Spurningar og svör um þriðja orkupakka ESB - nóvember 2018

• Greinargerð Birgis Tjörva Péturssonar fyrir ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra
• Minnisblað Ólafs Jóhannesar Einarssonar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisin
• Glærur Kristínar Haraldsdóttur á málfundi í Háskólanum í Reykjavík
• Grein Rögnu Árnadóttur í Úlfljóti
• Skýrsla Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands um áhrif annars orkupakkans, þ.e.a.s. aðskilnaði sérleyfis- og samkeppnishluta raforkumarkaðarins
• Umfjöllun Viðskiptablaðsins um samkeppni í raforkusölu til almennra neytenda

Þriðji orkupakkinn er framhald á markaðsvæðingu framleiðslu og sölu á raforku, sem var innleidd hér á landi með fyrsta og öðrum orkupakkanum í gegnum raforkulög árin 2003 og 2008.

Vegna þeirra breytinga ríkir nú frjáls samkeppni í framleiðslu og sölu á rafmagni og neytendur geta valið af hverjum þeir kaupa rafmagn.

Þriðji orkupakkinn, eins og hinir tveir fyrri, felur í sér ákvæði um rétt neytenda og neytendavernd, aðgang að flutnings- og dreifikerfum rafmagns, gagnsæi á markaði, aðskilnað samkeppnisrekstrar (framleiðslu og sölu) frá einokunarrekstri (flutningi og dreifingu) og fleira í þá veru.

Helstu nýmælin í 3. orkupakkanum eru:

• Aðgreina skal flutningskerfi (Landsnet) frá öðrum rekstri á orkumarkaði (eigendaaðskilnaður) en Íslandi var veitt undanþága frá þessu ákvæði. Það þýðir að við ráðum því sjálf hvernig eignarhaldi Landsnets er skipað.
• Ítarlegri ákvæði eru um sjálfstæði raforkueftirlitsins. Tryggja skal að eftirlitsaðili (raforkueftirlit Orkustofnunar) sé bæði sjálfstæður gagnvart aðilum á markaði og stjórnvöldum. Eftirlitsaðilinn fær nýjar heimildir til að áminna og sekta fyrirtæki fyrir brot á reglunum og aukið hlutverk varðandi neytendavernd og eftirlit með smásölu- og heildsölumarkaði. Þetta styrkir markmið laganna um virka samkeppni.
• Sett er á stofn Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði (ACER) sem ætlað er að aðstoða lögbundna eftirlitsaðila í störfum sínum og eftir atvikum samhæfa aðgerðir þeirra. Orkustofnun tók á sínum tíma þátt í störfum forvera þessarar stofnunar.

Neytendavernd er áfram sterk og styrkist; til að mynda er kveðið á um aukinn rétt neytenda til upplýsinga og rétt þeirra til að skipta um orkusala innan þriggja vikna.

Raforkuverð (söluhlutinn) lækkaði þegar ákvæði raforkulaga frá 2003 um samkeppni og frjálst val neytenda tóku að fullu gildi. Neytendur geta í dag valið sér orkusala. Fyrirtæki gera það í töluverðum mæli en einstaklingar hafa síður nýtt sér þennan möguleika. Ný fyrirtæki á raforkumarkaði hafa verið að líta dagsins ljós sem gera má ráð fyrir að muni stuðla að enn virkari samkeppni. Samkeppni hefur aldrei verið eins mikil og nú, en sjöfalt fleiri neytendur hafa skipt um raforkusala það sem af er árinu 2018 samanborið við í fyrra.[1]

Hagfræðistofnun Háskóla Íslands komst að þeirri niðurstöðu árið 2011, að telja yrði að sá aðskilnaður sérleyfis- og samkeppnisrekstrar sem þá hafði átt sér stað vegna annars orkupakkans hefði „leitt til þjóðhagslega hagkvæmara raforkukerfis“.[2]

Með breytingu á raforkulögum árið 2015 voru lögfest ákvæði um kerfisáætlun Landsnets. Var þar m.a. höfð hliðsjón af sambærilegum reglum úr þriðju raforkutilskipuninni, sem er hluti af þriðja orkupakkanum. Kerfisáætlunin er áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins og með lagabreytingunni voru gerðar ríkari kröfur um samráð og undirbúning við gerð hennar.

