Virðulegi forseti.

Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands. Þar er gert ráð fyrir að undir alþjóðlega þróunarsamvinnu falli marghliða og tvíhliða þróunarsamvinna, mannúðar- og neyðaraðstoð og störf í þágu friðar.

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar voru mannréttindi, aukin þróunarsamvinna og áhersla á friðsamlega úrlausn deilumála gerð að nýjum hornsteinum í íslenskri utanríkisstefnu.

Markmið Íslands með alþjóðlegri þróunarsamvinnu er að vinna að útrýmingu fátæktar, stuðla að efnahags- og félagslegri þróun, sjálfbærri nýtingu auðlinda og framgangi hnattrænna öryggis- og umhverfismála. Alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands er ætlað að skila mælanlegum árangri til að uppræta fátækt, bæta lífsskilyrði og skapa jafnrétti, frelsi og hagsæld. Þetta þýðir að stefna Íslands í alþjóðlegri þróunarsamvinnu byggir á heildarsýn og er þess vegna órjúfanlegur þáttur íslenskrar utanríkisstefnu.

Sú stefna hefur nú verið mörkuð að Ísland verði meðal þeirra þjóða sem veita mest til þróunarmála miðað við verga landsframleiðslu. Stefna íslenskra stjórnvalda er að auka framlög til þróunarsamvinnu til að ná þeim markmiðum sem felast í ályktun 25. allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna frá árinu 1970. Ályktunin felur í sér að ríki veiti sem nemi 0,7% af vergri landsframleiðslu til opinberrar þróunaraðstoðar. Á árinu 2006 nam framlag Íslands til þróunarsamvinnu um 0,24% af vergum þjóðartekjum. Á yfirstandandi ári er gert ráð fyrir að framlagið nemi um 0,31% og 0,35% á árinu 2009. Í peningum talið er hér um umtalsverða aukningu að ræða á milli ára.

Virðulegi forseti

Ég er þeirrar skoðunar að ekki fari vel á því að auka framlög til þróunarsamvinnu Íslands án þess að huga vel að sjálfu skipulagi og framkvæmd þróunarsamvinnunnar. Hér þarf að búa svo um hnútana að þróunaraðstoð Íslendinga nýtist fátækustu ríkjum heims með skilvirkum hætti og að unnið sé í samræmi við þær reglur, samþykktir og yfirlýsingar alþjóðasamfélagsins um þróunaraðstoð sem Íslendingar hafa gerst aðilar að.

Innan alþjóðasamfélagsins eru nú gerðar skýrar kröfur um markvissa stefnumótun og framkvæmd þróunarsamvinnu. Parísaryfirlýsingin frá árinu 2005 er til dæmis fjölþjóðlegt átak til að bæta árangur þróunarsamvinnu með því að samhæfa starfsaðferðir þróunarstofnana. Gerir yfirlýsingin ráð fyrir skipulagðri samræmingu og samhæfing við framkvæmd alþjóðlegrar þróunarsamvinnu og með Parísaryfirlýsingunni er eignarhald þróunarríkja á þróunarferlinu ennfremur áréttað. Með Monterrey-samþykktinni frá árinu 2002 skuldbinda þróunarríkin sig til að vinna að efnahagslegum og félagslegum umbótum, bættu stjórnarfari og til að viðhalda lögum og reglu. Iðnríkin munu auka framlög sín til þróunarsamvinnu, vinna að opnu og sanngjörnu alþjóðaviðskipta- og fjármálakerfi, og draga úr skuldabyrði fátækra landa.

Nýjar reglur og samþykktir alþjóðasamfélagsins, breytt umhverfi alþjóðlegrar þróunarsamvinnu og breytt staða Íslands í alþjóðasamfélaginu kalla á nýja sýn fyrir íslenska þróunarsamvinnu. Það frumvarp sem hér er lagt fram boðar nýja sýn, - það er heildarsýn þar sem áhersla er lögð á skýra pólitíska ábyrgð, víðtækt samráð, fagleg viðhorf og staðgóða þekkingu á allri alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands í heildarskipulagi sem gefur betra svigrúm til að beita þeim aðferðum og nálgunum í þróunarsamvinnu sem best henta hverju sinni.

