Áhrif EES-samningsins á íslensk sveitarfélög
Reykjavík, 8. febrúar 2002
Áhrif EES-samningsins á íslensk sveitarfélög
Ræða utanríkisráðherra á ráðstefnu utanríkisráðuneytisins
og Sambands íslenskra sveitarfélaga
Ágætu ráðstefnugestir,Ræða utanríkisráðherra á ráðstefnu utanríkisráðuneytisins
og Sambands íslenskra sveitarfélaga
Því er oft haldið á lofti að EES-samningurinn eigi ríkan þátt í þeim margvíslegu breytingum sem átt hafa sér stað í íslensku samfélagi á síðastliðnum áratug. Vissulega er margt til í því. Það er t.d. erfitt að útskýra fyrir unga fólkinu í dag að fyrir um áratug síðan hafi þurft sérstakt leyfi hins opinbera til að kaupa gjaldeyri; fyrir sömu kynslóð og getur gert milljónaviðskipti á sekúndubroti milli landa frá heimilistölvunni.
Á hinn bóginn hefur EES-samningurinn haft margvísleg áhrif umfram það sem augljóst var á sínum tíma og á öðrum sviðum en í viðskiptum á innri markaði EES ríkjanna.
EES-meira en viðskipti
Það er orðið ljóst að EES-samningurinn er mun umfangsmeiri en svo að hann geti talist hefðbundinn viðskiptasamningur. EES-samningurinn er í raun einn mikilvægasti félagsmálasáttmáli sem Ísland hefur gerst aðili að, sömuleiðis einhver mikilvægasti samningur sem Ísland hefur gerst aðili að á sviði menntunar og rannsókna og jafnframt með mikilvægari umhverfissáttmálum sem Ísland er aðili að. Það er einkum á síðast talda sviðinu sem kemur til kasta sveitarfélaga með beinum hætti.
Þannig varðar EES-samningurinn sveitarfélög landsins sífellt meiru. Á vettvangi EES eru mótaðar reglur sem geta haft víðtækar afleiðingar fyrir íbúa sveitarfélaga og ekki síður fyrir sveitarsjóði. Er því fyllilega tímabært að sveitarfélögin komi með nánari hætti að því starfi sem unnið er á vettvangi EES-samningsins. Mun ég koma nánar að því síðar í hverju það er fólgið.
Sú ráðstefna sem hér er boðað til er mikilvægur þáttur í því ferli að virkja sveitarfélögin í þessu efni og fagna ég því skrefi sem hér er stigið í samstarfi utanríkisráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Breyttar aðstæður
Ég hef áður gert að umtalsefni þau vandkvæði sem ég tel að hafi skapast á undanförnum árum vegna þróunar ESB þar sem valdahlutföll stofnana sambandsins hafa breyst frá því sem var við gerð EES-samningsins. Hefur þessi staða m.a. leitt til þess að aðkoma EFTA ríkjanna að mótun löggjafar ESB er ekki með eins beinum hætti og áður var. Breytingar á sáttmálum ESB hafa m.a. leitt til þess að nýjar stofnanir hafa komið inn á sjónarsviðið sem hafa áhrif umfram það sem var við gerð EES-samningsins. Má þar t.d nefna Evrópuþingið sem sífellt gegnir meira hlutverki við mótun löggjafar sambandsins.
Vissulega voru þessir ágallar nokkuð sem menn gerðu sér grein fyrir í upphafi en þeir hafa orðið alvarlegri eftir því sem aðstæður hafa breyst á vettvangi ESB.
Að sama skapi er mikilvægt að eftir gerð EES-samningsins hafa komið til nýjar stofnanir hagsmunaaðila sem hafa áhrif á mótun löggjafar sambandsins. Fyrir sveitarstjórnir skiptir þar mestu landsvæðanefnd ESB þar sem sitja 222 fulltrúar frá sveitarfélögum og héruðum innan aðildarríkja sambandsins. Þessi nefnd veitir umsögn um allar tillögur að löggjöf er kemur til með að varða sveitarfélög og íbúa þeirra s.s. á sviði umhverfismála, félagsmála, atvinnumála og byggðamála. Má segja að þessi nefnd starfi í líkingu við þjóðþing þar sem mál eru rædd af fullskipaðri nefndinni en jafnframt í sérstökum fagnefndum þar sem fulltrúar fjalla nánar um einstakar tillögur. Hér er aðeins um að ræða einn þátt í því ferli að gera fulltrúum hins almenna borgara kleift að hafa áhrif á sín eigin örlög. Með þessu fékkst viðurkennt að framkvæmdastjórn ESB og aðildarríki sambandsins geta ekki í ákvarðanatöku sinni sniðgengið stjórnvöld á sveitarstjórnarstiginu.
