Spurt og svarað um lögvernduð starfsheiti

Hið opinbera setur atvinnustarfsemi margvíslegar reglur sem gilda um annað hvort allar atvinnugreinar eða tilteknar atvinnugreinar. Þessi reglusetning hins opinbera þarf að þjóna markmiðum sem grundvallast á mati á almannahagsmunum. Í 75. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess.

Ein tegund reglusetningar atvinnugreina er lögverndun. Lögverndun eða löggilding getur verið með mismunandi hætti og falið í sér mismiklar skorður við því hverjir geti stundað ákveðna atvinnustarfsemi eða hvernig þeir geti kynnt sig til starfa.  

• Lögverndun eða löggilding tiltekins starfs er gerð með þeim hætti að í lögum er mælt fyrir um að þeim einum sé heimilt að stunda í atvinnuskyni ákveðið starf sem hafi til þess opinbert leyfi, viðurkenningu eða löggildingu, en misjafnt er milli lagabálka hvaða orð eru notuð þó réttaráhrif þeirra séu alla jafna þau sömu. Útgefendur slíkra leyfa eru gjarnan ráðherrar eða sýslumenn. Í viðkomandi lögum er alla jafna kveðið á um að þeir einir geti fengið slíkt leyfi sem uppfylli tilteknar kröfur sem gerðar eru í lögum, reglugerð eða með öðrum hætti og vísað er til í lögunum. Í lögverndun sem gerð er með þessum hætti felst einkaréttur til tiltekinna starfa til þeirra sem hafa fengið viðkomandi opinbera leyfi.
• Lögverndun starfsheitis er önnur tegund lögverndunar sem felur þó ekki í sér einkarétt til tiltekinna starfa. Lögverndun starfsheitis felur í sér að þeim einum sé heimilt að kenna sig við tiltekið starfsheiti sem hafa hlotið opinbert leyfi eða viðurkenningu til þess. Í lögverndun starfsheitis felst þannig ekki einkaréttur til tiltekinna starfa heldur einkaréttur á að geta í sinni atvinnustarfsemi kennt sig við tiltekið starfsheiti. Lögverndun starfsheitis gengur að því leyti til skemur en lögverndun starfs.
• Oft fer lögverndun tiltekinna starfa saman með lögverndun viðkomandi starfsheitis þannig að ef einkaréttur er til tiltekinna starfa er einnig einkaréttur til viðkomandi starfsheitis.
• Aðrar og minna íþyngjandi leiðir til að reglusetja hverjir stunda tiltekna atvinnustarfsemi eða til að hafa yfirsýn yfir það hverjir eru starfandi í tiltekinni atvinugrein geta sem dæmi verið skráning eða vottun.

Dæmi um lögverndaðar starfsgreinar sem eru einnig lögvernduð starfsheiti eru löggiltir fasteignasalar skv. lögum um sölu fasteigna og skipa, nr. 70/2015, og löggiltir endurskoðendur skv. lögum um endurskoðendur og endurskoðun, nr. 94/2019. Í báðum lögum er kveðið á um tiltekin störf sem þeir einir mega vinna sem hafa hlotið til þess löggildingu og aðrir mega ekki kalla sig löggilta fasteignasala eða endurskoðendur. Í lögunum er einnig kveðið á um skilyrði sem einstaklingar þurfa að uppfylla svo þeir geti öðlast löggildingu.

Dæmi um aðrar slíkar starfsgreinar eru þær starfsgreinar sem fram koma í reglugerð um löggiltar iðngreinar, nr. 940/1999. Á grundvelli laga um handiðn, nr. 42/1978, er ráðherra heimilt að löggilda iðngreinar með reglugerð. Grundvöllur löggildingarinnar eru sveinsbréf og meistarabréf. Enginn má stunda störf sem teljast til löggiltra iðngreina nema hafa hlotið til þess löggildingu, þ.e. sveinsbréf eða meistarabréf, vera nemi í viðkomandi fagi eða falla undir undanþáguákvæði laganna. Þá mega eingöngu þeir sem hafa sveinsbréf eða meistarabréf kenna sig við viðkomandi löggilta iðngrein í starfsheiti sínu. Í lögunum er loks kveðið á um þau skilyrði sem sveinar og meistarar þurfa að uppfylla. Einnig má nefna löggiltar heilbrigðisstéttir á grundvelli laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, en á grundvelli laganna eru 30 starfsstéttir á sviði heilbrigðismála löggiltar sem og starfsheiti þeirra.

Dæmi um lögvernduð starfsheiti eru þau sem eru lögvernduð með 1. gr. laga um löggildingu nokkurra starfsheita í tækni- og hönnunargreinum, nr. 8/1996. Í lögunum er kveðið á um skilyrði fyrir því að mega kenna sig við viðkomandi starfsheiti sem eru aðallega þau að hafa lokið fullnaðarprófi í viðkomandi starfsgrein og hafa í kjölfarið fengið leyfi ráðherra til að kenna sig við starfsgreinina. Í þessu felst ekki einkaréttur til tiltekinna starfa.

