Ræða hr. Halldórs Ásgrímssonar utanríkisráðherra á ráðstefnu um mótun evrópsks réttarkerfis
12. október 2001


Hr. fundarstjóri, ræðumenn og aðrir gestir.

Fyrst vil ég byrja á að bjóða ykkur velkomin á fund þennan, sérstaklega þau ykkar sem koma utanlands frá.

Í dag er umræðuefnið lagaleg og stofnanaleg umgjörð EES-samningsins og Schengen-samningsins. Grundvallarreglur með víðtækt gildi í alþjóðlegri samvinnu, svo sem reglan um bein réttaráhrif og forgang ESB-réttar, og einnig hraði í störfum alþjóðlegra stofnana, geta leitt til vandamála á sviði stjórnskipunarréttar einstakra landa.

Mér virðist að samningar sem eru eins flóknir og EES-samningurinn þróist stundum á ófyrirséðan hátt. Það minnir mig á sögu af embættismanni hjá Evrópubandalaginu sem stökk út um glugga á skrifstofu sinni á efstu hæð, er hann hafði lesið að samkvæmt Evrópurétti eigi öryggisnet að vera á öllum byggingum. Á leið framhjá annarri hæð heyrðist hann tauta: "Allt í fínu ennþá".

Kæru ráðstefnugestir.

Það liggur í augum uppi að þegar koma verður innlendri stjórnskipun heim og saman við alþjóðasamninga má ekki skerða lýðræðisleg réttindi heima fyrir, nema þau séu einhvern veginn bætt upp erlendis.

Hugmyndin um sameiginlegt fullveldi er mjög umrædd í Evrópu nú, þó að tilhneiging í þá átt hafi ríkt innan Evrópubandalagsins árum saman. Sem ráðherra í landi sem hefur kosið að halda í fullveldið og byggja alþjóðasamninga á þessari frumforsendu hef ég fylgst af miklum áhuga, og hef reyndar haft áhyggjur af því, hvernig EES-samningurinn hefur þróast.

EES-samningurinn er einstæður samningur, sem reynir að sameina rétt til sjálfstæðra ákvarðana hugmyndinni um evrópska samrunaþróun. Þetta hefur í för með sér að beggja vegna borðsins er aðilunum frjálst að taka eigin ákvarðanir, þó að hið endanlega takmark sé alltaf að þær ákvarðanir sem teknar séu sambærilegar.

Hættan er auðvitað sú að á þessu kærleiksheimili verði önnur hugmyndin ráðandi – á kostnað hinnar. Hlutverk stjórnmálamannsins er að tryggja að hinu viðkvæma jafnvægi sé haldið. Það hef ég reynt að því marki sem í mínu valdi kann að vera, en stundum leitar á mig efi um hvort það sé á mínu valdi að tryggja slíkt.

Þetta bandalag sjónarmiðanna tveggja innan EES hefur leitt til samnings sem er erfitt að skilgreina. Samningurinn verður með vissum hætti óstöðugur eða laus í reipunum ef við missum sjónar á upphaflegum markmiðum hans.

Áður en Ísland gerðist þátttakandi í Schengen-samstarfinu lýstu þrír virtir prófessorar við Háskóla Íslands yfir, í tveimur álitsgerðum hvorri á eftir annarri, að aðild Íslands að samningnum samræmdist stjórnarskrá landsins.

Aftur á móti voru þeir, í báðum álitsgerðum, fylgjandi endurskoðun stjórnarskrárinnar. Þeir töldu það óheppilegt að svo til í hvert sinn sem Ísland undirgengst nýjar þjóðréttarskuldbindingar verði það tilefni til umfjöllunar um samrýmanleika við stjórnarskrána. Athugasemd þeirra staðfestir fyrir mér þá tilfinningu, að bæði EES-samningurinn og Schengen séu á brún hins lögmæta, stjórnskipunarlega séð. Ef túlkun þeirra tekur ekki mið af pólitískum markmiðum sem að baki þeim liggja gætu þeir hæglega dottið fram af brúninni.

Þessari athugasemd beini ég að Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstólnum. Þær stofnanir verða að muna að sá samningur, sem álit þeirra og dómar byggjast á, stendur í ákveðnu pólitísku samhengi. Og það samhengi er annað en það sem dómstóll Evrópubandalaganna starfar í. Dómstóll Evrópubandalaganna starfar við aðstæður, þar sem segja má að fullvalda ríki séu í vígðu hjónabandi, og þar sem stefnt er að samrunaþróun. Tengslin innan EES eru annars eðlis – kannski má segja að aðilarnir búi saman í synd – ekki vil ég dæma um það. Svo að raunhæft dæmi sé tekið, þá ógnar lagatúlkun, sem leiðir til beinna réttaráhrifa gerða sem við tókum engan þátt í að setja, sjálfum grundvelli EES-samningsins. Forgangur EES-réttar myndi vega enn frekar að grundvallarreglunni um fullveldi, og af því myndi stafa jafnvel enn meiri hætta. Í ljósi aðstæðna ætla ég ekki að fjölyrða um skaðabótaábyrgð aðildarríkja, en sú grundvallarregla Evrópuréttar, sem tengist samrunaþróunarmarkmiðinu, er erfið viðfangs og var aldrei fyrirséð í EES-samningnum.

