Ávarp forsætisráðherra á ráðstefnu sem forsætisráðuneytið, Félag forstöðumanna ríkisstofnana og Stofnun stjórnsýslufræða og stjórnmála við Háskóla Íslands efndu til á Grand hóteli 31. mars 2004 undir yfirskriftinni:

Stjórnsýslulögin í áratug - áhrif þeirra og árangur

Fundarstjóri, góðir ráðstefnugestir.

Ég vil byrja á að færa aðstandendum ráðstefnunnar þakkir fyrir að efna til þessarar ráðstefnu í tilefni af því að áratugur er um þessar mundir liðinn frá gildistöku stjórnsýslulaganna. Sérstaklega fer vel á því að Félag forstöðumanna ríkisstofnana skuli vera þeirra á meðal, enda bera fáir jafnríka ábyrgð á að framkvæmd laganna rísi undir þeim markmiðum sem þeim voru sett og einmitt þeir.

Fram til þess að stjórnsýslulögin voru sett má segja að íslensk stjórnsýsla hafi þróast með nokkuð öðrum hætti en í næstu nágrannaríkjunum. Ör þróun þjóðfélagsins eftir seinni heimsstyrjöld kallaði þó engu síður hér en þar á ítarlega löggjöf á stöðugt fleiri sviðum þjóðlífsins. Það leiddi aftur til þess að valdsvið eða verkahringur stjórnsýslunnar stækkaði og athafnir borgaranna urðu háðar afskiptum og eftirliti stjórnvalda á æ fleiri sviðum. Annars staðar beindi það fljótlega athyglinni að málsmeðferð stjórnvalda og skorti á reglum sem tryggðu borgurunum ákveðin lágmarksréttindi í samskiptum þeirra við stjórnvöld. Hér á landi virðist áhugi á að setja almennar reglur af þessu tagi hins vegar ekki vakna fyrr en seint á sjöunda áratug síðustu aldar. Tilraunir í þá veru áttu þó afar erfitt uppdráttar framan af – m.a. af ótta við að þær myndu draga um of úr skilvirkni stjórnsýslunnar – og báru í raun ekki árangur fyrr en gildandi stjórnsýslulög voru sett í upphafi tíunda áratugarins. Alþingi hafði þá í tvígang ályktað um nauðsyn þess að slík lög yrðu sett og umboðsmaður Alþingis hafði tvívegis beint um það tilmælum til ríkisstjórnarinnar, að slíkt frumvarp yrði flutt, enda hlaut að vera erfitt fyrir hann að hafa eftirlit með starfsemi stjórnvalda sem ekki studdist við neinar settar málsmeðferðarreglur.

Frumvarpið, sem varð að stjórnsýslulögunum, hlaut almennt góðar viðtökur og miklu mun betri en fyrri tilraunir til lagasetningar af þessu tagi. Eins og áður sagði höfðu menn helst óttast að settar reglur um málsmeðferð stjórnvalda myndu draga um of úr skilvirkni í stjórnsýslunni og skiptar skoðanir höfðu verið um, hversu ítarleg löggjöf af þessu tagi ætti eða þyrfti að vera. Sérstaklega höfðu fyrri frumvörp sama efnis verið gagnrýnd fyrir að taka um of mið af sams konar lögum annars staðar á Norðurlöndum. Við gerð þess frumvarps, sem síðar varð að stjórnsýslulögum, var því sérstaklega leitast við að taka mið af þeim veruleika sem aðstæður hér þóttu búa opinberri stjórnsýslu og einkennast e.t.v. öðru fremur af litlu stjórnkerfi í fámennu landi.

Með þetta í huga voru það einkum tvö sjónarmið sem lékust á við undirbúning laganna og var leitast við gæta ákveðins jafnvægis þeirra á milli. Annars vegar að tryggja réttaröryggi borgaranna í skiptum þeirra við stjórnvöld. Hins vegar að reglur laganna væru þannig úr garði gerðar að þær kæmu ekki í veg fyrir að málsmeðferð í stjórnsýslunni gæti í senn verið einföld, hraðvirk og ódýr. Þessi markmið leiddu til þess að íslensku stjórnsýslulögin hafa að geyma fleiri grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins, en sams konar lög annars staðar á Norðurlöndum, en á hinn bóginn eru reglur íslensku laganna ekki eins ítarlegar og þar. Í sama anda var leitast við að gera lögin þannig úr garði, að þau yrðu sem aðgengilegust, bæði fyrir almenning og starfslið stjórnsýslunnar. Þannig voru einungis helstu meginreglur festar í lög, texti þeirra hafður einfaldur og skýr, og undantekningum mjög í hóf stillt og orðaðar með almennum hætti.

