstæðisbaráttu Íslendinga, sjálfstæðisbaráttu sem aldrei var þó háð með oddi og egg, heldur með orðið eitt að vopni; – nokkurs konar flauelsbylting þess tíma.

Baráttan gekk að sumu leyti vel í þeirri frelsisöldu sem þá reið yfir Evrópu, en að öðru leyti ekki eins vel, enda kom fljótlega í ljós að Danir vildu ógjarnan missa þennan spón úr aski sínum. Alþingi var endurreist um miðja 19. öldina sem ráðgefandi þing og fékk með stöðulögunum svokölluðu frá 1871, um stjórnskipulega stöðu Íslands í danska ríkinu, löggjafarvald í nokkrum málaflokkum, sem vera skyldu sérmálefni Íslands. Jafnhliða þurfti að setja landinu stjórnarskrá um hin sérstaklegu málefni Íslands og féllst Alþingi á að hún yrði sett okkur af Kristjáni konungi níunda á 1000 ára afmæli Íslandsbyggðar árið 1874.

Stjórnarskráin um hin sérstaklegu málefni Íslands telst tvímælalaust til eins af stóru áföngunum í sjálfstæðisbaráttu íslensku þjóðarinnar og í raun marka það spor í sögu landsins sem allar síðari framkvæmdir byggðust á. Með henni var Alþingi Íslendinga fengið löggjafarvald í þeim málum, sem stjórnarskráin tók til, og stofnað var um þau sérstök stjórnardeild eða ráðuneyti í danska stjórnarráðinu.

En björninn var þó ekki unninn enn því stjórnarskráin frá 1874 færði Íslendingum aðeins löggjafarvald, en því fylgdi ekki þingræði. Framkvæmdarvaldið var áfram hjá konungi og með það fór einn af ráðherrunum í dönsku ríkisstjórninni, venjulega dómsmálaráðherrann, sem leit auðvitað á það sem algert aukastarf, enda átti hann ekki sæti sitt undir vilja Alþingis Íslendinga. – Íslendingar máttu því enn um sinn bíða þess að endurheimta framkvæmdarvaldið, sem þó hafði aldrei íslenskt verið, enda er því stundum haldið á lofti að veiku stjórnkerfi og skorti á miðstýrðu framkvæmdarvaldi sé helst um það að kenna að þjóðveldið, sem hér stóð í um þriggja alda skeið, leið undir lok.

Lengst af þeim tíma, sem þá fór í hönd, stóð hörð barátta í Danmörku um viðurkenningu þingræðis þar í landi. Meðan svo stóð var vart við því að búast, að danska stjórnin veitti Íslendingum þingræði. Í þessu ljósi kemur í raun á óvart hversu Valtý Guðmundssyni gekk að vinna hugmyndum sínum fylgis innan dönsku stjórnarinnar, en þær gerðu sem kunnugt er ráð fyrir að sérstakur ráðherra fyrir Ísland bæri ábyrgð gagnvart Alþingi Íslendinga, en hefði aðsetur í Kaupmannahöfn. Þær gerðu m.ö.o. ráð fyrir að Íslendingar fengju þingræði á þeim tíma sem Danir höfðu það ekki. Segja má að allt hafi verið til reiðu af Íslendinga hálfu til að þessi áform gætu gengið eftir og Alþingi samþykkt tilskildar stjórnarskrárbreytingar hið fyrra sinni þegar þau umskipti urðu í Danmörku að þingræðisstjórn hins frjálslynda Vinstri flokks settist þar við völd skömmu eftir aldamótin 1900 og féllst á að bjóða Íslendingum að velja hvort þeir vildu hafa ráðherra sinn í Reykjavík eða Kaupmannahöfn – og auðvitað völdu þeir sína heimahöfn.

