Fyrirlestur um Schengen í Háskóla Íslands

Ragna Árnadóttir dómsmála- og mannréttindaráðherra

7. október 2009

I Markmið Schengen samstarfsins.

Markmið Schengen-samstarfsins er annars vegar að tryggja frjálsa för einstaklinga um innri landamæri samstarfsríkjanna og hins vegar að styrkja baráttu samstarfsríkjanna gegn alþjóðlegri afbrotastarfsemi, ekki síst ólöglegum innflutningi fíkniefna. Þetta kallar á víðtækt samstarf lögreglu í aðildarríkjunum.

II Schengen svæðið

Flest ríki innan hins Evrópska efnahagssvæðis taka fullan þátt í Schengen samstarfinu.

Þeirra á meðal eru 22 aðildarríki ESB, en Bretland, Írland, Kýpur, Rúmenía og Búlgaría taka ekki fullan þátt í samstarfinu. Undirbúningur stendur yfir að aðild hinna þriggja síðasttöldu ríkja.

Af EFTA ríkjunum eru Ísland, Noregur og Sviss aðilar að Schengen samstarfinu. Samkomulag um aðild Liechtenstein var áritað í júní 2006, en er í biðstöðu vegna ágreinings um skattalöggjöf sem Svíþjóð og Þýskaland gátu ekki sætt sig við.

III Inntak Schengen samstarfsins.

En í hverju felst Schengen samstarfið?

Með þátttöku í Schengen færist innri landamæravarsla, þ.e. persónueftirlit með einstaklingum, í raun til ytri landamæra Schengen svæðisins. Samráð fer fram á vettvangi allra Schengen ríkjanna um öryggiskröfur, aðgerðir og útbúnað til vörslu á ytri landamærunum, til að fyllsta öryggis innan svæðsins sé gætt.

Annað meginatriði Schengen-samningsins er að tryggja frjálsa för fólks m.a. með því að afnema persónueftirlit við innri landamæri aðildarríkjanna. Persónueftirlit með einstaklingum á ytri landamærum Schengen svæðisins er samræmt. Þá er samvinna milli Schengen ríkjanna um vegabréfsáritanir inn á Schengen svæðið ef ferðast er frá tilteknum löndum samkvæmt sameiginlegum lista og samræmd vegabréfsáritun sem gildir almennt til allra aðildarríkjanna.

Ytri landamæri Íslands er öll strandlengja landsins og alþjóðlegir flugvellir. Umferð á alþjóðlegum flugvöllum er skipt í innri og ytri landamæri þannig að farþegar sem koma frá öðru Schengen ríki sæta ekki perónueftirliti en þeir sem koma frá ríkjum utan Schengen svæðisins t.d. Bretlandi, Bandaríkjunum eða Kanada þurfa að sæta persónueftirliti við komuna til landsins.

Hitt meginatriði Schengen samstarfsins eru ákvæði um lögreglusamvinnu og gagnkvæma réttaraðstoð í tengslum við baráttuna gegn skipulagðri glæpastarfsemi og fíkniefnamisferli. Þetta felur m.a. í sér rekstur sameiginlegra upplýsingabanka um óæskilega útlendinga, eftirlýsta einstaklinga, eftirlýst ökutæki o.fl. auk samstarfs í ESB stofnunum í tengslum við Schengen samstarfið.

IV Tengsl Íslands við Schengen samstarfið

a. Aðdragandi að þátttöku Íslands í Schengen

Upphaf Schengen–samstarfsins má rekja til ársins 1985 þegar undirritað var í bænum Schengen í Lúxemborg samkomulag milli Benelúx-landanna, Frakklands og Þýskalands um að fella smám saman niður eftirlit á sameiginlegum landamærum þessara ríkja. Þessi ríki höfðu viljað ganga lengra enn önnur ríki innan ESB (hér verður ekki greint sérstaklega á milli EB og ESB heldur verður ESB notað sem samnefnari yfir þetta tvennt) varðandi frjálsa för fólks en ekki náðist samkomulag um það og brugðu þau því á það ráð að gera það sín á milli.