Að þessum þætti mótunar löggjafar hefur Ísland enga aðkomu. Frá því að tillaga fer úr höndum framkvæmdastjórnar ESB og þar til hún er samþykkt af ráðherrum sambandsins hafa EFTA ríkin ekki aðkomu að málum nema með óbeinum hætti. Ganga tillögur þannig í gegnum hreinsunareld kjörinna fulltrúa aðildarríkja ESB á sviði landstjórnar og svæðisstjórna án þess að EFTA ríkin hafi tök á að koma þar að málum. Hefur þessum milliliðum, sem hafa sitt um löggjöfina að segja innan ESB, fjölgað frá því EES-samningurinn var gerður.
Nálægðarreglan
Í þessu sambandi er athyglisvert að fylgjast með þróun umræðunnar innan ESB þessa dagana þar sem menn velta nú fyrir sér hvort og þá með hvaða hætti löggjafarþing einstakra aðildarríkja geta komið að mótun þeirrar löggjafar er varðar borgara ESB svo miklu í þeirra daglega lífi. Er vissulega spurning hvort og þá með hvaða hætti slíkt yrði tengt EES-samstarfinu.
Þessi þróun ESB er ekki nein tilviljun heldur er hún markviss í átt til þess að gera fulltrúa fólksins í aðildarríkjum sambandsins eins virka og unnt er í allri ákvarðanatöku um sín eigin örlög. Þetta er einnig hluti af umræðunni innan ESB, sem er vaxandi þessa dagana, um nálægðarregluna og hvernig hún verði gerð virkari en reglan felur í sér að ákvörðunarvald eigi að vera eins nálægt borgurunum og unnt er. Varði mál fyrst og fremst aðildarríki án þess að hafa áhrif á önnur aðildarríki þá er ekki þörf aðkomu ESB. Sé málefni hins vegar þannig vaxið að það snerti fleiri aðildarríki þá kemur til kasta hinna sameiginlegu stofnana. Þetta er mikilvægur hluti af þeirri viðleitni að gera borgarana meira meðvitaða um ESB og mikilvægi þess. Hefur þessi meginregla nú verið fest í sáttmála ESB sem þýðir að unnt er að leggja mat á þessu atriði fyrir dómstól ESB; þ.e. hvort stofnanir ESB gangi of langt inn á valdsvið aðildarríkja án gildra raka til þess.
Áhrif á löggjöf
Það er að mínu mati mikilvægt að EFTA ríkin komi í eins ríkum mæli og unnt er að því hvernig löggjöf mótast sem okkur er á endanum ætlað að fylgja. Í þessu efni er oft og tíðum verið að fjalla um löggjöf sem varðar hagsmuni almennings og ekki síður hagsmuni sveitarsjóða og atvinnulífs. Getur varðað miklu að grannt sé fylgst með þróun mála því verulegir hagsmunir geta verið í húfi. Má t.d. nefna hér tilskipun um urðun sorps en sú tilskipun hefur nú verið tekin upp í EES-samninginn og er til afgreiðslu á Alþingi og mun koma þar til frekari útfærslu í lagafrumvarpi síðar. Talið er að framkvæmd þessarar einu tilskipunar muni kosta sveitarfélögin hér á landi verulegar fjárhæðir. Jafnframt má nefna hér tilskipun um hreinsun skólps frá þéttbýli sem verið hefur í EES-samningnum frá upphafi og á að vera komin til fullra framkvæmda 2005. Kostnaður við að hrinda henni í framkvæmd hér á landi er talinn vera um 20 milljarðar króna. Eru þetta aðeins tvö dæmi um hve miklu það varðar sveitarfélögin að koma að mótun þeirra reglna er hér um ræðir til að þess að gæta mikilvægra hagsmuna sinna og til að tryggja að tekið sé tillit til sérstakra aðstæðna sem við kunnum að búa við í samanburði við önnur aðildarríki EES.