Umhverfi alþjóðlegrar þróunarsamvinnu hefur tekið miklum breytingum á undanförnum 20 árum. Áhrif hnattvæðingarinnar hafa til dæmis gjörbreytt heimsmyndinni. Tengsl milli landa og heimsálfa eru meiri og margbrotnari nú en nokkru sinni fyrr og ákvarðanir teknar í einu landi geta haft afgerandi áhrif á afkomu og afdrif fólks í fjarlægum heimshlutum. Fyrir áhrif stjórnmála, efnahagsþróunar, viðskipta- og umhverfisþátta hefur heimurinn skroppið saman. Hnattvæðingin hefur í vissum skilningi gert heiminn allan að einu landi. Í þessu landi gegnir hin alþjóðlega þróunarsamvinna hlutverki velferðarkerfis. Í þessari nýju heimsmynd hnattvæðingarinnar er Ísland ekki lengur „svo langt frá heimsins vígaslóð“ eins og skáldið Hulda komst að orði á fyrrihluta síðustu aldar.

Í þróunarsamvinnu gilda í raun sömu siðareglur og almennt gerist innan velferðarþjónustu í ríkjum hins vestræna heims, þ.e. „að mæta notandanum þar sem notandinn er“ og að aðstoð skuli miðast við „hjálp til sjálfshjálpar“. Í sérhverju landi snertir skortur á góðri og skilvirkri velferðarþjónustu öryggi og velferð allra þegna samfélagsins. Á sama hátt snertir skortur á vel skipulagðri og samræmdri þróunarsamvinnu öryggi og velferð allra í alþjóðasamfélaginu. Skattgreiðendum iðnríkja sem fjármagna opinbera þróunarsamvinnu er það nú betur ljóst en nokkru sinni fyrr að þegar til lengri tíma er litið þá er aukinn hagvöxtur og minni fátækt í þróunarríkjum ekki einungis mikilvæg fyrir velferð og hagsæld innan þróunarríkjanna sjálfra, heldur snýr alþjóðleg þróunarsamvinna einnig að öryggi og áframhaldandi velferð íbúa iðnríkja. Þannig er vel skipulögð alþjóðleg þróunarsamvinna mál allra jarðarbúa.

Umhverfi alþjóðlegrar þróunarsamvinnu gerir nú ráð fyrir samstarfi og samræmingu þeirra aðila sem starfa að þróunarmálum og gildir einu hverjir eiga þar í hlut: alþjóðastofnanir, tvíhliða stofnanir einstakra landa, frjáls félagasamtök, eða viðstkiptalífið. Allir aðilar sem veita framlög til þróunarmála þurfa að vera vel upplýstir um stjórnmálalegar og efnahags- og menningarlegar forsendur samstarfslandanna, þ.e. þeirra landa sem taka við þróunarframlögum.

Þetta nýja umhverfi alþjóðlegrar þróunarsamvinnu hefur kallað á nýjar nálganir og starfsaðferðir í þróunarsamvinnu sem aftur eru að gera nýjar kröfur til þekkingar og reynslu starfsmanna í þróunarsamvinnu. Þróunarsamvinna krefst nú í vaxandi mæli tæknilegrar kunnáttu og sérþekkingar með skírskotun til þekkingar á sviði þróunarfræða. Auk þessa þurfa starfsmenn að hafa hæfni til að fást við tilfinningalega áleitnar og á stundum íþyngjandi aðstæður mannlegs lífs, - aðstæður sem í nánast öllu tilliti eru framandi okkur Íslendingum.

Virðulegi forseti

Um þróunarsamvinnu Íslands gilda nú lög sem samin voru fyrir starfsemi Þróunarsamvinnustofnunar Íslands árið 1981. Lög um aðstoð Íslands við þróunarlöndin tóku hins vegar gildi árið 1971. Á þeim tíma var Ísland reyndar ennþá að taka við framlögum úr þróunarsjóði Sameinuðu þjóðanna eða allt fram til ársins 1976.

Mikið vatn hefur nú runnið til sjávar og í nýjustu skýrslu lífskjaranefndar Sameinuðu þjóðanna er staðfest að Ísland hafi með undraverðum hraða breyst úr þróunarríki, sem naut erlendrar aðstoðar langt fram eftir 20.öldinni í ríki sem nú veitir landsmönnum sínum bestu lífskjör á byggðu bóli. Til þessa árangurs er nú horft í alþjóðasamfélaginu og þess vænst að Ísland deili reynslu sinni og þekkingu með öðrum þjóðum og taki þátt í verkefnum Sameinuðu þjóðanna með afgerandi hætti.

