UTANRÍKISRÁÐHERRA
GEIR H. HAARDE

Ísland og öryggisráð Sameinuðu þjóðanna

Ávarp hjá Félagi Sameinuðu þjóðanna á Íslandi
8. mars, 2006

Ágætu fundarmenn,

Utanríkisstefna Íslands hefur frá upphafi markast af trú á Sameinuðu þjóðirnar. Sannfæring fyrir því að þær geti stuðlað að friði, frelsi og efnahagslegri velferð í heiminum.

Íslensk stjórnvöld hafa ekki veikst í þessari trú þótt samtökin hafi reynst ófullkomin að ýmsu leyti og orðið gegnum tíðina fyrir skakkaföllum. Sameinuðu þjóðirnar hafa þrátt fyrir það komið mörgu í verk og áorkað miklu á sumum sviðum. Þær eru eini sameiginlegi vettvangur ríkja heims og gegna því áfram afar mikilvægu hlutverki.

Af hálfu Íslands hefur verið leitast við að taka æ virkari þátt í starfi Sameinuðu þjóðanna og framboðið til öryggisráðsins er mikilvægur þáttur í þeirri stefnu. Framboðið markar jafnframt tímamót í viðleitni stjórnvalda til að axla eftir mætti aukna ábyrgð varðandi alþjóðleg öryggismál.

Ríkisstjórnin hefur á undanförnum árum lagt vaxandi áherslu á framlag til friðargæslu og uppbyggingar á stríðshrjáðum svæðum. Íslendingar hafa tekið þátt í margvíslegum verkefnum á þessu sviði, fyrst í Bosníu og Hersegóvínu og síðan í Kosovó og Afganistan. Samstarf við Sameinuðu þjóðirnar á þessu sviði verður eflt á næstu árum. Þannig er þegar gert ráð fyrir að Íslenska friðargæslan sendi fólk til neyðarhjálpar á vegum Matvælaáætlunar samtakanna og unnið er að því að aukinn fjöldi friðargæsluliða fari til starfa undir merkjum þeirra.

Þátttaka í öryggisráðinu er auðvitað allt annars eðlis en friðargæsla því setu í ráðinu fylgja möguleikar til að hafa áhrif á gang mála.

En hvert er hlutverk öryggisráðsins og hvernig er starfsemi þess háttað? Það er ekki úr vegi áður en lengra er haldið að rifja upp nokkur aðalatriði þar að lútandi.

Ráðið skipa fimmtán aðildarríki. Fimm stórveldi, Bandaríkin, Bretland, Frakkland, Kína og Rússland eiga hvert um sig fast sæti í öryggisráðinu. Allsherjarþingið kýs í ráðið tíu önnur aðildarríki, hvert til tveggja ára.

Til ákvarðana í öllum málum, nema um fundarsköp, þarf jákvæði níu ríkja og atkvæði stórveldanna fimm, sem færir hverju þeirra í reynd neitunarvald. Ljóst var í upphafi að þau mundu ekki fallast á að Sameinuðu þjóðirnar tækju á knýjandi vandamálum nema þau hefðu neitunarvaldi í ráðinu, teldu þau hagsmuni sína krefjast þess. Með neitunarvaldinu var í reynd verið að viðurkenna að stórveldin hefðu afl til að fara eigin leiðir.

Í stofnskrá Sameinuðu þjóðanna segir að öryggisráðinu sé heimilt að rannsaka sérhvert deilumál eða sérhvert vandamál, sem gæti leitt til milliríkja áreksturs eða valdið deilu, til þess að ganga úr skugga um, hvort áframhald deilunnar eða vandamálsins sé líklegt til þess að stofna heimsfriði og öryggi í hættu.

Þá segir að ráðið skuli úrskurða, hvort fyrir hendi sé ófriðarhætta, friðrof eða árás, og skuli gera tillögur um, eða ákveða, hvaða ráðstafanir skuli gerðar til þess að varðveita eða koma aftur á heimsfriði og öryggi.

Öryggisráðinu er heimilt að ákveða, hvaða aðgerðir, aðrar en hernaðaraðgerðir, skuli viðhafðar til þess að framfylgja ákvörðunum þess, og getur það kvatt aðildarríkin til þess að beita slíkum aðgerðum. Aðgerðir þessar eru tilgreindar í 41. grein stofnskrárinnar og mega vera fólgnar í því að slíta viðskiptasambandi að nokkru eða öllu leyti og rjúfa samgöngur með járnbrautum, á sjó, í lofti, einnig póst- og símasamband og slíta stjórnmálasambandi eins og þar segir.