Mikilvægi umhverfismála
Hér er vissulega um háar fjárhæðir að ræða. Þessar fjárhæðir munu hins vegar að mínu mati skila sér til baka með því að verulegar umbætur verða á okkar umhverfi. Ísland á allt undir því að matarkista hafsins verði sem hreinust. Það er einfaldlega liðin tíð að skólpi sé hleypt óhreinsuðu í matarkistur Evrópu. Hið sama gildir í raun um urðun sorps. Í alþjóðavæddum heimi verða Íslendingar að hafa umhverfismál sín með þeim hætti að standist samanburð við hið besta í heiminum. Það er orðin staðreynd að hreinleiki sjávarafurða okkar getur skilið milli feigs og ófeigs fyrir þessa þjóð.
Ég er ekki að gera þessar tölur hér að framan að umtalsefni til þess að gefa í skyn að sækja þurfi um sérstakar undanþágur fyrir Ísland í umhverfismálum. Ísland vill vera í fremstu röð. Ég nefni þetta hér einungis til að sýna þau áhrif sem löggjöf á verksviði sveitarfélaga getur haft og um leið þá hagsmuni sem um er að ræða. Auðvitað er mikilvægt að koma á framfæri okkar sérhagsmunum þar sem við byggjum okkar grundvöll á matvælaframleiðslu. En menn skulu líka minnast þess að hagsmunir okkar krefjast þess í sumum tilvikum að gengið sé lengra en ESB treystir sér til að gera og má þar nefna málefni kjarnorkuendurvinnslustöðvarinnar í Sellafield.
"Lýðræðishalli"
Í ljósi þess að Ísland tekur yfir um 80% af allri löggjöf ESB, hvort heldur það er á grunni EES-samningsins eða Schengensamningsins, hlýtur það að vekja okkur Íslendinga til umhugsunar þegar ESB stefnir í þá átt að auka hlutverk fulltrúa borgara aðildarríkjanna í allri ákvarðanatöku. Í raun er það svo að rekstur og mótun EES-samningsins hér á landi er að stórum hluta í höndum embættismanna ríkisvaldsins. Í of takmörkuðum mæli koma Alþingi og sveitarstjórnir að mótun þessara reglna og í of litlum mæli hafa fulltrúar sveitarfélaga komið að þróun mála.
Það er skylda stjórnvalda hér á landi að vinna gegn þessu eftir því sem kostur er innan þess ramma sem okkur er settur í okkar stjórnskipan og í EES samningnum.
Þessi mismunur á stöðu EFTA ríkjanna annars vegar og ESB ríkjanna hins vegar felur í sér það sem nefnt er "lýðræðishalli". Frá upphafi hefur aðkoma Íslands að þróun mála verið háð ákveðnum takmörkunum samkvæmt EES-samningnum. Vissulega gerðu menn sér þetta ljóst á sínum tíma en þessar takmarkanir eru orðnar alvarlegri vegna þróunar ESB, sérstaklega vegna minnkandi áhrifa framkvæmdastjórnarinnar, sem er okkar aðal samskiptaaðili.
Það er í ljósi alls þessa mikilvægt, svo sem nú er búið um okkar aðkomu að málum, að öll tækifæri verði nýtt til hins ítrasta til að fylgjast með þróun mála á vettvangi ESB og koma að mótun löggjafar eftir föngum. Auðvitað verðum við alltaf að forgangsraða málum í þessu sambandi. EES-samningurinn er sá grunnur sem við byggjum á í samskiptum við ESB og geymir hann því þann ramma sem við höfum til að tryggja aðkomu okkar að mótun reglna ESB. Það er undir okkur komið hvernig til tekst að nýta þessi tækifæri.
Til að styrkja frekar aðkomu okkar að mótun löggjafar á EES-svæðinu hef ég því lagt áherslu á það undanfarin misseri að byggja upp samstarf við Samband Íslenskra Sveitarfélaga og með þeim hætti skapa forsendur til þess að sveitarfélögin geti eftir því sem kostur er komið að mótun löggjafar og að fulltrúar þeirra séu upplýstir um þróun mála á vettvangi sambandsins.