Á hinn bóginn ræðst það, hverju lögin fá áorkað, ekki eingöngu af því hvers efnis þau eru, heldur og af hinu, hversu til tekst með framkvæmdina. Þar hafa forstöðumenn, eins og ég hef nefnt áður, lykilhlutverki að gegna, en reyndar var það svo, að við setningu laganna var talað um að þau yllu þvílíkum breytingum á starfsskilyrðum stjórnvalda, að ákveðna hugarfarsbreytingu þyrfti til meðal starfsliðs stjórnsýslunnar og jafnvel kynslóðaskipti til að koma þeim á.

Ég hygg reyndar að reynslan hafi sýnt að svo lengi þurfti vart að bíða þess að áhrif laganna kæmu fram, enda var setningu þeirra fylgt eftir með öflugu kynningarstarfi af ýmsu tagi. Bæklingi ætluðum almenningi var dreift á öll heimili í landinu, frumvarpið, sem að lögunum varð, var fellt í búning handbókar og gefið út sem slíkt, og síðast en ekki síst ritaði einn frummælenda hér í dag, prófessor Páll Hreinsson, viðamikið skýringarrit við lögin, sem ég hygg að hafi verið ómetanlegt við framkvæmd laganna og í raun varðað forsendur þess að vel til tækist.

Þá skipulagði forsætisráðuneytið á sínum tíma viðamikið námskeiðahald fyrir starfslið stjórnsýslunnar og í einhverri mynd hefur sams konar fræðslu verið haldið úti síðan. Miklu skiptir að starfslið stjórnsýslunnar kunni skil á reglum laganna og ekki aðeins þeim, heldur líka þeim grundvallarreglum, sem stjórnsýslulögin byggjast á, og hafa mun víðtækari skírskotun, heldur en gildissvið stjórnsýslulaga er í sjálfu sér bundið við. Þetta skiptir ekki aðeins máli fyrir þá, sem eiga að beita reglunum við meðferð einstakra mála, heldur einnig þá, sem á einhvern hátt þjónusta almenning í samskiptum við stjórnvöld.

Þess vegna skiptir það grundvallarmáli að haldið sé uppi öflugu fræðslustarfi á þessu sviði og í raun ætti það að vera hluti af þjálfun allra, sem hefja störf hjá hinu opinbera, að sækja slík námskeið og eins ættu þeir, sem þar starfa á hverjum tíma, að eiga aðgang að endurmenntun við hæfi.

Á síðasta þingi beitti ég mér fyrir því að við stjórnsýslulögin yrði aukið sérstökum kafla um rafræna meðferð stjórnsýslumála, sem gerir það kleift, að gera rafræna stjórnsýsluhætti jafngilda hefðbundnum starfsháttum stjórnvalda, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þegar ég mælti fyrir þessum breytingum vakti ég á því athygli, að verkefni tengd upptöku rafrænna stjórnsýsluhátta útheimtu það m.a., að farið væri yfir það hjá hverju stjórnvaldi um sig, hvernig hin nýja tækni félli að því skipulagi, boðleiðum og verkferlum, sem fyrir eru, og hvaða breytingar kynni að vera nauðsynlegt að gera þar á, svo vel gengi. Þannig er það enn sem fyrr að verulegu leyti undir stjórnvöldum sjálfum komið og þeim, sem halda þar um stjórnvölinn, hvort lögin nái markmiðum sínum og hversu fljótt við fáum notið þess hagræðis, sem í upplýsingatækninni getur falist.