Með Schengen-samkomulaginu, sem var fyrst í stað eingöngu opið fyrir aðild ríkja sem áttu aðild að Evrópusambandinu, voru skilgreind almenn markmið um að koma á í áföngum, frjálsri för einstaklinga yfir innri landamæri aðildarríkjanna. Samningurinn kom fyrst til framkvæmda árið 1995 en þá voru aðildarríkin orðin fleiri (Portúgal og Spánn) og hafði Danmörk sótt um áheyrnaraðild að samstarfinu með það fyrir augum að gerast aðili síðar. Aðild Dana að samstarfinu hefði leitt til þess að ytri landamæri Schengen-svæðisins hefðu legið í gegnum Norðurlöndin og með því hefði norræna vegabréfasambandið liðið undir lok. Vegna þessa var sá fyrirvari í umsókn Dana að Norræna vegabréfasamstarfið héldist.

Það var mat stjórnvalda að íbúar Norðurlandanna mundu hvorki skilja né sætta sig við að 40 ára frelsi til ferða án vegabréfs milli norrænu ríkjanna myndi ljúka á þennan hátt. Auk þess höfðu Norðurlöndin haft með sér verulegt samstarf á sviði lögreglumála, réttaraðstoðar o.fl. sem kynni að vera í hættu ef þau væru ekki samstíga í þessu samandi.

Í ljósi þessa var ákveðið á fundi norrænu forsætisráðherranna í Reykjavík 1995 að löndin hefðu sameiginlega jákvæða afstöðu til þátttöku í Schengen-samstarfinu. Samstarfssamningur Íslands og Noregs við Schengen-ríkin var síðan undirritaður í Lúxemborg 19. des. 1996 (Lúxemborgarsamningurinn) samhliða aðildarsamningum Danmerkur, Finnlands og Svíþjóðar. Samkvæmt samningnum höfðu Ísland og Noregur rétt til að taka þátt í öllum fundahöldum ráðherranefndarinnar, sameiginlegu eftirlitsstofnunarinnar, miðstjórnar og allra annarra vinnuhópa sem settir voru á stofn. Þá höfðu þau heimild til að lýsa skoðunum sínum, gera athugasemdir og leggja fram tillögur en tóku ekki þátt í atkvæðagreiðslum.

Árið 1997 gerðist það svo að Schengen-samstarfið fór undir hatt ESB með Amsterdamsáttmálanum. Í Schengen-bókuninni með Amsterdamsáttmálanum var sérstaklega kveðið á um að samstarfi við Ísland og Noreg skyldi haldið áfram á grunni Lúxemborgarsamningsins en að jafnframt skyldi gera sérstakan samning við ríkin (Brusselsamningurinn 1999).

Samstarfsamningur Íslands og Noregs við Schengen ríkin var talinn standast stjórnarskrá Íslands að mati þriggja lagaprófessora enda væri ekkert vald fengið alþjóðlegum stofnunum með samningnum.

b. Efni Schengen samstarfssamningsins.

En víkjum að efni Schengen samstarfssamningsins. Eins og áður sagði fengu Ísland og Noregur sömu stöðu með Brusselsamningnum og þau höfðu áður en samningurinn fór undir hatt ESB, þ.e. rétt til að taka þátt í öllum fundum og vinnuhópum í ráðherraráðinu þar sem Schengen-gerðir eru ræddar, lýsa skoðunum sínum, gera athugasemdir og leggja fram tillögur en þó ekki rétt til að greiða atkvæði.

Undirbúningsvinna, umræður og mótun nýrra Schengen-gerða fer fram í sérstakri nefnd, samsettu nefndinni (mixed committee) sem kemur saman á stigi sérfræðinga, hátt settra sembættismanna og ráðherra. Samsetta nefndin er því í raun ekki ein nefnd heldur margar. Samsetta nefndin kemur saman á hvaða vettvangi sem er þegar ræða á gerð sem telst vera þróun á Schengen-samningnum. Samsetta nefndin endurspeglar því nefndakerfi ESB.