Byggðastefna ESB
Byggðamál hafa verið eitt erfiðasta og umdeildasta úrlausnarefni íslenskra stjórnmála undanfarna áratugi.
Það er mikill misskilningur að halda að það sé bundið við Ísland. Í velflestum ríkjum ESB standa menn frammi fyrir samskonar úrlausnarefnum, og ekki síður í væntanlegum aðildarríkjum. Það er því engin tilviljun að ESB hefur, sem eitt af sínum meginmarkmiðum að stuðla að efnahagslegum og félagslegum jöfnuði og setur í því skyni á fót sérstaka sjóði til að styrkja uppbyggingu þeirra svæða innan sambandsins er lakast standa. Ekki er síður athyglisvert að styrkir úr þessum sjóðum eru veittir til að ná ákveðnum markmiðum og er algengast að þeir séu veittir til sérstakra verkefna sem unnin eru í víðtæku samstarfi margra aðila. Með þeim hætti næst breið þjóðfélagsleg samstaða um þessi markmið í stað þess að gerðar séu einhliða kröfur gagnvart ríkisvaldinu.
Fjárlög ESB bera þessa merki þar sem um 30% þeirra renna til þessara verkefna. Er gert ráð fyrir að á tímabilinu 2000-2006 verði veitt alls 213 milljörðum evra til uppbyggingarsjóða sambandsins auk 46 milljarða evra sérstaklega til nýrra aðildarríkja ESB.
Í skýrslu minni til Alþingis um stöðu Íslands í Evrópusamstarfi er sérstaklega fjallað um þessa sjóði. Þar kemur fram að þessum sjóðum er meðal annars ætlað að vinna gegn samskonar vandamálum og Ísland á við að stríða á sviði byggðamála.
Sem dæmi má nefna að ESB hefur lagt áherslu á í styrkveitingum sínum að efla samgöngur á jaðarsvæðum og styrkja fjölbreytni í atvinnulífi; hvort tveggja atriði sem eru mikilvægur þáttur í okkar byggðastefnu.
Nauðsyn aðgerða í byggðamálum
Ég eins og hverjir aðrir hef haft miklar áhyggjur af þróun byggðamála hér á landi þrátt fyrir aðgerðir stjórnvalda á undanförnum árum. Er staðan á sumum svæðum mjög erfið og því mikilvægt að grípa til frekari aðgerða til að styrkja byggðir þar. Þrátt fyrir að vissulega hafi verið staðið vel að málum undanfarin ár má ávallt gera betur. Ég hef oft og tíðum efasemdir um að fólk almennt geri sér grein fyrir mikilvægi byggðanna fyrir landið í heild sinni. Að mínu mati er hætta á keðjuverkandi niðurrifsáhrifum ef okkur tekst ekki að snúa þróun mála við. Hefur ríkisstjórnin með aðgerðum sínum vissulega leitast við að stíga skref í þessa átt, m.a. með væntanlegum stórframkvæmdum á Austurlandi og með samþykkt tillögu til þingsályktunar um stefnu í byggðamálum fyrir árin 2002-2005 að tillögu iðnaðar- og viðskiptaráðherra.
Árangur ESB
Það er athyglisvert að sjá þann árangur sem stefna ESB á sviði byggðamála hefur skilað fyrir þau svæði sem njóta framlaga úr þessum sjóðum. Þeir hafa lagt verulega að mörkum til að bæta aðstæður á svæðum í Grikklandi, Spáni, Írlandi og Portúgal undanfarin ár. Þessi ríki eiga það öll sammerkt að hafa á undanförnum árum notið hvað mestra framfara innan ESB ef mælt er í aukningu þjóðarframleiðslu á íbúa. Er Írland mjög gott dæmi um þetta en árið 1988 var þjóðarframleiðsla á mann á Írlandi 63,8% af meðaltali ESB en í ár er áætlað að hún verði 122,1%. Sama þróun á sér stað í öðrum ríkjum sem ég nefndi þó hún gangi hægar.
