Spurningar og svör

Frumvarpið er lagt fram annars vegar til þess að bregðast við dómum EFTA-dómstólsins frá 14. nóvember 2017 og Hæstaréttar Íslands frá 11. október 2018 en niðurstaða þeirra dóma var að íslensk lög og reglur, sem kveða á um að afla skuli leyfis fyrir innflutningi kjöts, eggja og mjólkurafurða og krafa um frystingu kjöts, brjóti í bága við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum. Hins vegar er frumvarpið lagt fram til að efla matvælaöryggi, tryggja vernd búfjárstofna og bæta samkeppnisstöðu innlendrar matvælaframleiðslu. Vísast nánar til umfjöllunar um aðgerðaáætlun þar að lútandi hér á þessari síðu.

Varðandi fyrrnefnda atriðið liggur fyrir að samkvæmt 3. gr. EES-samningsins, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, hefur Ísland skuldbundið sig til þess að gera allar viðeigandi almennar og sérstakar ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningnum leiðir. Árið 2007 tóku íslensk stjórnvöld ákvörðun um að fallast á endurskoðun I. viðauka við EES-samninginn og gangast þannig undir reglu EES-samningsins um heilbrigði við framleiðslu og dreifingu matvæla. Þá skuldbindingu staðfesti Alþingi árið 2009.

Með EES-samningnum var tveggja stoða kerfinu komið á fót þar sem Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstóllinn hafa eftirlit með því að EFTA-ríkin (þ.e. Ísland, Noregur og Liechtenstein) uppfylli skuldbindingar sínar samkvæmt samningnum. Ágreiningsmálið sem hér um ræðir hefur verið leitt til lykta fyrir sjálfstæðum dómstóli í EFTA-stoðinni, í samræmi við ákvæði EES-samningsins og samningsins um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Það er mikilvægt fyrir trúverðugleika EFTA-samstarfsins að EFTA-ríkin virði niðurstöður sinna eigin eftirlitsstofnana, ekki síst gagnvart Evrópusambandinu. Fari íslenska ríkið ekki eftir niðurstöðu EFTA-dómstólsins myndi það grafa undan fyrrgreindu kerfi sem er meðal grundvallarhagsmuna Íslands í EES-samstarfinu.

Hæstiréttur Íslands hefur einnig skýrlega kveðið á um skaðabótaskyldu íslenska ríkisins vegna ákvæða fyrrgreindra laga þar sem þau samræmast ekki ákvæðum EES-samningsins. Vakin er athygli á því að fjárhæð skaðabóta eru engin takmörk sett.

1994-2001: EES-samningurinn til framkvæmda en búfjárafurðir undanskildar

Við gildistöku EES-samningsins hinn 1. janúar 1994 var Ísland undanþegið reglum 1. viðauka samningsins varðandi dýra- og plöntuheilbrigði. Hinn 1. janúar 1997 tóku gildi endurskoðaðar reglur á þessu sviði sem leiddu til þess að Ísland hefði að óbreyttu talist þriðja ríki varðandi útflutning á sjávarafurðum til Evrópusambandsins. Það hefði kallað á umfangsmiklar sýnatökur og kostnað. Slík breyting hefði haft verulega skaðleg áhrif á útflutning íslenskra matvæla og því var ákveðið að hefja viðræður um endurskoðun á undanþágu Íslands frá 1. viðauka. Þeim viðræðum lauk með því að Ísland gekkst undir þær gerðir sem vörðuðu sjávarafurðir en hélt undanþágu sinni varðandi búfjárafurðir.

2002-2007: Ný matvælalöggjöf ESB jafnar stöðu sjávarafurða og búfjárafurða

Í febrúar 2002 tók ný matvælalöggjöf Evrópusambandsins gildi en hún fól m.a. í sér að sá aðskilnaður sem áður var milli mismunandi framleiðslugreina, þ.m.t. búfjárafurða og sjávarafurða, var felldur úr gildi. Framkvæmdastjórn ESB fór fram á að Ísland tæki þessa löggjöf upp með heildstæðum hætti í EES-samninginn þar sem ekki væri lengur unnt að innleiða þessar reglur þannig að þær tækju einungis til sjávarafurða.

Ríkisstjórn Íslands samþykkti hinn 18. október 2005 að hafnar yrðu viðræður um mögulega upptöku hinnar nýju matvælalöggjafar ESB. Eitt helsta markmið löggjafarinnar er að dýraheilbrigðiseftirlit eigi sér einungis stað innan upprunaríkis, þ.e. þaðan sem viðkomandi dýr eða vara kemur frá. Þetta var ekki í samræmi við gildandi löggjöf á Íslandi þar sem fyrrgreint leyfisveitingakerfi fól í sér eftirlit á áfangastað. Skilyrði Evrópusambandsins í þeim viðræðum var að undanþága Íslands varðandi búfjárafurðir yrði endurskoðuð og leyfisveitingakerfið þannig fellt niður.

Hinn 2. júní 2006 samþykkti ríkisstjórnin  drög að samkomulagi þar sem gert var ráð fyrir að taka upp hinar nýju reglur og fella niður leyfisveitingakerfið.  Sumarið 2007 náðist endanlegt samkomulag í þessum viðræðum. Í því fólst m.a. að endurskoðuð matvælalöggjöf Evrópusambandsins yrði tekin upp í 1. viðauka við EES-samninginn og staða Íslands sem hluti af hinum innri markaði var þannig tryggð. Þá fékk Ísland sérstaklega 18 mánaða frest til þess að innleiða þann hluta sem snéri að búfjárafurðum og afnema þannig leyfisveitingakerfið. Ríkisstjórnin veitti hinn 22. október 2007 heimild fyrir því að samþykkja ákvörðun EES-nefndarinnar sem var í samræmi við  samkomulagið.