Um Schengen-mál er aðallega fundað í fjórum stýrinefndum í ráðherraráðinu, þ.e. 1)Nefnd um útlendingamálefni (SCIFA), 2) nefnd um lögreglusamvinnu (CATS), 3) Nefnd um Schengen samninginn (SCHENGEN ACQUIS) og 4) Nefnd um eftirlit með Schengen-samningnum (SCHEVAL). Undir þessum nefndum eru svo mýmargar undirnefndir. Til útskýringar má nefna að ef ræða á gerð sem fjallar um vegabréfsáritanir inn á Schengen-svæðið sem telst vera þróun á Schengen-samningnum, þá er hún fyrst rædd í samsettu nefndinni á vettvangi vegabréfsáritana sem er undirnefnd nefndarinnar um útlendingamálefni. Ísland tekur svo sjálfstæða ákvörðun um hvort það kýs að undangenginni þáttöku sinni í undirbúningi ákvarðana, að bindast þeim og taka þær upp í löggjöf sína á grundvelli eigin stjórnskipunarlaga.

Þá hefur færst í aukana að kveða nánar á um efni Scengen-gerða í nefndum á vegum framkvæmdastjórnarinnar, svokallaðar framkvæmdanefndir (Comitology-committees). Slíkar nefndir eru nú 8 talsins og fer ört fjölgandi.

Eðli Schengen-samningsins er nokkuð ólíkt EES-samningnum þar sem hann gefur mun nánari aðgang að nefndum ESB en EES-samningurinn sem gerir það að verkum að hagsmunagæsla Íslands verður mun beinni en unnt er á grunni EES-samningsins. Felst það m.a. í því að sendiherra Íslands situr fundi sendiherra ESB-ríkjanna í ráðherraráðinu þegar fjallað er um Schengen-málefni og dómsmálaráðherra með sama hætti fundi dóms- og innanríkisráðherra ESB. Felur þetta í sér að hagsmunagæslan í þessu tilviki fer fram með ólíkum hætti en að því er varðar EES-samninginn. Með hinni beinu þáttöku gefst íslenskum stjórnvöldum betra tækifæri til að hafa áhrif á efni nýrra reglna en raunin er í EES-samstarfinu en á móti kemur að reglurnar eru teknar upp á Íslandi óbreyttar þegar þær hafa verið settar.

Þá má einnig geta þess að eftirlit með framfylgni þessara tveggja samninga er mjög ólíkt. Innan EES fer eftirlitið fram af sérstakri eftirlitsstofnun ESA en engin eftirlitsstofnun var sett á fót vegna Schengen-samningsins heldur fer eftirlitið fram af hálfu Schengen úttektanefndarinnar (Schengen Evaluation Committe) þar sem öll aðildarríkin eiga fulltrúa. Sérstakar úttektarnefndir með sérfræðingum aðildarríkjanna eru svo skipaðar af nefndinni til að sinna úttektum á landamæravörslu í aðildarríkjunum. Nýjar tillögur framkvæmdastjórnarinnar sem breyta núverandi eftirlitskerfi eru til umræðu nú í samsettu nefndinni. Þær ganga meðal annars út á að auka aðkomu framkvæmdastjórnarinnar að eftirlitinu.

c. Takmarkanir á þátttöku Íslands, Noregs og Sviss

Þá eru nokkrir þættir sem takmarka þátttöku okkar á þessu sviði. Í fyrsta lagi er það framkvæmdastjórn ESB sem gerir tillögu um hvort gerð telst vera þróun á Schengen-samningnum eða ekki en ákvörðun um það er í höndum ráðherraráðs ESB á vettvangi sendiherra (COREPER) utan samsettu nefndarinnar. Þetta er ólíkt t.d. EES-samningnum þar sem ákvörðun um EES tæki gerðar er tekin af sameiginlegu EES-nefndinni sem er skipuð fulltrúum framkvæmdastjórnarinnar og EES-EFTA-ríkjanna. Ísland getur því engin áhrif haft á það hvort gerð telst vera þróun á Schengen-samningnum eður ei.

Það getur verið í þágu Breta og Íra sem ekki taka þátt í Schengen-samstarfinu að gerðir séu túlkaðar þröngt í þessu tilliti, þ.e. að þær teljist ekki falla undir Schengen samstarfið, því að þá eiga þessi ríki kost á aðkomu að mótun viðkomandi gerða. Það var t.d. uppi á teningnum með evrópsku handtökuskipunina sem upphaflega var gert ráð fyrir að yrði hluti af þróun Schengen-reglna en vegna áhuga Bretlands og Írlands á að tengjast handtökuskipuninni var slíkt ekki mögulegt. Schengen-samstarfið gerir hins vegar ráð fyrir framsalsreglum og því var ákveðið að tengja Ísland og Noreg handtökuskipuninni með sérstökum samningi og lauk samningaviðræðum um slíkan samning með samkomulagi í apríl 2006.