Álíti ráðið að ráðstafanir þær, sem um getur í 41. grein, mundu verða ónógar eða hafi reynst ófullnægjandi, þá getur það samkvæmt 42. grein gripið til hernaðaraðgerða með lofther, flota eða landher, eftir því sem nauðsyn krefur, til að varðveita eða koma á aftur heimsfriði og öryggi. Slíkar aðgerðir mega, segir í stofnskránni, vera fólgnar í ögrun, hafnbanni og öðrum aðgerðum lofthers, flota eða landhers meðlima hinna sameinuðu þjóða.

Af þessu öllu er ljóst að öryggisráðinu er falin aðalábyrgð á varðveislu heimsfriðar og öryggis og til þess, að því er segir í stofnskránni, að tryggja skjótar og haldgóðar aðgerðir af hálfu Sameinuðu þjóðanna.

Þá er það svo að eftir kalda stríðið hafa viðfangsefni öryggisráðsins orðið fjölþættari og um sumt erfiðari en áður.

Kofi Annan, framkvæmdastjóri Sameinuðu þjóðanna benti á í umtalaðri skýrslu í fyrra, þar sem hann gerði tillögur að umbótum í starfsemi samtakanna, að djúpstæður ágreiningur væri greinilega milli aðildarríkjanna um við hvaða aðstæður mætti beita hervaldi.

Þannig hefðu þau deilt um hvort leyfilegt væri að nota hervald með fyrirbyggjandi hætti til að verjast yfirvofandi ógn eða til að koma í veg fyrir að ógn geti orðið yfirvofandi.

Framkvæmdastjórinn taldi að ná þyrfti samkomulagi um tilteknar meginreglur um við hvaða aðstæður mætti beita hervaldi. Það væri nauðsynlegt svo að Sameinuðu þjóðirnar mættu þjóna því markmiði sínu að jafna ágreining og taka ákvarðanir um sameiginlegar aðgerðir en verða ekki bara vettvangur fyrir deilur. Hann kvaðst hins vegar viss um að stofnskrá samtakanna fæli í sér traustan grundvöll í þessu efni. Í henni fælust fullnægjandi heimildir til að bregðast við ógnum áður en þær yrðu yfirvofandi.

Kofi Annan hvatti til þess í skýrslu sinni að í öryggisráðinu færi fram sérstök umræða um þessi efni. Tilgangurinn með henni ætti að vera að gera ráðinu almennt betur kleift að fást við mál þar sem til greina kæmi að hervaldi yrði beitt gegn ógn sem væri alvarleg en ekki endilega yfirvofandi. Þetta á sérstaklega við hættuna sem stafar frá útbreiðslu gereyðingarvopna og þeim möguleika að hryðjuverkamenn komi höndum yfir þau.

Einnig benti Kofi Annan á að ágreiningur hefði komið upp um hvort aðildarríkin hefðu rétt til að beita hervaldi til að bjarga borgurum annarra ríkja frá þjóðernishreinsunum, þjóðarmorðum eða sambærilegum glæpum sem stjórnvöld fremdu gegn þegnunum.

Átökin vegna Kósóvó á árinu 1999 eru dæmi um mál af þessu tagi þar sem ekki náðist samkomulag í öryggisráðinu um hernaðaríhlutun til að koma í veg fyrir fjöldamorð Serba á íbúum Kósóvó af albönskum uppruna. Þá skarst Atlantshafsbandalagið í leikinn í stað Sameinuðu þjóðanna.

Niðurstaða Kofi Annans var að þjóðernishreinsanir, þjóðarmorð og aðrir glæpir gegn mannkyni, eins og það er kallað, hlytu að fela í sér ógn við alþjóðlegan frið og öryggi og kalla á viðbrögð Sameinuðu þjóðanna. Hann benti á að stofnskráin fjallaði ekki eingöngu um hvernig ríkisstjórnir ættu að haga samskiptum sín í milli heldur kvæði hún einnig á um hvernig ríkisstjórnum bæri að koma fram gagnvart þegnunum.

