Ágætu fundargestir, 

Ég vil óska ykkur til hamingju með umhverfismatsdaginn sem Skipulagsstofnun heldur orðið árlega. Ég mun í þessu ávarpi mínu koma inn á þætti sem ég tel að þurfi að huga sérstaklega að í framkvæmd umhverfismats, og greina frá einhverjum af þeim áherslum sem ég tel mikilvægt að verði skoðaðar þegar kemur heildarendurskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum sem ég hef boðað að ráðist verði í.

Mat á umhverfisáhrifum kom fram á tímum þegar áhrif mannsins á umhverfið settu mark sitt á alþjóðaumræðu, ekki síst í tengslum við Umhverfisráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í Stokkhólmi árið 1972, þó lög um slíkt hafi fyrst litið dagsins ljós þremur árum fyrr í Bandaríkjunum sem hluti af NEPA löggjöfinni svokölluðu, eða National Environmental Policy Act. Þessi löggjöf breiddist fljótt út til annarra landa í svipaðri mynd. Nú er krafist mats á umhverfisáhrifum í yfir 100 löndum og fjölmargir fjármögnunaraðilar setja það sem skilyrði fyrir styrkveitingum og lánum. Hérlendis voru lög um mat á umhverfisáhrifum sett árið 1993 sem hluti af skuldbindingum okkar vegna EES-samningsins. Þau hafa tvisvar síðan tekið grundvallarbreytingum, árið 2000 og 2005.

Það er svo síðar sem umhverfismat áætlana kemur fram á sjónarsviðið, einnig sem innleiðing Evróputilskipunar.

Til samans á þessi löggjöf að vera mikilvæg tæki við ákvarðanatöku í málum sem varða umhverfi og náttúru og tryggja aðkomu almennings að henni.

Umhverfisvernd. Fagþekking. Lýðræðisleg þátttaka. Skilvirkni. Fyrirsjáanleiki. Traust.
Til alls þessa þarf lagaumgjörðin og framkvæmd hennar að líta til. Okkur gengur misvel að uppfylla þetta allt saman, þó öllum gangi gott eitt til. Mig langar að koma inn á nokkur atriði þar sem ég tel að við getum gert betur, og sum þeirra tengjast ofangreindum hugtökum. Ég byrja á áætlunarstiginu sem er gríðarlega mikilvægt enda eru hér teknar ákvarðanir sem miklu skipta um það sem á eftir kemur.

Í Árósasamningnum er sérstaklega hvatt til þátttöku almennings snemma í stefnumótun og ákvarðanatöku. Enda getur slíkt komið í veg fyrir harðvígar deilur á síðari stigum ákvarðanatökunnar. Á þetta atriði hef ég lagt afar ríka áherslu. En, hvernig gengur okkur þetta? Ég ætla að leyfa mér að segja að þetta gengur ekki nógu vel og er ekki við neinn einn að sakast í þeim efnum. Framkvæmdaaðilar hafa t.d. gagnrýnt að félagasamtök komi seint að ferlinu og það oft á síðustu stigum þegar komið er að kæruferli. Hafandi unnið í mörg ár hjá félagasamtökum veit ég að tíminn og fjármagnið fer í mun meira mæli í mál sem lengra eru komin því þau eru brýnni á hverjum tíma – þetta er lögmálið um að slökkva elda. Þannig veldur skortur á mannafla og fjármagni því að áætlunarstigið, sérlega á skipulagsstiginu, verður út undan, þrátt fyrir að allir geri sér fulla grein fyrir mikilvægi þess að koma að málum á fyrstu stigum. Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er kveðið á um að styðja þurfi við mikilvægt starf félagasamtaka, m.a. á sviði umhverfis- og náttúruverndar. Ég mun því á kjörtímabilinu auka rekstrarstyrki til félagasamtaka svo þau geti betur sinnt mikilvægu hlutverki sínu og vonandi getur það leitt til þess að þau geti unnið meira á fyrri stigum ákvarðanatöku.

