Leiðbeiningar um samskipti við hagsmunaverði

1. Almennt um samskipti við hagsmunaverði

Hagsmunagæsla eða hagsmunavarsla felur í sér munnleg eða skrifleg samskipti við starfsfólk hins opinbera í því skyni að hafa áhrif á löggjöf, stefnumótun eða aðra ákvarðanir.

Hagsmunaverðir (e. lobbyist) eru samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga um varnir gegn hagsmunaárekstrum í Stjórnarráði Íslands, einstaklingar sem tala máli einkaaðila gagnvart stjórnvöldum og leitast við að hafa áhrif á störf þeirra í atvinnuskyni.

Það er eðlilegt í lýðræðissamfélagi að hagsmunaverðir sinni hagsmunagæslu og reyni með því að hafa áhrif á ákvarðanir stjórnvalda. Hlutverk hagsmunaaðila getur verið mikilvægt þegar kemur að undirbúningi laga- eða reglusetningar, ákvarðanatökutöku, samningagerðar og öllum öðrum störfum stjórnvalda. Hagsmunaverðir koma á framfæri áherslum og sjónarmiðum hagaðila og veita þar af leiðandi stjórnvöldum upplýsingar og sérfræðiþekkingu sem getur haft þýðingu við mat á afleiðingum stefnumótunar og löggjafar. Sjónarmið hagsmunavarða geta því leitt til upplýstari og skilvirkari stjórnsýslu. Stjórnvöldum ber af þeim sökum að viðhafa samráð við hagaðila og fulltrúa þeirra við stefnumótun og undirbúning laga- og reglusetningar og ígrunda sjónarmið þeirra.

2. Meginreglur um samskipti við hagsmunaverði

Samskipti hagsmunavarða og stjórnvalda skulu ávallt byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og grundvallast á jafnræði, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 64/2020.

Þá skal starfsfólk Stjórnarráðsins leitast við að eiga greið og opin samskipti við almenning og hagaðila og gæta þess að upplýsingar um markmið og framgang samráðs séu aðgengilegar, sbr. 4. tölul. 6. gr. siðareglna fyrir starfsfólk Stjórnarráðs Íslands nr. 1080/2023.

Stjórnvöldum ber á grundvelli meginreglna stjórnsýsluréttar að gæta jafnræðis í störfum sínum og er almennt óheimilt að draga taum eins aðila umfram aðra. Í þeirri skyldu felst meðal annars að gæta jafnræðis við framkvæmd samráðs við hagaðila og almenning þar sem öllum gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Þá ber stjórnvöldum að taka eðlilegt og sanngjarnt tillit til þeirra ábendinga sem þeim berast og byggja ákvarðanir sínar á málefnalegu mati á þeim. 

Stjórnvöldum ber að gæta þess að hagsmunaverðir og aðrir einkaaðilar hafi ekki óeðlileg áhrif á framkvæmd opinberra starfa.

Dæmi um samskipti við hagsmunaverði sem þykja við hæfi

• Opinber starfsmaður fundar með hagsmunaverði til þess að ræða um stefnumótun eða fyrirhugaðar lagabreytingar á ákveðnu sviði. Ráðherra er upplýstur um afstöðu og sjónarmið hagsmunasamtakanna.
• Opinber starfsmaður þiggur boð hagsmunavarðar um að kynna málefni á málefnasviði ráðuneytis á fundi hagsmunasamtaka en fær ekki greitt fyrir það sérstaklega.

Dæmi um samskipti við hagsmunaverði sem þykja ekki við hæfi

• Opinber starfsmaður fundar aðeins með þeim hagsmunasamtökum sem aðhyllast hans eigin pólitísku skoðanir eða styðja stefnu stjórnvalda í málaflokknum.
• Opinber starfsmaður þiggur eða biður um gjafir eða önnur fríðindi frá hagsmunaverði sem hann er í samskiptum við í tengslum við mál sem er til meðferðar í ráðuneyti.
• Opinber starfsmaður þiggur boð í veiðiferð af hagsmunaverði í tengslum við mál sem er til meðferðar í ráðuneyti. 

3. Gagnsæi um samskipti við hagsmunaverði

3.1 Skylda til skráningar samskipta

Í 2. mgr. 4. gr. laga um varnir gegn hagsmunaárekstrum í Stjórnarráði Íslands segir að skylt sé að skrá upplýsingar um samskipti stjórnvalda og hagsmunavarða. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð frumvarps þess er varð að lögunum segir að um sé að ræða áréttingu á gildandi réttarástandi, sbr. 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, lögum um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, 11. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands og reglur nr. 320/2016.

Upplýsingar sem skylt er að skrá vegna samskipta við hagmunaverði

• Dagsetning fundar.
• Hverjir sátu fundinn.
• Efni fundarins.

3.2 Skylda til að tilgreina samskipti við hagsmunaverði í stjórnarfrumvarpi

Í 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 64/2020 segir að upplýsingar um aðkomu hagsmunavarða og annarra einkaaðila að samningu stjórnarfrumvarpa skuli tilgreina í greinargerð með þeim.

