Ragna Árnadóttir dómsmála- og mannréttindaráðherra

Erindi á hátíðarmálþingi Orators í hátíðarsal Háskóla Íslands 16. febrúar 2010

Háæruverðuga grágás. Ágætu málþingsgestir.

Í undirbúningi er nýtt frumvarp, þar sem gert er ráð fyrir breytingu á reglum um skipun dómara. Vil ég nota þetta ánægjulega tækifæri til að greina frá efni þess og þau álitaefni og spurningar, sem upp hafa risið við undirbúning frumvarpsins. Ég geri þó þann fyrirvara að frumvarpið hefur enn ekki verið lagt fram á Alþingi og er því enn svokölluð frumvarpsdrög.

Umræðan um það, hvernig eða hver skuli skipa dómara, er ekki ný af nálinni. Það er skiljanlegt í ljósi þess mikilvæga hlutverks, sem dómarar gegna í okkar samfélagi. Dómendur fara með dómsvaldið sem er einn þátta ríkisvaldsins. Þótt stjórnskipan Íslands byggist á þrígreiningu ríkisvaldsins, svo sem kveðið er á um í 2. gr. stjórnarskrárinnar, þá eru mörkin á milli hinna þriggja þátta ekki ávallt skýr.

Dómsvaldið er til að mynda háð löggjafarvaldinu um ákvörðun fjárveitinga sem gera dómsvaldinu aftur kleift að sinna hlutverki sínu. Þótt endanlegt fjárveitingavald sé í höndum Alþingis fer framkvæmdavaldið með mikilvægan þátt í gerð tillagna um fjárveitingar hverju sinni. Þannig verður dómsvaldið að reiða sig á skilning þeirra sem fara með löggjafarvald og framkvæmdarvald hverju sinni. Kom þetta glöggt fram í erindi Hæstiréttar frá 13. október 2009, þar sem vakin var athygli fjárlaganefndar Alþingis og dómsmálaráðuneytisins á því að ekki væri unnt að mæta sparnaðarkröfum áranna 2009 og 2010 nema með því að skerða verulega starfshæfni réttarins.

Fór Hæstiréttur fram á það við fjárlaganefnd að fjárveitingar til réttarins yrðu  hækkaðar frá því sem gert var ráð fyrir í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2010. Voru þetta viðbrögð réttarins við sparnaðartillögum ríkisstjórnarinnar, en  sá niðurskurður var ekki ákveðinn í samráði við dómsvaldið, heldur var gert ráð fyrir að dómstólum var gert að spara líkt og öðrum opinberum stofnunum. Fór svo að fallist var á tillögur Hæstaréttar. 

Það má af þessu tilefni velta fyrir sér í hvaða stöðu dómsvaldið er. Því er ætlað að hafa eftirlit með löggjafarvaldi og framkvæmdarvaldi á sama tíma og það er háð þessum sömu þáttum ríkisvaldsins um nægar fjárveitingar. 

Hér ber þó að hafa í huga að ákvæði stjórnarskrárinnar tryggja hlutleysi dómenda í störfum sínum og að hér starfi sjálfstæðir og óháðir dómstólar. Réttarþróun undanfarinna áratuga hefur líka verið í þá átt að auka sjálfstæði dómstóla.

Dómsmálaráðuneytið hefur þó haft ýmis afskipti af málefnum dómstóla í gegnum tíðina. Innri stjórnsýsla dómstólanna var í höndum dómsmálaráðuneytis allt þar til lög um dómstóla, nr. 15/1998, voru sett. Með þeim lögum var sett á stofn dómstólaráð sem fer með yfirstjórn stjórnsýslu héraðsdómstólanna, en þar á meðal er stjórnun fjárreiða þeirra og ákvarðanir um fjölda dómenda við hvern dómstól.