Fyrirtæki og stjórnvöld geta líka að mínu mati gert mun betur í að vekja athygli á áætlunum snemma í ferlinu. Það er ekki endilega nóg að auglýsa í blaði og boða til opins fundar, heldur þarf hreinlega að bjóða félagasamtökum upp á samtal. Stjórnvöld gætu líka leitað leiða til að gera allar opinberar tilkynningar um gerð skipulags aðgengilegar á einum stað, þannig að auðveldara sé fyrir almenning að leita eftir þeim málum sem snerta sérstaklega umhverfis- og náttúruvernd. Með þessu móti væri einfaldara að forgangsraða málum, en sem dæmi má nefna að Skipulagsstofnun tekur til umfjöllunar milli 400 og 500 deiliskipulagstillögur árlega.

Aðalatriðið er að við berum sameiginlega ábyrgð hér og við þurfum að sameinast um lausnir. Ég tel í því samhengi mikilvægt að rannsaka áhrif umsagna almennings, félagasamtaka og umhverfisverndarstofnana á stefnumörkun og ákvarðanatöku. Eru umsagnir að skila umhverfislegum ávinningi í lýðræðislegu ferli?
Ég vil líka bjóða stofnunum ráðuneytisins, félagasamtökum og hagsmunaaðilum að ræða lausnir um hvernig við getum aukið þátttöku snemma í ferlinu í takti við Árósasamninginn. Það samtal langar mig að taka í tengslum við aðgerðaáætlun um eftirfylgni Árósasamningsins, en drög að henni voru kynnt á málþingi ráðuneytisins í apríl sl. Ég legg áherslu á að ég tel þetta fyrst og fremst snúast um vinnubrögð og hugarfarsbreytingu frekar en nauðsynlegar lagabreytingar. Hef ég rætt við Skipulagsstofnun um að vera leiðandi aðili í þessu verkefni.

En það er einnig hægt að bæta lagaumhverfið, t.d. með því að tryggja aðkomu umhverfisverndarsamtaka í annarri löggjöf. Þannig eru umhverfisverndarsamtök t.d. með fulltrúa í stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs og í svæðisráðum hans. Fyrir Alþingi liggur nú frumvarp til laga um skipulag haf og strandsvæða sem lagt er fram öðru sinni, en nú m.a. með þeirri breytingu, að umhverfisverndarsamtök fái áheyrnarfulltrúa í svæðisráðum sem ætlað er að bera ábyrgð á gerð skipulagsins. Er þetta gert til þess að auka aðkomu á fyrri stigum og reyna að draga úr deilum síðar í ferlinu.

Í lögunum um umhverfismat áætlana kemur fram að eitt megintækið sem nýta ber við að uppfylla markmið laganna er að setja fram raunhæfa valkosti og meta umhverfisáhrif þeirra, líkt og leiðbeiningar framkvæmdastjórnar ESB bera með sér. Hér tel ég brýnt að gert verði betur í framkvæmd. Þar vil ég helst nefna að skort hefur að mínu mati á að raunhæfir valkostir hafi verið settir fram og umhverfisáhrif fleiri valkosta unnin. Umhverfismat áætlana er má segja grófari vinsun á möguleikum sem til greina koma þegar kemur síðan að framkvæmd. Sem dæmi má nefna að nauðsynlegt kann að vera að byggja upp aðstöðu fyrir ferðamenn við náttúruperlu, með tilheyrandi bílastæðum og þjónustuhúsi af einhverju tagi. Valkostagreining í umhverfismati deiliskipulags fyrir staðsetningu, stærð og umfang slíkra mannvirkja gæti t.d. skoðað kosti sem eru mjög nálægt helsta aðdráttaraflinu, fjær því, í hvarfi við það, o.s.frv. Valkostir gætu einnig tekið til þess að eingöngu verði bílastæði og salernisstaða en ekki önnur þjónusta, o.s.frv. Þegar svo búið er að ákveða hvað af þessu er valið, þá tekur við umhverfismat þeirra framkvæmda sem ákveðið er að ráðast í ef þær eru matsskyldar og þá er nánari tilhögun á þeim stað ákveðin.