Stjórnarskrá Íslands setur einnig þau takmörk að við getum ekki fallist á gerðir sem ekki samrýmast stjórnarskrá. Við gætum t.d. ekki fallist óbreytt á gerð sem fæli framkvæmdastjórn ESB eftirlitsvald án okkar aðkomu.

d. Samningar tengdir Schengen samstarfinu

Ísland hefur gert nokkra samninga við Evrópusambandið á sviðum þar sem æskilegt hefur verið m.a. vegna Schengen samstarfsins, að fylgja samræmdri framkvæmd milli aðildarríkjanna.

Þar má t.d. nefna samning um evrópsku handtökuskipunina en hún gengur út á einfaldaða málsmeðferð á sviði framsalsmála. Aðalbreytingin með handtökuskipuninni felst í því að handtökuskipun sem gefin er út í einu aðildarríki ESB skal framfylgja, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum og á grundvelli gagnkvæmrar viðurkenningar í því aðildarríki sem viðkomandi eftirlýstur einstaklingur finnst í.

Þá má nefna samning um gagnkvæma réttaraðstoð í sakamálum, en hann gerir íslenskum lögregluyfirvöldum kleift að hafa bein og milliliðalaus samskipti við lögregluyfirvöld í aðildarríkjum ESB.

Einnig má hér nefna Dublin samstarfið um meðferð hælisumsókna, en þær reglur kveða á um hvaða ríki skuli taka hælisumsókn til meðferðar. Frá því þátttakan í Dublin-samstarfinu hófst hafa íslensk stjórnvöld vísað stærstum hluta hælisumsækjenda til baka til annarra aðildarríkja sem fjalla eiga um umsóknir þeirra, en för hingað er auðveld um hin opnu innri landamæri Schengen ríkjanna. Í Dublinsamstarfinu felst einnig þátttaka í sameiginlegum fingrafaragrunni (Eurodac), sem auðveldar stjórnvöldum að bera kennsl á þá sem þegar hafa sótt um hæli í öðrum aðildarríkjum.

Loks er vert að nefna Prüm-samkomulagið sem fjallar um einfaldaða lögreglusamvinnu milli aðildarríkjanna og felur í sér gagnkvæman uppflettiaðgang að upplýsingum úr lífkennagagnabönkum s.s. fingrafara- og erfðaefnisskrá lögreglu ásamt ökutækjaskrá. Til stendur að Ísland og Noregur undirriti Prüm-samkomulagið í þessum mánuði.

e. ESB stofnanir tengdar Schengen samstarfinu

Þá hefur Schengen-samstarfið leitt til þess að Ísland hefur gert samninga við ESB um nánara samstarf á tengdum sviðum. Þar er m.a. um að ræða samninga við Evrópsku réttaraðstoðina (Eurojust), Evrópulögregluna (Europol) og lögregluskóla ESB (Cepol). Þá á Ísland einnig aðild að Landamærastofnun Evrópu (Frontex) og Landamærasjóði. Ég ætla hér að fjalla lítillega um hverja stofnun fyrir sig.

· Evrópsku réttaraðstoðinni (Eurojust) er ætlað að styðja við rannsókn og saksókn mála sem varða alvarlega fjölþjóðlega brotastarfsemi. Er meginhlutverk stofnunarinnar, sem sett var á fót 2002 að efla samvinnu og auðvelda samræmingu aðgerða saksóknara og lögregluyfirvalda þegar mál varða fleiri en eitt aðildarríki. Samstarfssamningur milli Íslands og Eurojust var undirritaður 2005. Er stofnuninni heimilt að óska eftir upplýsingum frá yfirvöldum í aðildarríkjunum um tiltekin atriði er varða rannsókn eða saksókn. Stofnunin getur hins vegar ekki tekið ákvarðanir um rannsókn eða saksókn mála, heldur er ákvörðunarvald í þeim efnum eftir sem áður í höndum réttbærra yfirvalda í aðildarríkjunum. Af Íslands hálfu annast embætti ríkissaksóknara samskiptin við Evrópsku réttaraðstoðina.