Eðlilegt er að Alþingi og almenningur geti nálgast upplýsingar um það þegar hugmyndir að stjórnarfrumvörpum eða breytingar á þeim eiga rætur að rekja til erinda eða beiðna utan ráðuneytis sem ber ábyrgð á viðkomandi málaflokki. Á sama hátt er eðlilegt að upplýsingar um aðra aðkomu aðila utan Stjórnarráðsins að gerð lagafrumvarpa, svo sem aðstoð við samningu, gagnaöflun o.s.frv., liggi fyrir og sé hægt að ráða af greinargerð með frumvarpinu sjálfu.

4. Skylda hagsmunavarða til að tilkynna stjórnvöldum um hlutverk sitt

4.1 Tilkynningarskylda hagsmunavarða

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 64/2020 er mælt fyrir um tilkynningarskyldu hagsmunavarða. Samkvæmt ákvæðinu ber hagsmunaverði að tilkynna um sig og hlutverk sitt áður en hann setur sig í samband við stjórnvöld og reynir að hafa áhrif á störf þeirra.

Samkvæmt athugasemdum við ákvæðið nær tilkynningarskyldan einkum til svonefndra almannatengla, upplýsingafulltrúa einkaaðila og lögmanna og til einstakra starfsmanna lögaðila og fulltrúa hagsmunasamtaka sem hafa slíka og sambærilega starfsemi með höndum. Slíkir aðilar þurfa þó ekki að tilkynna um hlutverk sitt þegar þeir sinna hagsmunagæslu í stjórnsýslumálum.

Af 7. gr. laganna leiðir að hagsmunaverði er rétt að beina tilkynningu til forsætisráðuneytisins sem heldur skrá yfir þær en berist tilkynning til annars opinbers aðila, t.d. þess sem ætlunin er að hafa áhrif á, er rétt að framsenda hana til forsætisráðuneytis.

Tilkynningin getur bæði lotið að því að hagsmunavörður gæti hagsmuna tiltekins einkaaðila í tilteknu, afmörkuðu og fyrirliggjandi máli og að því að stöðu sinnar vegna gæti hagsmunavörður hagsmuna einkaaðilans í samskiptum sínum við stjórnvöld.

Markmið ákvæðisins er fyrst og fremst að í samskiptum hagsmunavarða annars vegar og stjórnvalda hins vegar liggi fyrir að hagsmunaverðir séu að gæta ákveðinna einkahagsmuna, fyrir hönd annarra, gagnvart þeim stjórnvöldum.

Hagsmunavörður skal tilkynna um þegar hann sinnir ekki lengur hagsmunagæslu, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 64/2020.

4.2 Hvenær er hagsmunavörðum ekki skylt að tilkynna um hlutverk sitt

• Þegar einstaklingar gæta opinberra hagsmuna í samskiptum við aðra opinbera aðila, svo sem í samskiptum forstöðumanna ríkisstofnana við fagráðuneyti.
• Þegar einstaklingar gæta eigin hagsmuna gagnvart stjórnvöldum. Til að mynda þarf fyrirsvarsmaður lögaðila, t.d. framkvæmdastjóri fyrirtækis, ekki að senda sérstaka tilkynningu um að hann gæti hagsmuna þess í samskiptum sínum við stjórnvöld. Ef fyrirtækið ræður til sín á eigin kostnað einstakling sem hefur það hlutverk að hafa áhrif á störf stjórnvalda í þágu fyrirtækisins, hvort sem um er að ræða störf samkvæmt verksamningi eða ráðningarsamningi, þarf að tilkynna um hlutverk hans.
• Þegar almannatenglar, upplýsingafulltrúar einkaaðila og lögmanna og einstaka starfsmenn lögaðila og fulltrúa hagsmunasamtaka sinna hagsmunagæslu í stjórnsýslumálum.

4.3 Hvernig veit starfsfólk hvort hagsmunavörður hefur tilkynnt um hlutverk sitt?

• Skrá yfir hagsmunaverði sem tilkynnt hafa um hlutverk sitt er birt á vef Stjórnarráðsins.

4.4 Hvernig á að bregðast við ef hagsmunavörður hefur ekki tilkynnt um hlutverk sitt?

• Starfsfólki ber að benda hagsmunaverði á skyldu til að tilkynna forsætisráðuneytinu um hlutverk sitt. Einnig má koma ábendingum um slíkt til forsætisráðuneytisins.
  
  

Forsætisráðuneytinu, 5. desember 2023

^{Leiðbeiningar þessar eru settar í samræmi við ábendingar GRECO, samtaka ríkja innan Evrópuráðsins gegn spillingu, í 5. úttekt samtakanna. Þá eru þær settar í samræmi við  ráðleggingar efnahags- og framfarastofnunar Evrópu (OECD), sjá Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD/LEGAL/0379. Leiðbeiningunum er ekki ætlað að vera tæmandi um þær réttarreglur sem geta átt við í samskiptum hagsmunavarða og stjórnvalda.}