Örfá orð um framkvæmdastigið. Hér tel ég að í sumum tilvikum líði umhverfismat framkvæmda fyrir það ef umhverfismat áætlana tekur ekki nægjanlega til valkosta, t.d. hvað varðar staðsetningu eða stærð, þ.e.a.s. það kann að vera búið að útiloka ákveðna kosti á áætlunarstiginu sem kunna að vera bestir fyrir umhverfið, eða að þeir voru aldrei metnir – og koma því ekki til kasta framkvæmdamatsins. Þá hefur komið fyrir að heildarframkvæmd hafi verið bútuð upp í fleiri og minni áfanga og engir þeirra verið umhverfismetnir eða einvörðungu sumir þeirra. Dæmi um þetta er veglagning. Síðan kannast flestir við það vandamál sem fylgir því að umhverfismatið sé orðið gamalt þegar kemur að framkvæmd og matið því úrelt, t.d. vegna breytinga á lögum, náttúrfars- eða tæknilegum forsendum o.s.frv. Nú liggur fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á lögum um mat á umhverfisáhrifum sem tekur á þessu, að umhverfismat þurfi að eiga við og ekki vera úrelt (up-to-date).

Það er ekki hægt að fjalla um umhverfismat án þess að fjalla um þriðju stoð Árósasamningsins, réttláta málsmeðferð, eða kæruréttinn svokallaða. Mikið hefur verið deilt um kærurétt umhverfissamtaka. Ein háværasta röddin í þessari umræðu hefur verið sú að „kært sé alltof seint í ferli ákvarðanatöku“, þ.e.a.s. í lokin. En minna verður á að það eru ákvarðanir sem eru kæranlegar og sumar eru fyrr í ferlinu en umhverfismat endar með ákvörðun um leyfisveitingu og samkvæmt Árósasamningnum og Evróputilskipun sem á honum byggir þá er skýr réttur til að véfengja slíkar ákvarðanir. Þó vissulega megi taka undir að það að geta kært ákvörðun fyrr í ferlinu kunni að fækka kærum á seinni stigum, þá er ekki hægt að afnema réttinn til kæru síðast í ferlinu. Alþjóðasamningar heimila það ekki.

Annað atriði sem nauðsynlegt er að benda á er að kæruheimild vegna athafnaleysis, þ.e.a.s. það að láta hjá líða að taka ákvörðun eða gera eitthvað sem skylt er að gera lögum samkvæmt, er að mati Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA, ekki innleitt í íslenska löggjöf. Fyrir Alþingi liggur nú frumvarp sem ég lagði fram á yfirstandandi þingi sem ætlað er að bæta úr þessu. Brýnt er að ná þessari heimild í lög.

Þá er kæruréttur ekki tryggður vegna athafna eða athafnaleysis einkaaðila og stjórnvalda sem brjóta gegn landslögum um umhverfisvernd, sbr. 3. mgr. 9. gr. Árósasamningsins. Á þetta benti einnig Aðalheiður Jóhannsdóttir lagaprófessor á málþingi ráðuneytisins um Árósasamninginn í apríl sl.

Að lokum ber að nefna langan málsmeðferðartíma úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Á fjárlögum þessa árs var bætt við fjárheimildum til að mæta auknum verkefnum nefndarinnar og það er einlægur ásetningur minn að sjá til þess að þessum málahala verði náð upp á fyrri hluta kjörtímabilsins, en ég er meðvitaður um að betur má ef duga skal.

Góðir fundarmenn.

Ég hef ákveðið að ráðast í heildarendurskoðun laganna um mat á umhverfisáhrifum. Hafa margir hvatt mig til þess m.a. Skipulagsstofnun, félagasamtök, þingmenn og aðilar í atvinnulífinu. Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er talað um að gera málsmeðferð skilvirkari, tryggja rétt samtaka almennings að ákvörðunum á fyrri stigum leyfisveitingarferlis án þess að ganga á rétt þeirra. Þarna er ákveðið leiðarljós sem kannski má stytta ofan í tvö orð: lýðræði og skilvirkni. Ég leyfi mér að bæta umhverfisvernd við þetta.

Til að nálgast þetta verkefni tel ég að í fyrsta lagi þurfi að greina gildandi löggjöf og þróun í nágrannaríkjunum og byggt á því að vinna að gerð lagafrumvarps. Ég tel mikilvægt að horfa til skipulagslaga og laga um mat á umhverfisáhrifum áætlana í þessari vinnu og mögulegrar samhæfingar milli þessara lagabálka.

Ráðuneytið stefnir að því að halda opinn hugarflugsfund nú síðar í júní til að leita eftir sjónarmiðum almennings, stofnana, sveitarfélaga og hagsmunaaðila varðandi til hvaða þátta endurskoðunin eigi að taka. Í framhaldinu verður skipaður starfshópur til að vinna að verkefninu og munu þingmenn koma að þeirri vinnu til að reyna að skapa sátt um nýtt frumvarp áður en það kemur til kasta Alþingis.