Að frátaldri þessari viðbót við stjórnsýslulögin hafa þau lítið breyst á þeim rösku 10 árum sem liðin er frá gildistöku þeirra, enda má e.t.v. segja að það sé ákveðið markmið í sjálfu sér, að lög af þessu tagi séu tiltölulega stöðug og taki ekki örum breytingum. Sömu sögu er reyndar að segja af stjórnsýslulögum annars staðar á Norðurlöndum. Á hinn bóginn bera lögin okkar þess nokkur merki að vera hin fyrstu sinnar tegundar hér á landi og e.t.v. einnig um þann bakgrunn þeirra, sem ég hef rifjað hér upp.

Fyrir Alþingi hefur nú verið lögð tillaga til þingsályktunar um úttekt á framkvæmd stjórnsýslulaga, sem flutt er af sams konar tilefni og ráðstefnan hér í dag. Ég hef verið stuðningsmaður þessarar tillögu, enda tel ég eðlilegt að ákveðin atriði í lögunum verði endurskoðuð í ljósi þeirrar reynslu, sem af þeim hefur fengist, og eftir atvikum útfærð betur og gerð ítarlegri eftir því sem við á.

Þannig virðist t.a.m. sem almennt orðalag sumra ákvæða hafi orðið til þess að bæði dómstólar og umboðsmaður Alþingis hafa ljáð þeim mun strangari merkingu en ætlunin hefur verið, eins og túlkun ákvæðanna um andmælarétt er til vitnis um. Stjórnvöld eru síðan nauðbeygð að elta slík fordæmi og þannig verður til hringrás sem erfitt getur verið að losna út úr, nema með viðeigandi lagabreytingum.

Annað frumburðarmerki á lögunum er að þar var ekki tekið á sumum atriðum á sambærilegan hátt og gert hefur verið í nágrannaríkjunum annars staðar á Norðurlöndum. Það á t.d. við um þann trúnað og þagnarskyldu sem sjálfsagt þykir að á starfsliði hins opinbera hvíli um ýmislegt það sem þeir komast að í störfum sínum. Í lögum er að finna aragrúa fremur ósamstæðra ákvæða um þagnarskyldu, sem mörg hver hafa a.m.k. afar takmarkaða eða óljósa þýðingu. Yfirleitt fela þau í sér vísireglur, sem erfitt getur verið að beita í framkvæmd og inntak þeirra getur hvílt á mati sem getur breyst í samræmi við ríkjandi réttarvitund á hverjum tíma. Af þessu skapast sá vandi að vafi leikur á til hvaða upplýsinga slíkum ákvæðum sé raunverulega ætlað að taka. Ég tel brýnt að farið sé með skipulegum hætti yfir þetta á svipaðan hátt og gert hefur verið t.d. í Noregi og Danmörku og eftir atvikum tekið upp eitt samræmt ákvæði þetta varðandi í stjórnsýslulögin.

Þetta er að sínu leyti brýnna nú en áður eftir að sú breyting var gerð á tjáningarfrelsisákvæði stjórnarskrár okkar að krefjast þess að allar takmarkanir þar á ættu sér beina stoð í settum lögum. Með því var á einu bretti sópað burt öllum þeim venjurétti sem skapast hafði í tímans rás um trúnað og hollustu undirmanna gagnvart yfirmönnum – og þó sérstaklega forstöðumanna opinberra stofnana gagnvart ráðherrum og ríkisstjórn – án þess að við því hafi verið brugðist á viðeigandi hátt.

Þá verður stundum vart við að Evrópurétturinn þrýsti á um að íslensku stjórnsýslulögin verði færð til betra samræmis við þær málsmeðferðarreglur sem þaðan koma. Þar sem íslensku stjórnsýslulögin hafa að geyma meginreglur sem að nokkru eru opnar fyrir túlkun hefur kannski oftar reynst mögulegt að skýra þær til samræmis við meginreglur og kröfur Evrópuréttarins en annars væri.