Á leiðtogafundi Sameinuðu þjóðanna í september í fyrra varð samkomulag um þá meginreglu að alþjóðasamfélaginu bæri skylda til að vernda fólk gegn stórfelldum mannréttindabrotum af hálfu stjórnvalda þess. Öryggisráðið hefur því umboð til til íhlutunar í innanríkismál þegar slíkt á sér stað.

En hvernig sjá menn fyrir sér að Ísland mundi beita sér á þessum vettvangi?

Í kynningu á framboðinu er stuðst við tilteknar megináherslur, sem gert er ráð fyrir að Ísland mundi hafa í ráðinu næðum við kjöri til setu í því á árunum 2009-2010:

Ein þessara megináherslna er að friður og réttlæti verði best tryggt með því að lýðræði verði eflt og virðing borin fyrir mannréttindum og grundvallarreglum þjóðaréttar.

Þá mundi Ísland vilja stuðla að aukinni skilvirkni í störfum öryggisráðsins. Við höfum á undanförnum árum tekið þátt í því með fjölda annarra aðildarríkja að þrýsta á að ýmsar umbætur verði gerðar í starfi og uppbyggingu Sameinuðu þjóðanna og stutt viðleitni Kofi Annans, aðalframkvæmdastjóra samtakanna, í þessa veru.

Við styðjum fjölgun jafnt kjörinna og fastra sæta í öryggisráðinu í takt við breytta tíma og nýjar aðstæður í veröldinni. Í þeim tilgangi hafa stjórnvöld stutt tillögu á vettvangi samtakanna um að bætt verði við sex föstum sætum þannig að Afríkuríki fái tvö, Asíuríki tvö, vestræn ríki eitt og Suður-Ameríka eitt sæti. Þessum föstu sætum mundi fyrst í stað að minnsta kosti ekki fylgja neitunarvald. Kjörnum sætum yrði fjölgað um fjögur samkvæmt tillögunni þannig að Afríka, Asía, Suður-Ameríka og Austur-Evrópa fái eitt kjörið sæti hver heimshluti.

Í öryggisráðinu yrði ein megináhersla Íslands að beita sér fyrir afvopnunarmálum með eindregnum stuðning við viðleitni alþjóðasamfélagsins til að hefta frekari útbreiðslu gereyðingarvopna, bæði efnavopna og kjarnavopna.

Kjarnavopnaríkin í heiminum eru nú sjö talsins að víst er: Bandaríkin, Bretland, Frakkland, Indland, Kína, Pakistan og Rússland. Frekari fjölgun kjarnavopnaríkja eykur líkur á að enn fleiri ríki fýsi að eignast kjarnavopn og þar með líkur á að til átaka komi þar sem kjarnavopn yrðu notuð. Frekari fjölgun kjarnavopnaríkja eykur og framboð á þekkingu og tækni á þessu sviði, sem aftur auðveldar enn öðrum ríkjum að eignast vopnin og eykur jafnframt hættu á að hryðjuverkamenn komi höndum yfir kjarnavopn.

Mikilvægt er að styrkja samninginn gegn útbreiðslu kjarnavopna og efla Alþjóðakjarnorkumálastofnunina sem er eftirlitsaðili samningsins. Loks þarf öryggisráðið að standa dyggilega vörð um alþjóðlegar skuldbindingar í þessum efnum og bregðast hart við þegar ríki brjóta gegn þeim eða grunur leikur á að þau geri það.

Þegar horft er til möguleika öryggisráðsins til að kveða niður deilur og átök og stuðla beinlínis að friði og stöðugleika verða menn að vera raunsæir og stilla væntingum í hóf.

Ekki má gera kröfur til ráðsins sem það getur ekki staðið undir. Störf þess og möguleikar endurspegla auðvitað pólitískan veruleika hverju sinni og gangverk alþjóðamálanna. Jafnframt er ljóst að ríki heims, þar á meðal stórveldin, nýta Sameinuðu þjóðirnar og öryggisráðið með ýmsum hætti vegna fjölda öryggismála, svo sem vegna Persaflóastríðsins 1991, Íraks, Bosníu, Austur Tímor, Haiti og Afganistan, sem og í baráttunni gegn alþjóðlegri hryðjuverkastarfsemi. Margar ályktanir hafa verið samþykktar vegna deilna Ísraels og Palestínumanna og vegna átaka í Afríku.