Á umliðnum árum hefur ítrekað verið á það bent að til að framlag Íslands til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu megi nýtast sem best þurfi að breyta skipulagi þróunarsamvinnu Íslands til samræmis við breytta tíma. Á um fimmtán ára tímabili hafa verið skrifaðar a.m.k. fjórar skýrslur um þróunarsamvinnu Íslands: Árið 1992 var skrifuð skýrsla til forsætisráðherra um framtíðarskipan þróunaraðstoðar. Árið 1997 var skýrsla um þróunarsamvinnu Íslands unnin á vegum utanríkisráðuneytisins og Þróunarsamvinnustofnunar Íslands. Árið 2003 var skýrsla unnin fyrir utanríkisráðuneytið: Ísland og Þróunarlöndin: Álitsgerð um þróunarsamvinnu Íslands og þátttöku í starfi alþjóðastofnana. Og núna síðast í mars 2007 kom út skýrsla þáverandi utanríkiráðherra um fyrirkomulag þróunarsamvinnu Íslands. Þá kom Ríkisendurskoðun fram með ábendingar um fyrirkomulag þróunarsamvinnu Íslands í stjórnsýsluendurskoðun sem embættið gerði á utanríkisráðuneytinu árið 1996.

Allar hafa þessar skýrslur komið fram með ábendingar og tillögur að breytingum og hafa nokkrar þeirra komist til framkvæmda.

Virðulegi forseti

Ég tel að nú sé tími stóraðgerða í málefnum alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslendinga kominn. Ég hef því látið fara fram skipulagða stefnumótunarvinnu innan utanríkisráðuneytisins til undirbúnings að þeirri sýn og stefnumörkun sem þetta frumvarp til laga um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands boðar.

Frumvarpið er í 12 greinum. Sú stefnumörkun og sýn sem frumvarp þetta boðar birtist í eftirfarandi nýmælum sem finna má í einstaka greinum frumvarpsins og í nánari útfærslum í athugasemdunum við frumvarpið:

• Í fyrsta lagi: Frumvarpið felur í sér fyrstu íslensku heildarlögin um þróunarsamvinnu, með því að taka til allra þátta hennar, þ.e. marghliða og tvíhliða þróunarsamvinnu, mannúðar- og neyðaraðstoðar og starfa í þágu friðar, hins síðastnefnda án þess þó að nýjum lögum frá mars 2007 um íslensku friðargæsluna sé breytt.
• Í öðru lagi: Í frumvarpinu er lagt til að tekin verði upp í íslensk lög skýlaus skuldbinding til að hlíta grunngildum sem samþykkt hafa verið í samfélagi þjóða, þ.e. Stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna, þúsaldaryfirlýsingin frá árinu 2000, Monterrey-samþykktinni um fjármögnun þróunar frá árinu 2002 og Parísar-yfirlýsingunni um markvissan árangur í þróunarsamvinnu frá árinu 2005.
• Í þriðja lagi: Í frumvarpinu er lagt til að utanríkisráðherra leggi annað hvert ár fram skýrslu og tillögu til þingsályktunar á Alþingi um áætlun stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands til fjögurra ára í senn. Með þessu móti fer fram á Alþingi ítarleg umræða á tveggja ára fresti um þróunarsamvinnu, hvernig til hafi tekist og hvert skuli stefna á þessum vettvangi. Utanríkisráðherra flytur þá sérstaka ræðu um þróunarmál í stað þess að þau hafa verið hluti af ræðu ráðherra um alþjóðamál. Með þessu gefst tækifæri til opinnar umræðu um þróunarsamvinnu Íslands meðal kjörinna fulltrúa og í samfélaginu þar sem mat á árangri, áætlanir og stefnumál til framtíðar fá sérstaka umfjöllun.
• Í fjórða lagi: Frumvarpið gerir ráð fyrir skýrari pólitískri stefnumörkun í þróunarsamvinnu og að ráðherra skipi fimmtán manna samstarfsráð til fjögurra ára í senn sem verði ráðgefandi stjórnsýslunefnd fyrir ráðherra við töku stefnumarkandi ákvarðana. Í samstarfsráðinu sitji fulltrúar kosnir af Alþingi og fulltrúar skipaðir af ráðherra úr háskólasamfélaginu, viðskiptalífinu og síðast en ekki síst frá frjálsum félagasamtökum sem starfa á þessu sviði. Gert er ráð fyrir að samstarfsráðið hittist að jafnaði tvisvar á ári og taki þátt í að marka heildarstefnu. Hér er í fyrsta sinn gert ráð fyrir skipulögðu víðtæku samráði og aðkomu kjörinna fulltrúa að heildarstefnumörkun í þróunarsamvinnumálum Íslendinga sem taki bæði til marghliða og tvíhliða þróunarsamvinnu, og starfa í þágu friðar.
• Í fimmta lagi: Frumvarpið og athugasemdirnar við það gera ráð fyrir vandlega útfærðu stjórnskipulagi innan utanríkisráðuneytisins. Þar er til viðbótar samstarfsráðinu sem hér hefur verið kynnt til sögunnar gert ráð fyrir stýrihópi innan ráðuneytisins undir forystu ráðuneytisstjóra með þátttöku framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og æðstu embættismanna utanríkisráðuneytis á sviði þróunarsamvinnu. Stýrihópnum er ætlað það hlutverk að sinna innra aðhaldi og framkvæmd innra eftirlits með faglegri stefnumótun, daglegri framkvæmd og rekstri. Stýrihópnum er ætlað að undirbúa ákvarðanir ráðherra í málum þróunarsamvinnunnar og gera tillögur til ráðherra um hvernig fjármagni verði ráðstafað í þróunarsamvinnu.
• Í sjötta lagi: Með reglubundinni skýrslugjöf til Alþingis, áætlun til fjögurra ára sem lögð er fyrir Alþingi annað hvert ár og skipulagðri framkvæmd eftirlits með aðild Íslands að þróunarsamvinnunefnd Efnahags- og framfarastofnunarinnar gerir frumvarpið ráð fyrir því að eftirlitshlutverk Alþingis verði stórlega eflt með aukinni upplýsingagjöf til utanríkismálanefndar og fjárlaganefndar um framkvæmd og árangur alþjóðlegrar þróunarsamvinnu.