Verði þróunin hér svipuð og annars staðar á Norðurlöndum er ljóst að hinn almenni stjórnsýsluréttur verður í auknum mæli fyrir áhrifum af þróun Evrópuréttarins og í auknum mæli mótaður eftir réttarreglum hans. Fyrir litla íslenska stjórnsýslu er það ekkert fagnaðarefni að vera tilneydd til að taka í auknum mæli við ferköntuðum, formalískum og þunglamalegum málsmeðferðarreglum, sem oftast eru af frönskum eða þýskum uppruna, í gegnum reglugerðir og tilskipanir Evrópusambandsins. Að þessu leyti eigum við miklu meira sameiginlegt með frændþjóðum okkar annars staðar á Norðurlöndum og sjálfsagt að nýta þá krafta, sem í samstarfi þeirra er fólgið, til að vinna saman á þessu sviði. Í samræmi við það hef ég því beitt mér fyrir, að á yfirstandandi starfsári norrænu ráðherranefndarinnar, þar sem Ísland fer nú með formennsku, verði þetta tekið til umræðu og þá jafnframt hvort ástæða sé til að efla samstarf Norðurlanda á þessu sviði.

Frá íslenskum sjónarhóli eigum við ekki einvörðungu að spyrja hvort og þá að hvaða leyti æskilegt sé að breyta hinum norrænu stjórnsýslulögum vegna áhrifa frá Evrópuréttinum. Spurningin á einnig að vera þessi: Að hvaða leyti geta Norðurlöndin haft áhrif á að koma á framfæri viðhorfum sínum í stjórnsýslurétti við mótun þeirra málsmeðferðarreglna, sem gilda eiga á Evrópska efnahagssvæðinu?

Því miður hefur ekki farið mikið fyrir rannsóknum á því, hvort í norrænum stjórnsýslurétti felist einhver þau gæði, sem vert er að halda í og standa vörð um. Allir þekkja umræðuna um nauðsyn þess að standa vörð um opna stjórnsýslu og rétt almennings til aðgangs að upplýsingum. Það er hins vegar álitamál hvort það séu ekki fleiri prinsipp eða meginreglur, sem norrænu ríkin ættu að taka sig saman um að standa vörð um. Sé vilji til þess, liggur fyrst fyrir að átta sig á því, í hvaða reglur ástæða er til að halda, og reyna síðan með samstilltu átaki að koma í veg fyrir að í reglugerðir og tilskipanir Evrópusambandsins séu teknar upp málsmeðferðarreglur, sem fara í bága við þær norrænu stjórnsýsluhefðir og reglur, sem við viljum halda í. Umræðan um þróun stjórnsýsluréttar á Norðurlöndum ætti samkvæmt þessu bæði að snúast um það sem við viljum halda í og standa vörð um og svo hins vegar um þá strauma sem við hljótum að láta undan og fylgja með.

Fundarstjóri, góðir áheyrendur.

Hér á landi höfum við sparað við okkur að koma upp sérstökum stjórnsýsludómstól til eftirlits með störfum stjórnvalda eins og tíðkast víða annars staðar. Af því leiðir að almennu dómstólarnir þurfa ekki síður en stjórnsýslan sjálf að tileinka sér víðtæka þekkingu á þeim réttarreglum, sem um starfsemi hennar gilda. Án þess að efast um getu þeirra í því skyni, er mér þó stundum nær að halda að dómstóla skorti meira en annað tilskilda þjálfun og færni í að glíma við reglur á þessu sviði til að geta beitt þeim af sæmilegu öryggi. Stappar þá stundum nærri að dómstólar bregði á það ráð að yfirfæra réttarfarsreglur úr eigin ranni á stjórnsýsluna, sem oftast gera þó miklu mun strangari kröfur til málsmeðferðar þeirra en stjórnskipulag í stjórnsýslu ríkisins ræður almennt við. Þegar svo ber undir má því segja að sparnaður af því að koma ekki upp sérhæfðum dómstól á þessu sviði sé orðinn nokkuð dýru verði keyptur.

Þetta kýs ég að nefna hér í lokin sem innlegg í þá umræðu sem hér á eftir að fara fram. Þörf á stofnun sérstaks stjórnsýsludómstóls var á sínum tíma meðal þeirra atriða sem ég taldi ástæðu til að kanna samhliða setningu stjórnsýslulaga. Hún var á þeim tíma ekki talin vera í takt við þær réttarfarsbreytingar sem þá stóðu yfir. Ástæða kann hins vegar að vera til, samhliða því sem úttekt verður gerð á framkvæmd stjórnsýslulaga síðasta áratuginn, að huga að þessum þætti jafnframt.