Er þá eitthvað eftir í dómsmálaráðuneyti, sem varðar dómstóla? Jú, vissulega því dómsmálaráðherra skipar héraðsdómara að fengnu áliti dómnefndar og gerir tillögu til forseta Íslands um skipun hæstaréttardómara að fenginni umsögn Hæstaréttar. Auk þess hefur ráðherra með höndum skipun dómstjóra og dómstólaráðs, tímabundna setningu dómara og veitingu leyfis og lausnar dómara. Þótt dómstólalögin setji valdi ráðherra skorður í þessum efnum, hefur ráðuneytið ákveðnu hlutverki að gegna þegar kemur að starfsmannamálum dómstóla, bæði varðandi dómara og dómstjóra. Þessu til staðfestingar heitir ein skrifstofa ráðuneytisins dómsmála- og löggæsluskrifstofa. (Það má reyndar með réttu efast um að það sé við hæfi að spyrða saman dómsmál og löggæslumál með þessum hætti en þetta eru leifar frá gamalli tíð.)

En er það heppilegt fyrirkomulag að ráðherra skipi dómara?  Ef óhjákvæmilegt þykir að svo sé, er þá ef til vill rétt að setja ráðherra skorður við þá embættisathöfn?

Ágætu málstofugestir, þessi álitaefni voru kjarni þeirra atriða, sem skoðuð voru í tengslum við þá endurskoðun á reglum um skipun dómara, sem ég ætla að kynna ykkur nú. Frumvarpið sem ég gat um í byrjun er samið af réttarfarsnefnd en það byggir á tillögum enn annarrar nefndar sem skipuð var í mars 2009. Í þeirri nefnd sátu Guðrún Erlendsdóttir, fyrrverandi hæstaréttardómari, sem var jafnframt formaður nefndarinnar, Hákon Árnason hæstaréttarlögmaður og Ómar Hlynur Kristmundsson stjórnmálafræðingur og dósent við Háskóla Íslands. Samhliða nefndinni var skipaður samráðshópur sem í sátu fulltrúar ASÍ, BHM, BSRB, Mannréttindaskrifstofu Íslands og Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands.

Hugsunin á bak við skipan bæði nefndar og sérstaks samráðshóps var sú að lagðar yrðu fram og mótaðar tillögur sem hlotið hefðu umræðu á breiðum grundvelli og að fulltrúar þeirra öflugu hagsmunasamtaka og stofnana, sem ég nefndi áðan, hefðu tækifæri til að hafa áhrif á tillögugerðina.

Auk þess að hafa sér til ráðgjafar samráðshóp leitaði nefndin til annarra álitsgjafa, meðal annars úr hópi dómara, lögmanna og háskólamanna.

Ég ætla hér að gera grein fyrir nokkrum lykilatriðum úr skýrslu nefndarinnar, sem starfaði undir forystu Guðrúnar Erlendsdóttur, og svo frumvarpinu sem samið var í framhaldinu á grundvelli skýrslunnar.

Í fyrsta lagi er ekki  gert ráð fyrir breytingu á þeirri tilhögun að dómsmálaráðherra skipi dómara. Hann fer því enn með (hið formlega) skipunarvaldið. Þó verði vald ráðherra takmarkað verulega með ákveðnum hætti eins og ég vík að hér á eftir.

Það fyrirkomulag, að ráðherra skipi dómara, er ekki talið brjóta í bága við alþjóðlegar skuldbindingar á sviði mannréttinda. Á vettvangi Sameinuðu þjóðanna hefur þó ekki verið talið æskilegt í réttarríki, að það sé á valdi eins pólitísks ráðherra að ákveða hverjir verði dómarar, og hafa út frá því spunnist hugmyndir um stofnun dómnefnda til að meta hæfi umsækjenda. Fram kemur í fyrrgreindri skýrslu nefndarinnar að í flestum vestrænum löndum eru það ríkisstjórnirnar sem tilnefna dómara að fengnu áliti dómnefnda. Það er síðan misjafnt hvaða gildi slík álit hafa við ákvörðunartöku ráðherra eða ríkisstjórna þegar til kastanna kemur.