Svíar hafa nýverið gert úttekt á áhrifum aðildar að ESB fyrir sveitarfélögin þar í landi. Þar kemur m.a. í ljós að á árunum 1995-1999 voru lagðir um 400 milljarðar íslenskra króna til afmarkaðra svæða og héraða í Svíþjóð. Þar af komu 130 milljarðar úr uppbyggingasjóðum ESB. Er það mat skýrsluhöfunda að fyrir tilstilli þessara verkefna hafi tekist að viðhalda eða búa til 28.000 störf og setja á fót um 5000 fyrirtæki á þessum svæðum. Miðað við að sá árangur festist í sessi og styrki byggð til lengri tíma virðist ekki miklu kostað til þó upphæðin sjálf kunni að sýnast há.
Það er einnig athyglisvert að sjá í þessari sömu úttekt það viðhorf sem forsvarsmenn sveitarfélaga hafa til þessara breytinga. Telja þeir að þessar breytingar hafi í raun stuðlað að auknu samstarfi sveitarfélaga og gert þeim betur kleift að standa á eigin fótum þegar kemur að stærri verkefnum og gert þau að mörgu leyti sjálfstæðari. Orðaði einn þeirra það svo að sveitarfélög væru fyrir vikið "minna háð Stokkhólmi".
Staða Íslands
Þeir óháðu sérfræðingar, sem unnu þennan þátt skýrslu minnar, töldu ef sambærilegar aðstæður væru á Íslandi gæti samanlagt framlag til byggðamála numið á bilinu 3700-4700 milljónum króna. Þar af mætti gera ráð fyrir framlögum frá ESB á bilinu 1500-2000 milljónir króna ef við nytum sömu kjara og aðildarríkin. Mótframlag okkar gæti verið í formi núverandi framlaga til samgöngumála, svo sem til hafna og jarðgangna
ESB er enn skuldbundið til þess að leggjast á árarnar með stjórnvöldum, sveitarfélögum og félagasamtökum í aðildarríkjunum til að verja byggðirnar og efla þær til frekari sóknar. Ég fæ ekki séð að það grundvallaratriði muni breytast þrátt fyrir að ljóst megi vera að þær breytingar sem nú eiga sér stað á ESB muni án efa hafa áhrif á þær fjárhæðir sem ég hef nefnt.
Að teknu tilliti til framlaga til byggðamála hér á landi virðist ljóst að hugsanleg aðild að ESB kallar ávallt á aukin framlög til þessa málaflokks til að mæta framlögum úr sjóðum ESB.
Það er einnig óhætt að segja að verulegur árangur hafi náðst á undanförnum árum í að styrkja einstaka innviði byggðanna hér á landi og bera þar hæst verulegar samgöngubætur. Við getum hins vegar lært af reynslu aðildarríkja ESB að því er varðar aðra þætti og þá eigum við að leita óhrædd í þá smiðju og þá reynslu sem þar er til staðar.
Er það því fagnaðarefni að í tillögu iðnaðarráðherra að stefnumarkandi byggðaáætlun, sem kynnt var í ríkisstjórn í morgun, er gert ráð fyrir að við gerumst aðilar að verkefni innan byggðaáætlunar ESB sem tekur til nyrðri héraða Svíþjóðar, Finnlands og Skotlands en Noregur, Færeyjar og Grænland munu taka einnig þátt í verkefninu. Hygg ég að verkefni af þessu tagi muni til lengri tíma litið styrkja okkur í baráttunni við að efla byggð í landinu.
Það er að mínu mati mikilvægt að hafa í huga að þegar aðild að ESB er vegin og metin þá er þetta það svið sem ríki horfa mjög til þegar þau meta heildaráhrif aðildar. Er þetta til dæmis tilfellið nú í samningaviðræðum umsóknarríkjanna. Ef til kæmi myndi Ísland án efa, líkt og Svíar og Finnar, gera kröfu til þess að hagsmunir dreifðra byggða hér á landi yrðu varðir með sama hætti og í öðrum ríkjum ESB.
Þetta atriði er meðal þeirra mikilvægustu sem stjórnmálamenn, hvort heldur þeir sitja í landsstjórninni eða í sveitarstjórnum, þurfa að vega og meta. Það er mikilvægt að við í sameiningu stuðlum að opinni umræðu um þessa þætti og leggjum spilin á borðið á öllum sviðum málsins og leggjum okkar að mörkum til að þetta nauðsynlega mat verði sem skýrast fyrir borgarana. Það eru ekki síst íbúar landsbyggðarinnar sem eiga mikið undir því að umræðan verði sem skýrust. Ekki er síður mikilvægt að við leitumst eftir mætti við að nýta okkur þekkingu og reynslu ESB að því er varðar skipulag byggðastefnu og nýtingu og samsetningu þess fjár sem veitt er í verkefni á þessu sviði.