Að lokum eru þau nýmæli í frumvarpinu að kjör útsendra starfsmanna Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og kjör útsendra starfsmanna utanríkisráðuneytisins verða samræmd. Þar er ennfremur mælt fyrir um skýrara fyrirkomulag á rekstri sendiskrifstofa í þróunarríkjum og um ýmsar skyldur starfsmanna svo sem um þagnarskyldu og bann við þátttöku í stjórnmálastarfi eða mótmælum í því landi sem þeir starfa hverju sinni.

Þá gerir frumvarpið ráð fyrir því að Þróunarsamvinnustofnun Íslands verði áfram sérstök stofnun sem heyri undir yfirstjórn utanríkisráðuneytisins. Þróunarsamvinnustofnun Íslands mun áfram annast tvíhliða þróunarsamvinnu í umboði utanríkisráðherra og vinna samkvæmt áætlun um þróunarsamvinnu sem Alþingi ákveður og nánari ákvörðunum ráðherra. Stofnunin fær aukið vægi sem fagstofnun sem fær það hlutverk ásamt þróunarsamvinnusviði innan utanríkisráðuneytisins að styrkja myndun þekkingarsamfélags í þróunarmálum hér á landi og tryggja aðgang stjórnsýslunnar að sérfræðilegri þekkingu byggðri á menntun og reynslu af framkvæmd þróunarsamvinnu Íslands bæða í marghliða og tvíhliða starfi. Í stað stjórnar eins og nú er kemur annars vegar samstarfsráð ráðherra og stýrihópur þróunarsamvinnu í ráðuneytinu og hins vegar áætlun um þróunarsamvinnu sem samþykkt er af Alþingi annað hvert ár til fjögurra ára í senn.

Virðulegi forseti

Ég tel að verði þetta frumvarp að lögum muni mikið vinnast í þróunarsamvinnu Íslands:

Með nýjum lögum mun þróunarsamvinna Íslands fara fram í breyttu umhverfi sem kallar á nýtt skipulag þar sem stefna Íslands í þróunarmálum er mörkuð og mótuð með hliðsjón af heildarsýn á málaflokkinn.

Með störfum samstarfsráðsins, reglulegri skýrslu ráðherra og áætlun um þróunarsamvinnu mun pólitísk ábyrgð verða skýrari, víðtækara samráð fást um stefnu og áherslur í þróunarsamvinnu og stuðningur almennings við þróunarsamvinnu Íslands verða betur tryggður.