Aðrir möguleikar koma þó vissulega til greina; að dómarar séu kosnir af Alþingi eða þeir séu valdir af dómurunum sjálfum eða eitthvert sambland af öllum þeim leiðum sem nefndar hafa verið. Til dæmis var eftir síðustu aldamót í tvígang lagt fram þingmannafrumvarp um breytingu á skipun hæstaréttardómara, þess efnis að forseti Íslands skipaði hæstaréttardómara samkvæmt tilnefningu forsætisráðherra að fengnu samþykki ²/₃ hluta atkvæða á Alþingi.

Þau sjónarmið hafa einnig verið nefnd að ef dómarar ættu valið sjálfir, kynnu þeir að líta frekar til samstarfsmanna sinna og þar með kynni dómarahópurinn að verða of einsleitur. Best fari á því að ábyrgðin sé hjá þeim sem sæki beint eða óbeint umboð sitt til þjóðarinnar. Með það í huga kæmi reyndar til greina að fela Alþingi einfaldlega að kjósa dómara. Slík skipan mála væri hins vegar algerlega á skjön við það sem gerist og gengur í okkar nágrannalöndum, en er þó samt ekki óþekkt

Niðurstaða nefndarinnar var sú að ekki væri rétt að taka skipunarvaldið úr höndum dómsmálaráðherra, en að áliti dómnefndar yrði gefið stóraukið vægi. Ef ráðherra vill skipa annan umsækjanda í embætti dómara en dómnefndin hefur mælt með verði honum gert skylt að bera tillögu um skipun annars hæfs umsækjanda undir Alþingi.

Þá kemur að þeirri spurningu hvort tiltekinn fjöldi alþingismanna þurfi að samþykkja val ráðherra eða hvort einfaldur meirihluti nægi. Tillaga nefndarinnar var að til þess þyrfti samþykki aukins meirihluta alþingismanna, eða ¾ hluta, og segir í skýrslunni að hér sé um nokkurs konar neyðarhemil að ræða. Líkur séu á því að það fæli ráðherra frá því að skipa ómálefnalega í embætti ef hann veit að Alþingi komi þá til sögunnar. Máli skipti hvernig málsmeðferð verði á Alþingi þannig að flokkspólitík komi sem minnst við sögu, eins og segir í skýrslu nefndarinnar.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að tillögum nefndarinnar sé fylgt að meginstefnu til. Ráðherra verði bundinn af áliti dómnefndarinnar, þótt hann hafi enn hið formlega skipunarvald. Þannig er lagt til í frumvarpinu að óheimilt sé að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Þó megi víkja frá þessari reglu ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um að skipa annan nafngreindan umsækjanda. Þó er ekki gert ráð fyrir því í frumvarpinu að til þess þurfi samþykki aukins meirihluta á Alþingi, og er því gert ráð fyrir að nægilegt sé að tillaga ráðherra fái einfaldan meirihluta atkvæða þingmanna. Er þá horft til þess að áskilnaður um aukinn meiri hluta atkvæða yrði til þess að reglan yrði í reynd óvirk og hefði í för með sér að dómnefndin færi í reynd með veitingarvaldið en ekki ráðherra.

Þegar litið er til nágrannaríkja okkar, þá eru í Danmörku og Noregi starfandi dómnefndir (eða tilnefningarráð) sem skipaðar eru fulltrúum dómara, lögmanna og almennings. Er hér komin fyrirmyndin að þeim tillögum sem gerðar eru um breytta skipan dómnefndarinnar í frumvarpinu. Í hvorugu landinu er þó gert ráð fyrir aðkomu þingsins með þeim hætti sem ég reifaði áðan.

 Í Danmörku hefur verið gengið út frá því að ráðherra geti ekki nema í algjörum undantekningartilvikum vikið frá tillögu dómnefndar og honum yrði þá rétt að hafa áður samráð við þá fastanefnd þjóðþingsins sem fjallar um málefni á sviði réttarfars.