Lögverndun starfa á sér langa sögu og í mörgum tilfellum hvílir lögverndun á gömlum grunni.  Lögverndun starfs eða starfsheitis þarf þó að vera á grundvelli almannahagsmuna sem eru taldir það ríkir að þeir réttlæti að atvinnufrelsi borgaranna sé takmarkað í viðkomandi starfsgreinum. Hvaða almannahagsmunir það eru og hvaða sjónarmið eru ráðandi um þá fer eftir því um hvaða störf er að ræða hverju sinni. Eftir því sem þróun og breytingar verða í samfélaginu, t.d. með breyttum möguleikum almennings og annarra til að afla sér upplýsinga, getur vægi þeirra sjónarmiða sem liggja til grundvallar lögverndun breyst. Almennt og með töluverðri einföldun má segja að þrjú megin sjónarmið liggi til grundvallar lögverndun starfa.

• Öryggismál, líf og heilsa og miklir einstaklingsbundnir hagsmunir. Sérfræðistörf.
  Sjónarmið sem lúta að öryggi almennings og lífi og heilsu fólks eru ríkjandi fyrir starfsgreinar sem tengjast bæði heilbrigðismálum og mannvirkjamálum. Til að vinna mörg störf á þessu sviði er nauðsynlegt að það sé tryggt fyrirfram að þeir sem vinni þau störf séu hæfir til að sinna þeim og hafi lokið viðeigandi námi sem viðurkennt sé af yfirvöldum enda geti afleiðingar af óviðunandi þekkingu og hæfni til að vinna þau störf verið mjög alvarlegar.

  Svipuð sjónarmið eiga við um ýmsar sérfræðistéttir vegna þess að þau störf fela í sér mikla einstaklingsbundna hagsmuni. Það á til dæmis við um fasteignasala og lögmenn sem halda á miklum hagsmunum viðskiptavina sinna. Störf endurskoðenda eru einnig sérfræðistörf en hagsmunir tengdum þeim eru í meira mæli heildarhagsmunir atvinnulífsins fremur en einstaklingsbundnir hagsmunir.

• Upplýsingaójafnvægi kaupanda og seljanda. Sérfræðistörf.
  Algengt er að sá sem selur tiltekna þjónustu er í yfirburðastöðu gagnvart kaupanda þjónustunnar og kaupandinn á erfitt með að taka upplýsta ákvörðun um kaup þjónustunnar fyrirfram. Upplýsingaójafnvægið getur lýst sér í því að kaupandinn getur aðeins áttað sig á gæðum þjónustunnar eftir að hún er innt af hendi, eða að kaupandinn getur almennt ekki áttað sig á gæðum þjónustunnar án utanaðkomandi aðstoðar, jafnvel eftir að hún er veitt. Hið fyrra á við um ýmsa þjónustu iðnaðarmanna þar sem gæði verks verður ekki metið fyrr en það er unnið, og hið síðara getur einnig átt við um störf iðnaðarmanna en einnig ýmissa sérfræðistétta þar sem sérfræðiþekkingar er þörf til að meta gæði þjónustunnar, t.d. þjónusta lögmanna. Þjónustustarfsemi sem þessar búa því við ákveðna markaðsbresti sem felst í erfiðleika eða ómöguleika kaupanda til að taka upplýstar ákvarðanir um þjónustukaup.
• Hagsmunir þriðju aðila.
  Geti ákveðin þjónusta haft mikil áhrif á hagsmuni þriðju aðila er slík starfsemi stundum lögvernduð. Hagsmunir samfélagsins af störfum lögmanna og endurskoðenda eru miklir, en trúverðugleiki í atvinnurekstri er ríkt sjónarmið sem liggur til grundvallar löggildingu endurskoðenda.

Lögverndun starfsheita einvörðungu má stundum rekja til þess að nám hefur verið með mismunandi hætti bæði hérlendis og erlendis og erfitt hafi verið að afla samræmdra upplýsinga um það. Þá getur verið nauðsynlegt að kveða á um tiltekin skilyrði sem nám þarf að fullnægja eða að kveðið sé um mat tiltekinna aðila á námi og að því mati loknu geti viðkomandi notað lögverndað starfsheiti. Séu slík sjónarmið til grundvallar lögverndun þarf að meta það reglulega hvort þau eigi ennþá við.