2008: Frumvarp um innleiðingu matvælalöggjafar ESB ekki útrædd á Alþingi

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra lagði í tvígang fram frumvarp á Alþingi á árinu 2008 með það að markmiði að leiða matvælalöggjöf ESB í lög. Þau frumvörp voru í samræmi við það samkomulag sem íslensk stjórnvöld höfðu gert við ESB og sameiginlega EES-nefndin hafði samþykkt. Í því fólst að innleiða matvælalöggjöf ESB í íslensk lög og afnema þannig séríslenska leyfisveitingakerfið. Frumvörpin voru ekki útrædd á Alþingi og urðu ekki að lögum.

2009: Frumvarp um innleiðingu matvælalöggjafar ESB samþykkt með breytingum

Í október 2009 lagði þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra fram sambærilegt frumvarp sem þó hafði tekið nokkrum breytingum. Þeim er þannig lýst í greinargerð með frumvarpinu: “Frumvarp þetta er í samræmi við efnisákvæði ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar að öðru leyti en því að innflutningsbann á hráu kjöti og hráum eggjum skv. 10. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, helst og er ekki afnumið.” Frumvarpið var samþykkt á Alþingi hinn 18. desember 2009 og hefur leyfisveitingakerfið verið óbreytt síðan þá. Með þeirri samþykkt staðfesti Alþingi ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um innleiðingu matvælalöggjafar ESB og við gildistöku laganna 1. mars 2010 hófst fyrrgreindur 18 mánaða aðlögunarfrestur íslenskra stjórnvalda að matvælalöggjöf ESB.

2011-2018: Mál gegn íslenska ríkinu vegna leyfisveitingakerfisins rekin fyrir dómstólum

Undir lok árs 2011 sendu Samtök verslunar og þjónustu kvörtun til Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) þar sem kvartað var yfir innflutningsbanni á hráu kjöti. Með rökstuddu áliti hinn 8. október 2014 komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að íslenska ríkið hefði brotið gegn skuldbindingum sínum samkvæmt EES-samningnum og skorað var á íslensk stjórnvöld að lagfæra löggjöfina í samræmi við þær skuldbindingar. ESA vísaði málinu til EFTA dómstólsins 30. janúar 2017. Í dóminum sem kveðinn var upp 14. nóvember sama ár er vísað til fyrrgreinds markmiðs matvælalöggjafar Evrópusambandsins um eftirlit innan upprunaríkis. Þá kemur fram að löggjöf sem kveður á um dýraheilbrigðiseftirlit í ríki áfangastaðar í öðrum tilvikum en þeim sem tilskipunin heimilaði sérstaklega væri því ósamrýmanleg löggjöfinni. Komst dómurinn að þeirri niðurstöðu að íslenska leyfisveitingakerfið væri ekki í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum.

Hinn 11. október 2018 kvað Hæstiréttur Íslands upp dóm í máli Ferskra kjötvara ehf. gegn íslenska ríkinu. Í dómnum kemst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að íslenska ríkið sé skaðabótaskylt vegna tjóns sem Ferskar kjötvörur ehf. urðu fyrir þegar fyrirtækinu var synjað um innflutning á kjöti sem hafði ekki verið fryst. Liggur þá fyrir niðurstaða íslenskra dómstóla um að íslensk lög og reglur, sem kveða á um að afla skuli leyfis fyrir innflutningi kjöts, eggja og mjólkurafurða og krafa um frystingu kjöts, brjóta í bága við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum.

Dæmi er um að reynt hafi verið að flytja inn ófryst kjöt eftir að dómur Hæstaréttar féll í október 2018. Í ljósi þess að málsatvik voru með sambærilegum hætti og í máli Hæstaréttar frá 11. október 2018 var málinu lokið í janúar 2019 með réttarsátt og greiðslu bóta að fjárhæð 672.571 kr. Á meðan óbreytt réttarástand ríkir varðandi innflutning á umræddum vörum má gera ráð fyrir að fleiri slík mál komi upp. Vakin er athygli á því að fjárhæð skaðabóta eru engin takmörk sett.

Mikilvægt er fyrir íslensk stjórnvöld að virða skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum og dómi EFTA-dómstólsins um túlkun hans og Hæstaréttar Íslands. Um leið má ekki bjóða hættunni heim með óvarkárni í tengslum við þessar breytingar. Ekki verður gefinn afsláttur af eftirliti heldur skal öryggi matvæla og dýraheilbrigði áfram vera í öndvegi hér á landi. Því hafa stjórnvöld undanfarið ár unnið að umfangsmikilli aðgerðaáætlun sem miðar að því að efla matvælaöryggi, tryggja vernd búfjárstofna og bæta samkeppnisstöðu innlendrar matvælaframleiðslu. Verður gripið til þeirra aðgerða samhliða afnámi þess leyfisveitingakerfis sem nú gildir um innflutning á kjöti og eggjum og dæmt hefur verið ólögmætt.

Stjórnvöld hafa nú kynnt aðgerðaáætlun sína sem ætlað er að efla matvælaöryggi, tryggja vernd búfjárstofna og bæta samkeppnisstöðu innlendrar matvælaframleiðslu. Hluti þeirra aðgerða snýr beint að afnámi leyfisveitingakerfisins en öðrum er almennt ætlað að stuðla að þessum markmiðum. Alls er um 15 aðskildar aðgerðir að ræða líkt og sjá má hér að neðan.

Hér að neðan er að finna yfirlit yfir það hvenær hver og ein aðgerð í aðgerðaáætluninni er tímasett.