· Evrópulögreglan (Europol) fæst við miðlun upplýsinga í sambandi við rannsóknir glæpamála, en stofnun Europol var samþykkt með Maastricht samningnum 1992. Hlutverk Europol er að tryggja samvinnu viðkomandi stjórnvalda innan aðildarríkjanna til að koma í veg fyrir og berjast gegn hættulegri og skipulagðri glæpastarfsemi á alþjóðlegum vettvangi. Í júní 2001 var gerður samstarfssamningur milli Íslands og Europol og beinlínusamband er milli alþjóðadeildar ríkislögreglustjóra og aðalstöðva Europol. Íslenskur tengifulltrúi tók til starfa við stofnunina snemma árs 2007.

· Ísland hefur tekið þátt í starfi Evrópska lögregluskólans (CEPOL) frá árinu 2006 en þá undirrituðu fulltrúar Lögregluskóla ríkisins og evrópska lögregluskólans (European Police College, CEPOL) aðildarsamkomulag Íslands að evrópska lögregluskólanum. Fyrir Lögregluskóla ríkisins þýðir þessi aðild nánara samstarf við evrópska lögregluskóla um þjálfun og upplýsingaskipti. Meginviðfangsefni CEPOL eru að efla samstarf og virkni lögregluliða, miðla upplýsingum um niðurstöður rannsókna og starfsvenjur og annast þjálfunarnámskeið fyrir háttsetta lögreglumenn. Viðfangsefnin tengjast jafnan baráttunni gegn afbrotum, s.s. afbrotum yfir landamæri innan Evrópu, viðnámi gegn hryðjuverkum, ólöglegum innflytjendum, landamæravörslu, mansali og hvers konar alþjóðlegri glæpastarfsemi. Munu lögregluskólarnir verða virkir þátttakendur í starfi CEPOL og fá aðgang að rafrænu netkerfi CEPOL ásamt námsneti evrópskra lögregluliða.

· Landamærastofnun Evrópu (Frontex) leiðir samvinnu aðildarríkjanna á sviði landamæravörslu, en stofnunin fer hvorki með lagasetningarvald né ber ábyrgð á framkvæmd landamæravörslu. Helstu verkefni stofnunarinnar eru að samhæfa samvinnu landamæravarða, aðstoða aðildarríkin við þjálfun landamæravarða, framkvæma áhættugreiningu, fylgja eftir hvers kyns rannsóknum í þágu landamæragæslu, aðstoða ríki við sérstakar aðstæður vegna álags á einstaka hluta ytri landamæra og aðstoða ríkin við að framkvæma brottvísanir sameiginlega. Unnið er að því að skipuleggja einskonar hraðlið á vegum stofnunarinnar, sem sent yrði til landamæravörslu í einstökum aðildarríkjum ef sérstakur vandi skapast þar. Sérstök stjórn er yfir stofnuninni og tilnefnir hvert ríki, þar á meðal Ísland og Noregur, einn fulltrúa í stjórnina. Ísland og Noregur hafa meiri réttindi í Landamærastofnuninni en þeim fagstofnunum sem falla undir EES-samninginn að því leyti að fulltrúar landanna hafa þar atkvæðisrétt í ákveðnum málum sem varða þau sérstaklega.

· Landamærasjóður ESB var settur á lagginarí árslok 2006 en þá samþykkti Evrópusambandið að setja upp sérstakan ytri-landamærasjóð (External Borders Fund), einnn fjögurra sjóða sem ætlað er að endurspegla sérstaklega samstöðu ESB ríkjanna og sanngjarna deilingu byrða í útlendingamálum á tímabilinu 2007-2013. Landamærasjóðnum er ætlað að styrkja samstöðu í stjórn ytri landamæra Schengen-svæðisins og greiða þannig fyrir frjálsri för innan þess, en hluti sjóðsins er einnig til ráðstöfunar fyrir framkvæmdastjórnina til sameiginlegra verkefna. Ísland greiðir til sjóðsins og getur jafnframt sótt um styrki úr honum.