Mig langar að nota síðustu mínúturnar í að henda fram nokkrum spurningum sem brenna á mér varðandi þessa endurskoðun:

• Hvernig ber að nálgast viðmið og stærðarmörk (viðauki I) þegar kemur að umhverfismati framkvæmda? Hvaða breytinga er þörf þar?

• Hvernig verður ábyrgð og gagnsæi ákvörðunarferlisins best tryggt?

• Hvernig verður vitund almennings á umhverfismálum aukin og sátt eða eignarhald í þeim ákvörðunum sem teknar verða betur tryggð?

• Hvernig má bæta aðkomu almennings, s.s. með
  o ákvæðum um hæfi og hæfni þess sem gerir umhverfismat
  o eða með reglum um umfang og gerð gagna, hve aðgengileg þau eru fyrir almenning    að kynna sér?

• Hvernig á að tryggja að tekið verði tillit til athugasemda almennings?

• Á hvaða stigi undirbúnings er eðlilegt að kæruréttur samtaka almennings verði virkur;
      o á það að vera strax á áætlanastigi, t.d. rammaáætlun og skipulagsáætlanir?
      o á frekar að virkja kærurétt fyrst eftir að komið er á stig framkvæmdamats?
      o eða á hann eingöngu að vera þar sem hann er núna, þ.e.a.s. að meginstefnu til        síðast í ferlinu?

• Ætti Skipulagsstofnun á nýjan leik að fá vald til að taka bindandi ákvörðun um hvort  heimila eigi tiltekna framkvæmd vegna áhrifa á umhverfið? Slík ákvörðun yrði þar með   kæranleg, og meta þyrfti, ef hægt er, hvort það myndi færa kæruferli að hluta framar í ferlið   og gæti dregið úr fjölda kæra síðast í ferli ákvörðunartöku (við leyfisveitingu).

• Hvar má einfalda ferlið og gera það skilvirkara og fyrirsjáanlegra? T.d. með samþættingu   við umhverfismat samkvæmt öðrum lögum.

• Er rétt að framkvæmdaraðili ákveði sjálfur hver vinni umhverfismat fyrir hann? Eða er skynsamlegra að það sé gert af óháðum aðila?
      o Í þessu samhengi: Er rétt að stjórnvald úthluti sérfræðingi til að gera umhverfismat        áætlana/framkvæmda?
      o Og: Er hægt að koma í veg fyrir að ráðgjafi sem hefur fjárhagslega hagsmuni af því að af framkvæmd verði, t.d. vegna þess að fyrirtæki hans hannar framkvæmdina, vinni umhverfismat?

• Á sveitarfélag alltaf að taka endanlega ákvörðun um framkvæmd sem fellur undir MÁU?
      o Ætti ríkið og stofnanir þess að taka, amk. í vissum tilvikum, ákvarðanir um mjög stórar framkvæmdir, s.s. innviðaframkvæmdir sem ná yfir fleiri en eitt sveitarfélag, eða virkjunarframkvæmdir sem hafa víðtækt áhrifasvæði, sérhæfðar framkvæmdir líkt og tengjast rannsóknum á auðlindum og orkuöflun, flutningi raforku, fiskeldi, vegagerð etc.?

• Verði ábyrgð á umhverfismati áfram hjá ríkisstofnun, hvernig má þá tryggja nægileg tengsl   álits stofnunarinnar á áhrifum við ákvörðun leyfisveitanda?

• Hvernig á skipting milli ríkisstofnunar og sveitarfélaga að vera út frá ákvörðun um  matsskyldu? Erum við með heppilegasta kerfið eins og það er í dag?

• Ætti að skoða hvort kostnaðar- og ábatagreining verkefna eigi heima í MÁU þar sem litið er til umhverfiskostnaðar af verkefnum. Þetta gæti t.d. átt við um virkjana-framkvæmdir.

Þetta voru hugleiðingar mínar og eru auðvitað ekki tæmandi listi. Ég veit að þið eigið án efa ykkar eigin lista og ég hlakka til að heyra af hugmyndum ykkar varðandi endurskoðun laganna. Ég get því miður ekki verið hér allan tímann og bið ykkur að afsaka þegar ég laumast út.