Stórveldin reyna oftar en ekki að fá umræðu um málin á vettvangi öryggisráðsins og kjósa að vinna að þeim þar ef þess er kostur. Þau telja greinilega að mikið sé á sig leggjandi til að ná fram sameiginlegri ákvörðun í ráðinu og starfa í umboði þess. Bretar og Bandaríkjamenn unnu að því mánuðum saman fyrir innrásina í Írak og töldu miklu skipta að geta stuðst við ályktanir ráðsins þótt það gengi ekki eftir að öllu leyti. Í kjölfar átakanna vegna Kósóvó og innrásarinnar í Afganistan og í Írak hefur endurreisnarstarf byggt á ályktunum öryggisráðsins.

Öryggisráðið er því umsvifamikið og skiptir oft miklu. Þar koma til umræðu flestar deilur og átök sem uppi eru hverju sinni á alþjóðavettvangi, enda hlutverk ráðsins að gæta að öllum málum sem ógnað geta friði og öryggi.

Með setu í ráðinu gæfist Íslendingum tækifæri til að taka þátt í ákvörðunum um alþjóðleg öryggismál og leggja af mörkum til þeirra með okkar lagi á þessum vettvangi. Það er mikils virði að fá þetta tækifæri þótt einungis væri um tveggja ára skeið.

En sæti í ráðinu fylgir líka mikil ábyrgð og þáttaka í því getur haft álag í för með sér. Öryggisráðið er ekki dómur eða vísra manna ráð, heldur pólitískt ráð skipað fulltrúum ríkja þar sem hagsmunir, hugmyndafræði og gildismat ríkjanna, en einkum stórveldanna, ráða ferðinni.

Í ráðinu þarf að taka afstöðu og skipa sér í sveit í málum sem kunna að vera mjög umdeild og þar sem hvort heldur niðurstaða eða niðurstöðuleysi í ráðinu getur haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir tiltekna heimshluta eða veröld alla.

Ísland mundi eins og öll önnur ríki móta afstöðu með því að afla upplýsinga um viðkomandi mál, ræða það við ríki í og utan öryggisráðsins og með því að vega og meta ýmsa þætti, sem gætu togað í ólíkar áttir. Það væru þættir eins og gildismat okkar og hugmyndafræði, sameiginlegir hagsmunir Íslands og bandalagsríkja þess eða annarra vinaþjóða, sem og hagur og orðstír Sameinuðu þjóðanna sjálfra.

Í þessu sambandi þarf að muna að atkvæði kjörnu ríkjanna geta eftir aðstæðum skipt miklu og orðið eftirsótt í sumum málum. Það hefur ítrekað komið fram.

Fundarstjóri, góðir áheyrendur,

Ákvörðun ríkisstjórnarinnar sem tekin var 1998 um framboð Íslands til öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna markar viss tímamót í íslenskri utanríkisstefnu. Þessi ákvörðun er til marks um að sú stefna mótast nú í minna mæli en áður af hreinni gæslu eigin hagsmuna og í meira mæli af viðleitni til þess að leggja jákvætt til alþjóðlegra viðfangsefna, vera ábyrgur borgari í hinu alþjóðlega samfélagi. Aukin þátttaka í friðargæslu og þróunarhjálp eru einnig til marks um þetta.

Markmiðið með framboðinu er að komast í aðstöðu til að taka virkari þátt í ákvörðunum um mál sem varða allt alþjóðasamfélagið; þ.m.t. ákvörðunum sem tengjast deilum og átökum. Seta í ráðinu yrði því vandasöm en með henni mundi Ísland gera sitt besta til að leggja af mörkum til varðveislu friðar og öryggis í heiminum. Það lýtur ennfremur að öryggishagsmunum okkar sjálfra og að siðferðilegri skyldu okkar og ábyrgð í samfélagi þjóðanna.

Að auki getur Ísland notið góðs af með beinum eða óbeinum hætti. Framboðið sjálft og seta í öryggisráðinu getur styrkt stöðu okkar á alþjóðavettvangi og mikilvægt tækifæri býðst til að halda fram megináherslum í íslenskri utanríkisstefnu.

Ég vil að lokum þakka félagi Sameinuðu þjóðanna á Íslandi fyrir að halda þennan fund hér í dag og þá fundaröð sem þessi fundur markar upphafið að.