V Framkvæmd Schengen samstarfsins á Íslandi

Af hálfu Íslands er fer þátttaka Íslands í Schengen samstafinu fram annars vegar í Brussel með þátttöku í nefndum Schengen og hins vegar hér á landi með innleiðingu Schengen reglna, rekstri upplýsingakerfa, samstarfi um vegabréfaáritanir, og öryggisaðgerðum á ytri landamærum Schengen.

a. Innleiðing gerða í íslenska löggjöf

Ég hef hér lýst því með hvaða hætti Ísland tekur þátt í mótun ESB gerða sem varða Schengen samstarfið.

Þegar ný Schengen gerð í kjölfar mótunar í samsettu nefndinni hefur verið samþykkt á vettvangi ESB sendir ráðherraráð ESB utanríkisráðuneytinu tilkynningu þess efnis. Er slík tilkynning hefur borist er óskað eftir afstöðu dómsmálaráðuneytisins til þess hvort nýsamþykkt gerð kalli á lagabreytingar eða ekki. Ef gerð kallar ekki á lagabreytingar, ber íslenskum stjórnvöldum að tilkynna Evrópusambandinu um það innan 30 daga frá samþykkt viðkomandi gerðar. Ef gerð kallar á lagabreytingar, ber að tilkynna ESB um það, og þegar öll stjórnskipuleg skilyrði hafa verið uppfyllt hér á landi, þ.e. að nauðsynlegar lagabreytingar hafi verið gerðar, ber Íslandi að gera ESB þegar í stað grein fyrir því, og eigi síðar en fjórum vikum fyrir daginn sem mælt er fyrir um að gerðin eða ráðstöfunin taki gildi að því er Ísland varðar. Þegar ríkisstjórn Íslands hefur fallist á nýja Schengen gerð tilkynnir sendiráð Íslands í Brussel ESB um samþykkt Íslands og upp frá því er Ísland bundið af efni gerðarinnar.

Vísireglan við innleiðingu Schengen gerða hefur verið sú að ef efni gerðarinnar er ekki beinlínis andstætt íslenskum lögum, er ekki talin þörf á lagabreytingum. Kalli gerðin ekki á lagabreytinga er hún kynnt viðeigandi stjórnvöldum og þýdd og í kjölfarið birt í C-deild stjórnartíðinda. Þýðing getur tekið 2-3 ár og annast þýðingamiðstöð utanríkisráðuneytisins hana.

Helstu reglur Schengen samstarfsins má finna í eftirfarandi íslenskri löggjöf:

o Almennum hegningarlögum nr. 19/1940.

o Lögreglögum nr. 90/1996.

o Lögum um útlendinga nr. 96/2002.

o Lögum um Schengen upplýsingakerfið nr. 16/2000.

o Lögum um alþjóðlega samvinnu um fullnustu refsidóma nr. 56/1993.

o Lögum um framsal sakamanna og aðra aðstoð í sakamálum nr. 13/1984.

o Lögum um vegabréf nr. 136/1998.

o Lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000.

b. Lögreglusamvinna og rekstur upplýsingakerfa.

Stærsti þáttur í lögreglusamvinnu Schengen ríkjanna er rekstur sameiginlegs miðlægs gagnabanka – Schengen upplýsingakerfisins (SIS) – þar sem, eftir ströngum reglum, eru settar inn upplýsingar um stolna muni eins og t.d. bifreiðar, skotvopn, skilríki o.fl. Þá eru og settar þar inn upplýsingar um eftirlýsta einstaklinga til að mynda týnda einstaklinga, einstaklinga sem synja ber um inngöngu inn á Schengen svæðið, einstaklinga sem stefna á fyrir dóm sem vitnum eða þá sem leita þarf uppi til að kynna fyrir þeim dómsniðurstöður. Slíkur gagnabanki leiðir til mjög aukins upplýsingaflæðis og auðveldar allt samstarf á milli lögreglu Schengen ríkjanna. Skilvirkni eykst og málarekstur verður allur einfaldari.