Í sinni einföldustu mynd þá felur lögverndun starfs í sér einkarétt til að vinna það starf í atvinnuskyni. Lögverndun starfs er aðgangshindrun að viðkomandi markaði sem þarf að vera hægt að rökstyðja með málefnalegum hætti enda eru aðgangshindranir almennt til þess fallnar að draga úr samkeppni og hækka verð til neytenda og valda sóun í hagkerfinu. Til eru fjöldi rannsókna um áhrif lögverndaðra starfsgreina sem vísað er til í skýrslu OECD um samkeppnismat á regluverki byggingariðnaðar og ferðaþjónustu.

Það fer eftir hverri starfsgrein fyrir sig hvaða áhrif það hefur að draga úr lögverndun og jafnframt skiptir það máli hvort það sé starf sem er lögverndað eða starfsheiti. Að fella niður lögverndun starfs felur í sér afnám einkaréttar til viðkomandi starfs og því geta fleiri unnið það en aðeins þeir sem höfðu opinbert leyfi til þess. Að fella niður lögverndun starfsheitis felur í sér að tilteknar opinberar kröfur sem gerðar eru til þess að fá að kenna sig við ákveðið starfsheiti eru felldar niður. Rétt er að árétta að þó svo lögverndun starfs eða starfsheitis sé afnumin felur það ekki í sér að allir sem vilja geti kennt sig við ákveðin starfsheiti enda getur slíkt falið í sér villandi viðskiptahætti og bakað viðkomandi ábyrgð.

Afnám lögverndunar starfsgreinar eða starfsheitis hefur ekki áhrif á nám, námsleiðir eða kennsluefni. Þó svo almenna leiðin sé sú að tiltekið nám liggi til grundvallar lögverndun starfa eða starfsheita felur afnám lögverndunar ekki í sér gjaldfellingu viðkomandi náms enda er nám og þekking í mörgum tilvikum grundvöllur þess að viðkomandi störf geti verið unnin með faglegum hætti þrátt fyrir að störfin njóti ekki lögverndar. Þannig kann að vera eðlilegra að námið, og eftir atvikum framhaldsnám eða aukin menntun sem feli í sér aukna færni, sé það sem veiti starfi faglegan grundvöll en ekki opinbert leyfi.

Þannig kunna að vera mismunandi leiðir mögulegar milli starfsgreina. Í einhverjum tilvikum kann að vera rétt að þrengja einkarétt til tiltekinna starfa en halda lögverndun starfsins að öðru leyti og í sumum tilfellum kann að vera rétt að endurskoða þau skilyrði sem gilda um notkun lögverndaðra starfsheita, ef talið er þörf á að starfsheitin séu að nokkru leyti lögvernduð.

Með breytingum í þróun samfélagsins og lagaumgjörð almennt kunna að vera málefnaleg rök fyrir því að lögverndun starfs eða starfsheitis sé tekin til endurskoðunar. Um þjónustu allra þeirra sem falla undir að vinna lögvernduð störf gilda ákveðnar reglur um gallaeiginleika viðkomandi þjónustu og hvernig kaupandi geti krafist úrbóta vegna þeirra. Lögverndun hefur engin áhrif á slíkar reglur og bera þeir sem vinna lögvernduð störf sömu ábyrgð og þeir sem vinna störf sem eru ekki lögvernduð. Á undanförnum áratugum hafa verið sett sérlög um réttindi neytenda við kaup á vörum og þjónustu sem einnig gilda um mörg lögvernduð störf. Möguleikar almennings til að afla sér upplýsinga fyrirfram, t.d. um gæði tiltekinnar vinnu, hafa einnig aukist mjög undanfarin ár. Hversu mikil áhrif þessi sjónarmið hafa fer eftir því hvaða starf er til skoðunar hverju sinni og áhrif þeirra því mismunandi milli starfa.

Með frumvarpinu er engu breytt er snýr að námi eða kröfum sem eru gerðar til viðskiptafræðinga og hagfræðinga.  

Ákvæði um viðurkenningu bókara var tekið upp í lögin með lögum nr. 29/1997. Þar segir að ráðherra skuli hlutast til um að reglulega séu haldin námskeið og próf fyrir þá sem vilja fá viðurkenningu sem bókarar.  

Ákvæði um viðurkenningu bókara kom inn í lögin með breytingum á lögum um bókhald nr. 29/1997. Í frumvarpinu með þeirri lagabreytingu kom fram að ekki væri gert ráð fyrir að til yrði ný lögvernduð stétt manna, heldur var gert ráð fyrir að stjórnvöld hlutuðust til um að haldin yrðu námskeið og síðan próf þar sem hægt væri að sannreyna fagþekkingu sína í bókfærslu, reikningsskilum og skattarétti. Viðkomandi gæti að því loknu fengið opinbera staðfestingu á þeirri þekkingu. 