Með stjórnskipunarlögum frá 1903 um breytingu á stjórnarskránni frá 1874, var svo fyrir mælt að ráðherra Íslands, sem fara skyldi með æðsta vald konungs í öllum hinum sérstaklegu málefnum landsins, ætti að hafa aðsetur á Íslandi og tala og rita íslenska tungu. Í þessum lögum var þess þó hvergi getið að þingræði skyldi gilda um val á ráðherranum og lítil frásögn í riti Agnars Klemensar Jónssonar Stjórnarráð Íslands 1904–1964 bendir til að Íslandsráðherrann í fyrstu dönsku þingræðisstjórninni, P.A. Alberti, hafi ekki áttað sig á því strax að Alþingi kynni að hafa á því skoðun hver skipaður yrði í embættið. Þar segir sem sagt að Alberti hafi upphaflega ætlað sér að skipa annan mann en þann, sem síðar varð fyrir valinu, í embætti ráðherra Íslands, og boðið honum það, en sá hafi sjálfur látið grennslast um það fyrir sig, hvort þingmenn myndu fallast á sig sem ráðherra, en svo hafi ekki reynst vera. Þingmenn hafi talið sjálfsagt, að einhver þeirra skipaði þetta sæti og þar eð Heimastjórnarflokkurinn var þá í meirihluta á þinginu virtist eðlilegt, að ráðherrann væri valinn úr þeim flokki. Þingflokkur heimastjórnarmanna lét reyndar ekki uppi um það neina ósk af sinni hálfu hver þeirra ætti að verða fyrir valinu, heldur lét hann nægja að skýra ráðherranum frá því hverjir væru í flokknum ásamt ósk um að hann tæki einhvern úr þeim flokki eða þá mann sem væri í „fullu samræmi" við hann.

Það er síðan kunnara en frá þurfi að segja að fyrir valinu varð Hannes Hafstein, þá þingmaður og sýslumaður Ísfirðinga. Hann var af yngri kynslóð stjórnmálamanna, hafði aðeins setið á tveimur þingum, en naut þó mikils trausts í flokki sínum. Honum hafði verið falið, þegar stjórnarskipti urðu í Danmörku 1901, að fara og túlka sjónarmið meirihluta Alþingis fyrir hinum nýju valdhöfum, og kom nú á daginn að sendiförin sú hafði einnig gefið honum tækifæri til að sanna, bæði heima og heiman, hæfileika sína til að gegna hinu nýja ráðherraembætti, en því fylgdu meiri völd og ábyrgð en nokkurri stöðu á Íslandi öldum saman.

Stjórnarráðinu var í tíð Hannesar og framan af 20. öldinni skipt í þrjár stjórnardeildir undir einni yfirstjórn, en deildir þessar eða skrifstofur voru fyrsti vísirinn að því sem síðar var farið að nefna ráðuneyti. Allar þessar skrifstofur höfðu aðsetur í gamla stjórnarráðshúsinu við Lækjartorg, þar sem forsætisráðuneytið er til húsa, og munu starfsmenn þess í upphafi hafa verið tólf að ráðherranum meðtöldum. Reyndar telst mér svo til að fjöldi starfsmanna forsætisráðuneytisins með skrifstofur í stjórnarráðshúsinu í dag sé nákvæmlega hinn sami og þá – hvort sem það er svo til marks um ráðdeild í ríkisrekstri eða eitthvað annað, enda ber að viðurkenna að nú finnast starfsmenn þess víðar en í gamla tukthúsinu við Lækjartorg.

Þessara tveggja merkisviðburða í sögu þjóðarinnar – fyrstu stjórnarskrárinnar frá 1874 og stofnun heimastjórnar 1904 – höfum við Íslendingar minnst með því að reisa þeim tveimur mönnum, sem við tengjum þessa atburði öðrum fremur, minnisvarða fyrir framan stjórnarráðshúsið við Lækjartorg. Annars vegar er þar stytta af Hannesi Hafstein, en hins vegar af Kristjáni konungi níunda með upprúllað skjal í útréttri hendi og á það að tákna stjórnarskrána frá 1874 og minna á orðin í kvæði þjóðskáldsins Matthíasar Jochumssonar, sem þá var ort: „Með frelsisskrá í föðurhendi".