Með nýju lögunum mun íslensk þróunarsamvinnu standa frammi fyrir nýjum tækifærum en jafnframt nýjum áskorunum.

Ný lög munu veita íslenskri þróunarsamvinnu tækifæri til að beita fjölbreytilegri nálgunum við framkvæmd þróunarsamvinnunar en til þessa hefur verið mögulegt. Þar með má aðlaga framlag Íslands betur að markmiðum og aðferðum alþjóðasamfélagsins og þannig leita allra leiða til að gera íslenska framlagið áhrifameira og árangursríkara.

Í nýju umhverfi stendur íslensk þróunarsamvinna frammi fyrir áskorunum þar sem reyna mun á þekkingarsamfélag málaflokksins. Í þessu umhverfi mun pólitísk leiðsögn, stefnumörkun og stefnumótun þurfa að taka markvissari mið af daglegri framkvæmd og þróun þekkingar innan málaflokksins en áður. Því er mikilvægt að koma á skipulagi sem tryggir þeim sem koma að daglegri framkvæmd og stefnumótandi ákvörðunum þróunarsamvinnunnar vettvang sem gerir ráð fyrir heildarsýn, samhæfingu og aðhaldi við undirbúning ákvarðana.

Samhliða undirbúningi að smíði þessa frumvarps hafa verið unnar tillögur að nýju stjórnskipulagi innan utanríkisráðuneytisins til að koma stefnumörkun, gæðamati og áætlanagerð um þróunarsamvinnu og nýtingu þeirra fjárveitinga sem til málaflokksins er ráðstafað í þann farveg innan ráðuneytisins sem tryggir heildarsýn á málaflokkinn. Í þessum tillögum er gert ráð fyrir að sá farvegur verði nýtt sviði þróunarsamvinnu innan utanríkisráðuneytisins, en fyrir eru tvö svið, alþjóða- og öryggissvið og viðskiptasvið.

Frumvarpið sem hér er kynnt og tillögur að nýju skipulagi utanríkisráðuneytisins eru afrakstur ítarlegrar stefnumótunarvinnu sem m.a. byggir á þeim skýrslum sem þegar hafa verið skrifaðar um fyrirkomulag þróunarsamvinnu Íslands á undanförnum árum og víðtæku samráði sem dr. Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir stjórnsýslufræðingur vann fyrir utanríkisráðuneytið á tímabilinu júlí 2007 og fram í byrjun janúar á þessu ári. Greinargerð með tillögum Sigurbjargar er hér lögð fram til dreifingar með frumvarpi þessu.

Virðulegi forseti

Alþjóðleg þróunarsamvinna Íslands er á tímamótum. Þróunarsamvinna Íslands er hratt vaxandi málaflokkur innan utanríkisráðuneytisins og í örri faglegri þróun. Það fyrirkomulag þróunarsamvinnu Íslands sem hér er gerð tillaga að með þessu frumvarpi og meðfylgjandi greinargerð er hvorki hugsað né hannað með það fyrir augum að standa um aldur og ævi. Þvert á móti þá ber að líta svo á að hér sé upphaf nýrra tíma í þróunarsamvinnu Íslands þar sem m.a. aukið aðferðafræðilegt svigrúm gefur nú kost á áframhaldandi framþróun þekkingar til að tryggja sem best skilvirka og árangursríka þróunarsamvinnu.

Alþjóðleg þróunarsamvinna skírskotar til ábyrgðar í alþjóðlegu samhengi þar sem öll lönd eiga að keppa að því að axla ábyrgð og taka þátt miðað við sérstöðu sína og aðstæður hverju sinni og stefna að því hvert á sína vísu að vera ómissandi hlekkur í vistkerfi alþjóðasamfélagsins. Þróunarsamvinna er sá þáttur alþjóðlegrar samvinnu sem sífellt er að leita nýrra leiða til að ná slíku marki.

Virðulegi forseti.

Ég tel að með þeim skrefum sem verið er að taka með þessu frumvarpi sé verið að horfa til framtíðar og að frumvarp þetta feli í sér mikið framfaramál fyrir alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands. Ég leyfi mér því að leggja til að frumvarpinu verði vísað til háttvirtrar utanríkismálanefndar og til annarrar umræðu.