Fyrir þennan tíma voru engin ákvæði í íslenskum lögum um starfsemi þeirra sem hafa atvinnu af því að færa bókhald og annast gerð reikningsskila og skattskila fyrir fyrirtæki og því engar kröfur gerðar í lögum til menntunar eða hæfni þeirra sem selja slíka þjónustu. Með viðurkenningu bókara var þó ekki gert ráð fyrir að búa til nýja lögverndaða stétt manna.  Stjórnvöld hlutuðust þess í stað til að haldin yrðu námskeið og síðan próf þar sem þeir sem þess óskuðugætu sannreynt fagþekkingu sína í bókfærslu, reikningsskilum og skattarétti og fengið síðan opinbera staðfestingu á þeirri þekkingu.  Ef þeir stæðust þær kröfur sem gerðar væru og fullnægðu að öðru leyti almennum hefðbundnum hæfisskilyrðum fengu þeir sérstaka viðurkenningu ráðherra á faglegri hæfni sinni.

Hugsunin var fyrst og fremst að horfa til þeirra sem kaupa bókhaldsþjónustu og opinberra aðila sem þurfa að reiða sig á bókhald félaga. Með viðurkenningu bókara má gera ráð fyrir að sá sem vill kaupa þjónustu af hæfum aðila geti gengið að því vísu að fá slíka þjónustu ef fyrir liggur að viðkomandi þjónustuaðili hefur staðist þau próf sem viðurkenning bókara veitir. Þannig var því hugsunin að viðskipti á þessu sviði færist til þeirra sem hlotið hafa opinbera staðfestingu á faglegri þekkingu sinni.

Fjármálaráðuneytið, sem þá fór með þennan málaflokk, og Viðskiptaháskóli Reykjavíkur (nú Háskólinn í Reykjavík) gerðu með sér samning um námskeið og próf fyrir bókara 22. september 1999. Mikil ásókn var í námskeiðið í rúm 10 ár og óx eftirspurn eftir náminu jafnt og þétt.  Fleiri skólar óskuðu því eftir við ráðuneytið að fá að bjóða upp á námskeið og próf til viðurkenningar bókara. Með lögum nr. 111/2011 um breytingar á lögum um bókhald var felld niður sú krafa að ráðherra skyldi hlutast til að námskeið væru haldin og að ákvarða hvað skyldi kennt á slíkum námskeiðum. Ráðherra skyldi einungis sjá til þess að próf til viðurkennds bókara væru haldin með reglulegu millibili. Slíkt gæfi fleiri menntastofnunum sem sýnt höfðu áhuga á því að bjóða upp námið tækifæri til þess og yrði til þess að auka samkeppni til hagsbóta fyrir nemendur m.a. þá sem eru búsettir utan Reykjavíkursvæðisins. Ráðherra skyldi þá aðeins hlutast til um að próf skyldu haldin. Sú breyting var einnig hugsuð sem leið fyrir þá sem unnið höfðu sem bókarar og töldu sig ekki þurfa að fara á námskeið til að öðlast viðurkenningu sem bókarar. 

Heitið „viðurkenndur bókari“ felur það í sér að ráðherra hefur staðfest að bókarinn hafi staðist próf þar sem reyndi á þekkingu í bókfærslu, helstu atriðum reikningsskila og lög og reglugerðir varðandi skattskil. Viðurkenning ráðherra er þannig staðfesting á því að viðkomandi hafi fullnægt ákveðnum almennum hæfisskilyrðum, þ.e. að viðkomandi sé heimilisfastur hér á landi, lögráða og hafi forræði á búi sínu, auk þess að hafa staðist áðurnefnd próf. Aðrir en þeir sem uppfylla framangreindum skilyrðum og skráðir eru á sérstaka skrá sem haldin er í ráðuneytinu er óheimilt að kalla sig viðurkennda bókara. 

Markmið ákvæðisins í lögum um viðurkenningu bókara var að auka þekkingu manna á bókhaldi og auka gæði þeirra vinnu sem bókarar bjóða upp á.  Einnig að það veita þeim sem óska þess að sannreyna fagþekkingu sína í bókhaldi, reikningsskilum og skattarétti viðurkenningu á sinni þekkingu. Ráðuneytið telur að markmiði laganna hafi verið náð og þeirra sé ekki þörf lengur í ljósi þess að:  

• Fleiri skólar bjóða upp á námið

• Mikill fjöldi hefur lokið námi og prófi

• Ásókn hefur aukist töluvert

• Þekking og færni bókara hefur aukist

 

Staðan er sú að nánast enginn fer beint í próf án þess að hafa sótt námskeið hjá þeim skólum sem bjóða upp á þessi námskeið.  Kvartanir hafa heyrst frá nemendum að ekki fari þó alltaf saman námskeiðin og prófin og er því talið heppilegra að skólarnir haldi námskeið og próf eins og í öðru námi og að ráðherra dragi sig úr þessari mynd.