Kristján níundi var á sinni tíð afar vinsæll meðal landsmanna og er upphaf þjóðhylli hans rakið til þess að hann kom hingað í tilefni af þjóðhátíðinni árið 1874 og varð þar með fyrstur ríkjandi konunga til að sækja landið heim. Margir halda að hann hafi þá fært þjóðinni stjórnarskrána góðu, eins og myndefni styttunnar bendir til. Konungurinn kom hins vegar ekki með stjórnarskrána með sér þá, enda var ekki til að dreifa neinu þar til bæru yfirvaldi hér á landi til að veita henni viðtöku á þeim tíma. Skjalið sjálft kom því ekki í heimahöfn fyrr en við stofnun stjórnarráðsins árið 1904, en mun síðan hafa verið skilað aftur til Danmerkur árið 1928 í tengslum við gagnkvæm skjalaskifti milli landanna, sem þá fóru fram. Þar var hún síðan allt þar til að forsætisráðherra Danmerkur, Anders Fogh Rasmussen, færði okkur hið kærkomna skjal heim á ný þegar hann kom hingað í opinbera heimsókn í apríl síðastliðnum og lauk þar með nærfellt 100 ára flökkusögu fyrstu stjórnarskrárinnar okkar.

Þingræðið er ekki varið beinum ákvæðum í stjórnarskrá og hefur aldrei verið. Á hinn bóginn er óumdeilt að sú hefur alltaf verið ætlan manna að hér ríkti þingræði, – eins og aðdragandinn að heimastjórninni og skipun fyrsta ráðherrans ber með sér, – og víst er að þeir stjórnarhættir hafa fyrir löngu öðlast venjuhelgaðan sess, sem í raun skapa þeim stjórnarskrárvarða stöðu. En með því að inntak þessa stjórnlagahugtaks er hvergi skilgreint lögum, þeim mun meiri er ábyrgð þeirra sem að framkvæmd þess koma.

Samkvæmt stjórnarskrá skipar forseti ráðherra með atbeina forsætisráðherra eða eftir atvikum forsætisráðherraefnis þegar ný ríkisstjórn er mynduð. Af þingræðisreglunni leiðir hins vegar að forseti hefur ekki óbundnar hendur um hverjum hann felur að mynda ríkisstjórn og sá er tekur slíkt verk að sér ekki heldur. Af henni leiðir að þeim er skylt haga athöfnum sínum í samræmi við vilja meirihluta Alþingis. Í því felst kjarni þingræðisreglunnar. Eftir að ríkisstjórn hefur verið veitt lausn ber forseti ábyrgð á að þingræðisreglan sé virt á þann hátt, að honum ber skylda til að fela þeim stjórnarmyndunarumboð, sem líklegastur er til að geta myndað ríkisstjórn, sem meirihluti Alþingis vill styðja, og á sama hátt ber sá, sem gerir tillögu til forseta um myndun slíkrar ríkisstjórnar, ábyrgð á að meirihluti Alþingis búi henni að baki. Þetta er reyndar hið eina hlutverk forsetans, sem hann ber ábyrgð á sjálfur, enda er hann ábyrgðarlaus af öllum öðrum athöfnum, sem atbeina hans þarf til. Þær eru unnar á ábyrgð stjórnarinnar eða viðkomandi ráðherra og annað inngrip hans í þær, myndi reyndar vinna gegn þingræðinu. – En það er önnur saga.

Á hitt vildi ég eyða fleiri orðum sem varðar þau áhrif, sem þingræði er ásamt lögmætisreglunni ætlað að hafa á starfsskilyrði stjórnvalda og stjórnarframkvæmd alla. Í stjórnskipun okkar – eins og reyndar í flestum öðrum vestrænum lýðræðisríkjum – er löggjafanum tryggð ákveðin lykilstaða gagnvart öðrum handhöfum ríkisvalds. Framkvæmdarvaldið er þinginu háð í tvennum skilningi. Annars vegar á þann hátt að löggjafinn mótar verkahring stjórnvalda og starfsskilyrði þeirra í öllu verulegu. Af því leiðir að stjórnvöld fá ekki aðhafst nema í umboði löggjafans og þeim er skylt að hrinda í framkvæmd þeim lögum sem löggjafinn hefur samþykkt. Jafnframt ber þeim að halda sig innan þeirra marka sem lög setja. Stjórnsýslan er m.ö.o. lögbundin. Hins vegar leiðir af þingræðisvenjunni að skipan æðstu stjórnar framkvæmdarvaldsins á hverjum tíma – ríkisstjórnin – er undir því komin að þingið vilji styðja hana eða a.m.k. þola í embætti. Á þessum grundvelli ber ríkisstjórnin pólitíska ábyrgð gagnvart þinginu og því eru tryggð ýmis stjórnarskrárbundin úrræði til að fylgja þeirri ábyrgð eftir og veita ríkisstjórninni aðhald.