Schengen upplýsingakerfið (SIS) er svokallað hit/no hit kerfi eða smell-kerfi

en til frekari samskiptahefur hvert aðildarlandanna sett upp svokallaða SIRENE skrifstofu (Supplementary Information Request on National Entry). Starfsmenn hennar fara yfir og leggja mat á allar þær upplýsingar, er leggjast eiga inn í bankann. Skrifstofa þessi er einnig eins konar miðpunktur lögregluembætta í viðkomandi landi sem og gagnvart öðrum Schengen löndum þegar dreifa skal upplýsingum í gegnum gagnabankann. Ef t.d. franska lögreglan lýsir eftir peningafalsara í SIS kerfinu og sá finnst á Íslandi, þá munu SIRENE skrifstofur þessara tveggja landa sjá um dreifingu allra þeirra upplýsinga, sem nauðsynlegar eru á milli landanna og varða til að mynda handtökuna og væntanlegt framsal hins handtekna til Frakklands. SIRENE skrifstofan á Íslandi er í húsnæði Ríkislögreglustjórans að Skúlagötu 21, Reykjavík, og er undir hans stjórn.

Auk alþjóðadeildar RLS hafa öll lögregluyfirvöld landsins (þ.á.m. landamæralögreglan á Keflavíkurflugvelli) aðgang að SIS til að fletta upp nöfnum á útlendingum sem þeir hafa afskipti af, bæði vegna venjubundins eftirlits sem og af einhverju öðru sérstöku tilefni til að kanna hvort í kerfinu séu að finna upplýsingar um viðkomandi einstakling. Sé nafn einstaklings í kerfinu kemur smellur (hit) og SIRENE skrifstofur ríkjana hefja samskipti. Eftirlit sem þetta hjá lögreglu er einn af lykilþáttum þess að Schengen samstarfið virki sem skyldi og því mjög mikilvægt að því sé sinnt af kostgæfni.

Auk alþjóðlegrar samvinnu lögreglu í gegnum Schengen upplýsingakerfin gerir Schengen samningurinn ráð fyrir auknu sameiginlegu eftirliti lögreglu innan svæðisins. Í baráttunni gegn aukinni alþjóðavæðingu skipulagðrar glæpastarfsemi hafa yfirvöld lögreglu og dómsmála, með gildistöku Schengen samningsins, fengið möguleika á stóraukinni samvinnu landa á milli. Til að styrkja þetta samstarf hefur lögregla til að mynda fengið heimild til, undir ströngum skilyrðum þó, að elta meinta sakamenn yfir landamæri ríkjanna og í framhaldinu handtaka þann eða þá er veitt var eftirför.

Hlutverk lögreglu innan Schengen samstarfsins er mjög mikilvægt, en í ljósi þess að vegabréfaeftirlit á innri landamærum Schengen ríkja hefur verið aflagt þá eykst þörfin til muna á virku eftirliti með útlendingum innan svæðisins.

c. Samstarf um vegabréfaáritanir

Með aðild að Schengen samstarfinu hefur Ísland skuldbundið sig til að þátttöku í sameiginlegri stefnu aðildarríkjanna varðandi útgáfu vegabréfsáritana en ríkin fara öll eftir sameiginlegum lista um lönd þar sem ríkisborgarar þurfa vegabréfsáritun til að komast inn á Schengen svæðið. Þá hafa ríkin sett sér sameiginleg skilyrði um útgáfu vegabréfsáritana.

Undanfarin misseri hefur verið til þróunar hið svokallað VIS upplýsingakerfi – eða upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir, sem leysa mun af hólmi núverandi samskiptakerfi á sviði áritanamála. VIS er miðlægt upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir fyrir aðildarríki Schengen samstarfsins. Inn í kerfinu verða geymdar upplýsingar um umsóknir um vegabréfsáritanir, þ.á.m. persónu- og lífkenna upplýsingar um umsækjandann (lífkenna upplýsingarnar eru 10 fingraför og mynd af umsækjanda).

Aðgangur að kerfinu verður takmarkaður við þau stjórnvöld aðildarríkjanna sem gefa út vegabréfsáritanir (útlendingastofnun og landamæralögregla), en auk þeirra munu Europol, lögregluyfirvöld og önnur tilnefnd eftirlitsyfirvöld hafa uppflettiaðgang að kerfinu í ákveðnum tilvikum. Þróun kerfisins innan Schengen samstarfsins er langt komin og er gangsetning þess áætluð fyrri hluta árs 2010. Með gangsetningu kerfisins mun hin samræmda stefna Schengen ríkjanna í áritanamálum verða mun öruggari, og þar með auka öryggi inni á Schengen svæðinu.

d. Öryggisaðgerðir á ytri landamærum Schengen

Enda þótt persónueftirlit með einstaklingum, sem ferðast frá einu Schengen ríki til annars, hafi verið afnumið er þess þó krafist að þeir geti á hvaða tíma sem er sannað á sér deili með viðurkenndum persónuskilríkjum. Viðurkennd persónuskilríki fyrir Íslendinga eru vegabréf.