Staða EES-samningsins
Við óbreyttar aðstæður verða EFTA ríkin að gera allt sem unnt er til að styrkja EES-samninginn. Hef ég unnið að því undanfarin misseri. Hefur það vissulega valdið mér vonbrigðum að önnur aðildarríki EES hafa ekki verið reiðubúin að ganga eins langt í þessu efni eins og ég hef talið nauðsynlegt. Gildir hið sama um framkvæmdastjórn ESB sem er mjög treg að taka tillit til þessara sjónarmiða.
Það er ljóst að EES-samningurinn mun enn um skeið verða sá grundvöllur sem við byggjum á í samstarfi okkar við ESB. Þann grundvöll verðum við að styrkja og að mínu mati er unnt að gera það með ýmsum hætti.
Áhrif sveitarfélaganna
Aðkoma sveitarfélaga að EES-samstarfinu, sem nú er í frekari þróun, er einn af mikilvægari þáttum þessa. Hef ég beytt mér fyrir því að utanríkisráðuneytið stuðli sérstaklega að þessu og hef í því skyni falið sérstökum starfsmanni ráðuneytisins að annast tengsl við sveitarfélögin varðandi málefni EES-samningsins. Sérstakri ráðgjafanefnd hefur verið komið á fót til að stuðla að þátttöku sveitarfélaga í nauðsynlegu samstarfi um þróun EES-reglna á þeim sviðum er þau varðar.
Fyrstu skrefin í þessum efnum hafa tekist vel en að mínu mati er mikilvægt að sveitarfélögin horfi til þess af fullri alvöru að skipa sér á bekk með fulltrúum ríkisvaldsins og komi fyrir fulltrúa sínum í Brussel, hugsanlega í samstarfi við önnur samtök norrænna sveitarfélaga.
Sýnir það e.t.v. í hnotskurn hagsmuni sveitarfélagana í þessu efni að nú um stundir eru í Brussel staðsettir fulltrúar um 160 sveitarfélaga og héraða í 15 aðildarríkjum ESB og EFTA einungis í því skyni að hafa áhrif á þróun löggjafar ESB og til að greiða götu sinna umbjóðenda. Ísland er nú um stundir ekki í þessum hópi.
Framtíð Evrópu
Á vettvangi ESB ræða menn nú framtíð Evrópu.
Í sama skyni hef ég talið mikilvægt að við Íslendingar ræðum framtíð okkar í Evrópu.
Ekki er hægt að útiloka að umræðan um framtíð Evrópu og umræðan um framtíð Íslands í Evrópu geti ekki þegar fram líða stundir mæst á einum og sama staðnum. Á hinn bóginn er umræðan hér á landi komin of skammt á veg til þess að slíkt stefnumót geti átt sér stað. Auk þess eru vissir þættir í stefnu sambandsins með þeim hætti að ekki yrði að óbreyttu við unað af okkar hálfu. Margt í núverandi umræðu innan ESB vekur athygli mína. Má þar nefna áhersluna sem lögð er á að skoða með gagnrýnum hætti hvort ekki megi styrkja hlutverk aðildarríkjanna með því að skilgreina nánar svið sem einstök aðildarríki eða svæði eru betur í stakk búin til að ráða en hinar sameiginlegu stofnanir ESB. Þessi umræða fjallar nánar tiltekið um nálægðarregluna.
Með þessum orðum vona ég að ráðstefnan opni enn frekar augu sveitarstjórnarmanna fyrir mikilvægi samstarfsins innan EES í mótun þess umhverfis sem sveitarfélögum er ætlað að byggja fyrir íbúa sína. Lít ég á hana sem mikilvægan þátt í þeirri umræðu um Evrópumál sem ég hef staðið fyrir á þessu kjörtímabili.
Framtíð okkar er samofin framtíð Evrópu. Á þessa framtíð viljum við hafa áhrif; sem einstaklingar, sem íbúar sveitarfélaga og sem þjóð sem ávallt hefur haft metnað til að ráða örlögum sínum.