Með þessum hætti eru löggjafanum fengin undirtökin í meðferð ríkisvaldsins og á þennan hátt birtast e.t.v. hvað skýrast þær hugmyndir sem menn gera sér um lýðræðislega stjórnarhætti og réttaröryggi borgaranna: Sú stofnun ríkisins, sem þetta vald er falið, er valin með reglulegu millibili í almennum kosningum þar sem kjósendur búa við fjölflokka kerfi. Á þessum grundvelli eru starfsskilyrði stjórnsýslunnar útfærð í þeirri meginreglu íslensks réttar sem nefnd hefur verið lögmætisreglan, en tilvist hennar hefur einnig verið nefnd eitt af kennimerkjum lýðræðisríkja og ein af grundvallarreglum réttarríkisins.

Í þessu ljósi virðist næsta sjálfgefið hvers vegna framkvæmdarvaldið hlýtur að lúta pólitískri forystu. Ríkisstjórnin starfar í skjóli hinna þjóðkjörnu fulltrúa – þiggur í raun umboð sitt frá þeim – og ber á grundvelli þingræðisvenjunnar og 14. gr. stjórnarskrárinnar ábyrgð á verkum sínum gagnvart þinginu. Til að stefna þeirra, sem þá ábyrgð bera, nái fram að ganga, þarf uppbygging stjórnkerfisins jafnframt að vera með þeim hætti, að ráðherrar hennar fari, hver á sínu sviði, með yfirstjórn stjórnsýslunnar og hafi raunveruleg tækifæri til að hafa á hana áhrif. Stjórnskipunin gerir þannig ráð fyrir að völd og ábyrgð fari saman. Almennt er það líka sú skipan sem 2. og 13. gr. stjórnarskrárinnar ættu að tryggja ríkisstjórninni og bæði pólitísk og lagaleg ábyrgð ráðherra byggist á. Uppbygging stjórnkerfisins snýst því ekki aðeins um skipulag og skilvirkni. Í uppbyggingunni sjálfri felst ákveðin tæknileg útfærsla lýðræðislegra stjórnarhátta. Án þessarar uppbyggingar er hætt við að stefna tiltölulega fámennrar ríkisstjórnar í samanburði við stjórnkerfið í heild ætti erfitt uppdráttar og þingræðið yrði í raun lítils virði.

Þó að þingræðið og lýðræðisleg stjórnskipun og stjórnarhættir séu þannig beinlínis undir því komnir að uppbygging stjórnsýslunnar sé með þessum tiltekna hætti hefur nokkuð á því borið að tiltekin verkefni eða verksvið innan stjórnsýslunnar séu að hluta eða í heild felld undan yfirstjórn ráðherra og falin sjálfstæðum stjórnvöldum sem skipað er til hliðar við hið eiginlega stjórnkerfi. Í sjálfstæði þeirra felst að þau eru undanskildin eftirlits- og boðvaldi ráðherra, nema lög heimili annað sérstaklega. Þegar svo ber undir er hins vegar skorið á þau tengsl, sem eru forsenda þess að ráðherra geti borið þá ábyrgð á stjórnsýslu slíkra stjórnvalda, sem einungis er á hans valdi að bera gagnvart þinginu. Til þess bresta þá bæði lagalegar og siðferðilegar forsendur. Sjálfstæð stjórnvöld af þessu tagi eru þó ekki aðeins undanskildar stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra. Þau eru jafnframt undanskilin því aðhaldi sem ríkisstjórnin hefur af þinginu á grundvelli þingræðisvenjunnar. Ekkert sambærilegt samband er á milli þings og hinna sjálfstæðu stjórnvalda. Þingið getur ekki krafið stjórnir þeirra eða forstöðumenn um að standa því skil gjörða sinna, veitt þeim aðhald með sama hætti og ráðherrum eða komið þeim frá.