Samráð fer fram á vettvangi allra Schengen ríkjanna um öryggiskröfur, aðgerðir og útbúnað til vörslu á ytri landamærunum, til að fyllsta öryggis innan svæðsins sé gætt. Mikilvægur öryggishlekkur í þessu samhengi er aðild Íslands að landamærastofnun, eða Frontex, sem Schengen veitir. Frontex var sett á fót fyrir nokkrum árum til að bæta svokölluðu framkvæmdarlegum þætti í varnir ytri landamæra Schengen svæðisins. Frá því Frontex var sett á fót hefur stofnunin vaxið umtalsvert og hlutverk hennar aukist. Talið er að sú þróun haldi áfram á komandi árum.

Í reglum Schengen samstarfsins er að finna heimild fyrir aðildarríki til tímabundinnar upptöku landamæraeftirlits á innri landamærum vegna alvarlegrar ógnar við allsherjareglu eða þjóðaröryggi í allt að 30 daga eða eins lengi og fyrirsjáanleg ógn stendur yfir ef um lengri tíma en 30 daga er að ræða.

Umrædd heimild hefur verið innleidd í íslenska löggjöf með ákvæði 29. gr. reglugerðar nr. 1212/2007 um för yfir landamæri:

Heimild til tímabundinnar upptöku landamæraeftirlits nær bæði til fyrirsjáanlega aðstæðna,

dæmi um slíkt er heimsmeistaramót í fótbolta, þjóðhöfðingafundir o.s.frv. og ófyrirsjáanlegra aðstæðna (aðkallandi tilvikum).

Á Íslandi hefur heimildinni um tímabundna upptöku landamæraeftirlits verið beitt í síðarnefndu tilviki, nánar tiltekið vegna ófyrirsjáanlegra aðstæðna (heimsókn Hells Angels til Íslands í tvígang).

VI Þýðing fyrir öryggi landsins

Schengen samstarfið í heild og alþjóðleg lögreglusamvinna eru mikilvægir hlekkir í öryggi landsins. Þátttaka í Schengen, veitir íslenskum stjórnvöldum rétt til aðgengis að viðamiklu og afar mikilvægu samstarfi við önnur Schengen ríki, sem ella væri okkur lokað.

ESB er sífellt að auka samvinnu aðildildarríkja sinna í lögreglu- og dómsmálum, jafnt innan gildissviðs Schengen sem utan. Í ljósi þess að Ísland er hluti af hinu opna landamæralausa svæði sem Schengen myndar eru hagsmunir Íslands, og þar með öryggi landsins, best tryggt með þátttöku í slíku samstarfi. Jafnframt þessu er þörfin fyrir samstarf og samvinnu erlendis frá mikil og kemur líklegast til með að aukast. Fjöldi útlendinga í landinu hefur aukist til muna og einnig hefur ásókn erlendra glæpagengja til landsins aukist. Samfara þessum málefnum og fleiri er samstarf og erlend samvinna gríðarlega mikilvæg.

Shengen samstarfið og annað alþjóðlegt lögreglusamstarf hefur verið gott, þá sérstaklega við Norðurlandaþjóðir. Íslensk lögregluyfirvöld hafa í auknum mæli verið að nýta slíkt samstarf og hefur það skilað góðum árangri. Góð upplýsingasamskipti, sem teljast verða lykillinn að árangursríku millilandasamstarfi, hafa verið milli íslensku lögreglunnar og lögregluyfirvalda annarra landa, auk þess sem sameiginlegar æfingar hafa verið stundaðar m.a. sérsveitaæfingar.

Þrátt fyrir takmarkaðra landamæraeftirlit hér á landi telja lögregluyfirvöld að kostir þátttöku í Schengen-samstarfinu vegi upp á móti göllunum, ekki síst vegna þess ávinnings sem fengist hefur af alþjóðasamstarfi lögreglu og aðgangi að upplýsingakerfum Schengen-ríkjanna. Talið er t.d. að árangur við fíkniefnaleit hafi aukist vegna þessa.