Í Noregi mælir dómnefndin með þremur umsækjendum, skipar þeim í röð eftir hæfni og rökstyður þá niðurstöðu en ríkisstjórnin er ekki bundin af henni. Í reynd mun það hinsvegar vera óhugsandi að ríkisstjórnin gengi gegn tillögum nefndarinnar.

Þess ber að geta að í Svíþjóð eru stöður dómara við æðsta dómstól landsins ekki auglýstar, en ríkisstjórn ber ábyrgð á að skipa í þær. Er þetta vitaskuld ákaflega ógagnsætt skipunarferli en sýnir glögglega að um þessi atriði er ekki algjör samhljómur, ekki einu sinni á meðal norðurlandaþjóðanna. 

Í öðru lagi er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að sömu reglur gildi um skipan hæstaréttardómara og héraðsdómara þannig að dómnefnd meti hæfni allra umsækjenda um dómaraembætti, eins og lagt var til í skýrslu nefndinnar. Þar með metur dómnefndin hæfni héraðsdómara, líkt og hún hefur gert hingað til, en einnig hæfni umsækjenda um embætti hæstaréttardómara.

Í þriðja lagi verði fjölgað í þeirri dómnefnd sem ætlað er að skila ráðherra faglegu, rökstuddu mati um alla umsækjendur um dómaraembætti. Er í skýrslu nefndarinnar lagt til að hún verði skipuð dómurum, lögmanni og tveimur fulltrúum almennings. Fjölgun í dómnefndinni er rökrétt framhald þess að henni er gefið aukið vægi, eins og ég kom að hér áðan. Hinsvegar er það mjög snúið að finna út úr því, hvernig velja skuli fulltrúa almennings. Nefndin leggur til að fulltrúar almennings þurfi ekki að vera lögfræðingar en geti verið það. Tilgangurinn með því að þeir eigi sæti í nefndinni sé að fá víðara sjónarhorn; þeir eigi að hafa víðtæka þekkingu á samfélagsmálum og vera vel metnir borgarar. Þá megi ekki tilnefna á pólitískum grundvelli og gerir nefndin þá tillögu að þeir verði tilnefndir af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Mannréttindaskrifstofu Íslands eða öðrum hagsmunasamtökum.

Í frumvarpi því, sem senn verður lagt fram, er gert ráð fyrir að fulltrúi almennings í dómnefndinni verði einn og að hann verði kosinn af Alþingi. Á það rætur að rekja til þess að ekki er hlaupið að því að finna meðal frjálsra félagasamtaka einhver ein samtök sem gætu talist samnefnari fyrir þau öll eða að minnsta kosti flest. Því sé tryggast að fela Alþingi að kjósa fulltrúa almennings. Í greinargerð með frumvarpinu segir að brýnt sé að vanda til þessa vals og að fulltrúinn verði ekki kosinn á pólitískum grundvelli. Einnig sé nauðsynlegt að hann hafi víðtæka þekkingu á samfélagsmálum og sé að öllu leyti vel metinn borgari. Slíkur áskilnaður er þó ekki gerður í sjálfum lagatextanum enda ákaflega matskennd atriði sem yrði hálf ankannaleg í lagatextanum.

Ágætu gestir. Ég hef nú gert grein fyrir nokkrum lykilatriðum í væntanlegu frumvarpi til laga um breyting á lögum um dómstóla að því er varðar skipun dómara. Vonast ég til þess að frumvarpinu verði útbýtt á Alþingi í þessari eða næstu viku. Tíminn verður svo að leiða í ljós afdrif þess. Rétt er að árétta að lokum að hér er um að ræða mikilvægar reglur, sem lúta að einum þriggja þátta ríkisvaldsins. Það er því afar brýnt að sem víðtækust samstaða og sátt ríki um þær reglur sem gilda skipun í embætti dómara.