Á Alþingi heyrist stundum kvartað yfir því að þingið megi sín lítils í samskiptum við stjórnvöld og sé iðulega ofurliði borið af þeim styrk, sem liggur í fjölmennu starfsliði embættismanna og sérfræðinga framkvæmdarvaldsins. Sá munur er þó á, að ríkisstjórnin ber ábyrgð á stjórnsýslu þeirra starfsmanna, sem fram koma í hennar nafni eða starfa undir hennar stjórn, en hún getur enga ábyrgð borið á stjórnsýslu þeirra, sem ekki lúta boðvaldi hennar. Sé yfirstjórn stjórnsýslu frá ráðherra tekin, sýnist manni þingræðið og það lýðræðislega aðhald, sem í því er fólgið, fara fyrir lítið.

Ég hef bæði innan þings og utan leitast við að stemma stigu við að grafið sé á þennan hátt undan þeim áhrifum sem þinginu er á grundvelli þingræðisreglunnar ætlað að hafa á stjórn landsins og lagt á það áherslu að slíkum stofnunum sé ekki komið á fót án ígrundaðs mats á því, hvort kostir þess eða ávinningur yfirgnæfi áreiðanlega þann alvarlega ágalla að stjórn þeirra lýtur ekki þeim lögmálum sem lýðræðisleg stjórnskipun gerir almennt ráð fyrir.

Hitt er hins vegar staðreynd að ráðherrar hafa gegnum tíðina verið meira en fúsir til að veita hluta af valdi sínu í þennan farveg, til að losna við erfið viðfangsefni og losa sig undan ábyrgð. Við þessu ætti þingið að sporna, en þekkir iðulega ekki sinn vitjunartíma hvað þetta varðar.

Á Alþingi var nýlega beint til mín fyrirspurn um, hvort ég teldi ástæðu til að endurskoða stjórnarskrána og ef svo, hvaða tilefni væru að mínu mati brýnast að slík endurskoðun tæki til. Með ákveðnum fyrirvörum um þann lærdóm sem við gætum dregið af fyrri tilraunum til að endurskoða stjórnarskrána lýsti ég mig reiðubúinn til samstarfs við formenn annarra stjórnmálaflokka um endurskoðun afmarkaðra þátta í stjórnarskránni og taldi þá næst liggja fyrir að taka upp þráðinn þar sem frá var horfið um miðja síðustu öld. Þannig virðist að ósekju mega færa ýmis atriði í I. og II. kafla hennar til nútímalegra horfs. Þar er fjallað um stjórnarformið og grundvallarreglur stjórnskipunarinnar, um forsetakjör, lögkjör forseta og störf hans og ráðherra. Almennt mætti í þessum köflum draga upp skýrari mynd af ríkjandi stjórnarfari og færa ákvæði um það nær því sem það er í raun. Eins og menn þekkja eru mörg þessara ákvæða orðuð þannig að þau draga ekki upp rétta mynd af raunveruleikanum, nema þau séu lesin í samhengi hvert við annað og skýrð í ljósi ýmissa venjuhelgaðra reglna, sem í raun hafa öðlast stjórnarskrárvarða stöðu, eins og þingræðisreglan.

Þetta á t.a.m. við um valdheimildir forseta og ráðherra. Almennt gerir stjórnskipun okkar ráð fyrir að valdheimildir forseta séu bundnar atbeina ráðherra. Stjórnarskráin getur hins vegar í engu þeirra einu starfa hans, sem stjórnskipunin gerir ráð fyrir að forseti sinni án atbeina ráðherra, sumsé hlutverks hans við stjórnarmyndanir. Ég sé fyrir mér að ákvæði um það gæti átt heima í stjórnarskrá og þá tengjast því að þingræðisreglan væri fest í sessi sem og skilyrðum til að mynda utanþingsstjórn.

Þá gerir stjórnskipun okkar ráð fyrir að ráðherrar fari með æðsta framkvæmdarvald hver á sínu sviði. Til greina kæmi að árétta þá skipan berum orðum. Með því móti væri alveg ljóst að ábyrgðin hvíli á þeim, nema hún sé sérstaklega frá þeim tekin með lögum.

Þessum hugmyndum varpa ég fram til umþóttunar hér í upphafi þessarar ráðstefnu.