Og hvað snertir Eftirlitsstofnun EFTA, þá teljum við okkur eiga kröfu til þess að hún sýni okkur, að því marki sem unnt er, pólitíska tilhliðrunarsemi á við þá sem framkvæmdastjórn ESB sýnir aðildarríkjum sínum. Við ætlumst líka til að Eftirlitsstofnunin geti túlkað samninginn með hætti sem í senn er áreiðanlegur og njóti stuðnings framkvæmdastjórnarinnar.

Og hvert skyldi leið okkar liggja nú? Einn möguleikinn til að tryggja að samningurinn standist þær kröfur sem upphaflega voru til hans gerðar, er að pólitískar stofnanir og hið borgaralega samfélag taki nánari þátt í að móta þær ákvarðanir sem teknar eru í Brussel. Þar sem ég er utanríkisráðherra eru alþjóðasamningar á mínu skrifborði. En EES-samningurinn snertir öll svið þjóðlífsins og vissulega verkefni allra ráðuneyta, Alþingis, og allra sveitarfélaga.

En vandinn er djúpstæðari. EES-samningurinn er að leiða til miklu meiri samrunaþróunar en ráð var fyrir gert. Ég hef alls ekkert á móti evrópskri samrunaþróun. En eins og nú stefnir, þá helst samrunaþróun, hvað Ísland varðar, ekki í hendur við aukin lýðræðisleg áhrif þar sem ákvarðanirnar eru teknar. Það hallar á okkur hvað snertir lýðræðisleg áhrif á ákvarðanatöku um gerðir ESB, og það hallar á okkur hvað fullveldið snertir. Við erum ekki að sameina fullveldi okkar öðrum, heldur blasir við okkur sú hætta að við afhendum það öðrum. Ef samningurinn á að lifa af, þá verður að snúa þessari þróun við.

ESB er af fullri einurð að fást við hinn lýðræðislega halla sín megin. Við getum sjálf gert okkur gagn með því að sjá til þess að allir þátttakendur í íslensku þjóðlífi skipti sér meira af EES og störfum þess. En hvað snertir stofnanir og uppbyggingu EES okkar megin, þá þörfnumst við líka hjálpar ESB. Hinar greinilegu breytingar á valdahlutföllum meðal stofnana ESB, sem veita Evrópuþinginu og framkvæmdastjórninnni styrkari stöðu, leiða til þess að endurskoða verður þau skilyrði sem gilda um undirbúning ákvarðana samkvæmt EES-samningnum.

Eins og ég hef þegar drepið á, þá verðum við einnig í framtíðinni að endurskoða stjórnarskrá okkar, enda þótt það eitt sér leysi auðvitað ekki þann vanda sem ég hef nú lýst.

Það er hins vegar að sjálfsögðu viðamikil aðgerð, þar sem svara verður spurningunni um hversu langt við erum reiðubúin að ganga til að fella inn í landslög okkar Evrópurétt og þjóðarétt, sem við getum ekki haft áhrif á. Til að sýna þetta langar mig að vekja athygli á pólitískum umræðum sem nú fara fram í öðrum og fjarlægari heimshluta. Tyrkneska þingið vinnur nú að breytingum á stjórnarskrá Tyrklands. Þeim er ætlað að styrkja lýðræði og ryðja brautina fyrir nánari tengslum við Evrópu. Ein breytingartillaga sem þar er verið að fjalla um og hefur orðið tilefni að mikilli pólitískri umræðu er eftirfarandi setning:

"Í þeim tilvikum að tyrknesk lög og alþjóðalög stangast á skulu alþjóðalög ganga framar".

Við þennan áheyrendahóp get ég fullyrt að ef þessa setningu ætti að setja í íslensk lög myndi það ekki valda minni pólitískum deilum.

Við getum einnig leitast við að tryggja að Evrópska efnahagssvæðið verði eins einsleitt og framast er unnt. Þetta kallar ekki aðeins á að nýjar ESB-reglur séu fljótt og vel teknar inn í samninginn. Það kallar einnig á að reglur um ný svið, sem skipta máli fyrir einsleitt efnahagssvæði, séu teknar inn í samninginn. Þau töfrabrögð sem framin voru með EES-samningnum er aðeins hægt að réttlæta ef við náum því takmarki um einsleitt efnahagssvæði sem við stefnum að. Með Maastrict- og Amsterdam-sáttmálunum var til dæmis mikilvægum ákvæðum á sviði félagsmála og umhverfismála bætt inn í Rómarsamninginn. Þrátt fyrir þá þróun innan ESB hefur engin breyting verið gerð á meginmáli EES-samningsins.

Ég hef þess vegna haft frumkvæði að umræðu um endurskoðun á EES-samningnum. Ef halda á uppi einsleitu evrópsku efnahagssvæði og þar með samningnum þá er sú aðgerð bráðnauðsynleg að mínu mati. Annars mun draga úr einsleitni, og þegar fram líða stundir mun samningurinn þynnast út og verða að engu.

Að síðustu,

svo að aftur sé vikið að ESB-embættismanninum sem nú hafði fallið langt niður fyrir aðra hæð og staðreynt hvort öryggisnetið virkaði, þá er Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstólnum ætlað að gegna hlutverki öryggisnets fyrir fullveldi okkar. Ef til vill hefðum við ekki átt að stökkva út um gluggann í upphafi, en fyrst við gerðum það, þá er vissara að það öryggisnet gegni sínu hlutverki.

Mér er nú ánægja að segja fund settan. Ég gef orðið hr. Garðari Gíslasyni, forseta Hæstaréttar Íslands, sem mun stjórna fundinum.