Þriðji orkupakkinn var samþykktur innan Evrópusambandsins árið 2009. Samningaviðræður EFTA-ríkjanna innan EES og ESB um upptöku orkupakkans í EES-samninginn, undanþágur og aðlögun, tóku nokkur ár. Nefndir Alþingis voru upplýstar um efni málsins með minnisblöðum frá og með árinu 2010 en formleg umfjöllun Alþingis hófst árið 2014. Þrjár þingnefndir fjölluðu um málið. Á grundvelli þess var ákveðið í sameiginlegu EES-nefndinni árið 2017 að innleiða þriðja orkupakkann í EES-samninginn, með stjórnskipulegum fyrirvörum frá bæði Íslandi og Noregi. Alþingi þarf svo að staðfesta þá ákvörðun með þingsályktun og síðan í kjölfarið þær lagabreytingar sem leiða af málinu. Það er sá kafli í þessu margra ára ferli sem núna stendur fyrir dyrum.

Efnislega fékk Ísland eftirfarandi þrjár undanþágur vegna þriðja orkupakkans og byggðu þær á þeim undanþágum sem Ísland fékk við innleiðingu fyrsta og annars orkupakkans:

1) Ísland fékk undanþágu frá nýmæli þriðju raforkutilskipunarinnar um fullan aðskilnað flutningsfyrirtækja (Landsnets) frá framleiðslu- og sölufyrirtækjum.

2) Ef Ísland getur sýnt fram á að vandkvæði séu til staðar fyrir rekstur raforkukerfa er heimilt að sækja um undanþágur frá lykilgreinum VI. og VIII. kafla þriðju raforkutilskipunarinnar til ESA, að því er varðar

aðskilnað dreififyrirtækja, aðgengi að flutnings- og dreifikerfum og markaðsopnun og gagnkvæmni. Þetta eru sambærilegar heimildir og Ísland hefur undir öðrum orkupakkanum sem „lítið og einangrað raforkukerfi“. Ísland hefur ekki nýtt þær heimildir.

3) Ísland er undanþegið öllum ESB-gerðum um jarðgas.

Já, um tiltekin afmörkuð atriði sem varða millilandatengingar fyrir rafmagn (sæstrengi), en framsalið er útfært í samræmi við tveggja stoða lausn EES, með sambærilegum hætti og ýmis fyrri mál.

Stofnuð er samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði, ACER, sem mun geta tekið ákvarðanir gagnvart landsbundnum eftirlitsstofnunum varðandi skilmála og skilyrði fyrir aðgangi að millilandatengingum og atriði sem varða rekstraröryggi slíkra tenginga. Til slíkra ákvarðana getur þó aðeins komið ef eftirlitsstofnanir viðkomandi landa óska eftir því eða komast ekki að samkomulagi sín á milli.

Gagnvart Íslandi (og öðrum EFTA-ríkjum) verður þetta vald ekki hjá ACER heldur Eftirlitsstofnun EFTA (ESA). Niðurstöðum hennar má skjóta til EFTA-dómstólsins.

Eðli málsins samkvæmt reynir ekki á þessar valdheimildir gagnvart Íslandi á meðan engar millilandatengingar eru til staðar.

Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis komst að þeirri niðurstöðu í nóvember 2014 að innleiðingin „feli í sér framsal sem sé vel afmarkað, á takmörkuðu sviði og fyrirsjáanlega ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila“.[1]

Utanríkismálanefnd Alþingis komst að þeirri niðurstöðu í september 2016 að „sú aðlögun sem samið hefur verið um byggir á tveggja stoða kerfi EES-samningsins og er sambærileg því sem samið er um vegna gerða um evrópskt fjármálaeftirlitskerfi“.

Þá má geta þess að norska þingið taldi að ekki væri um svo umfangsmikið framsal að ræða að aukinn þingmeirihluta þyrfti til að samþykkja það.

Ekkert ákvörðunarvald gagnvart EFTA-ríkjunum verður flutt til stofnunar ESB, þ.e. ACER. Ákvörðunarvaldið verður hjá ESA, í samræmi við tveggja stoða kerfið. ESA ber að byggja ákvörðun sína á drögum frá ACER. Komi til ágreinings á milli ESA og ACER skal vísa honum til úrlausnar í sameiginlegu EES-nefndinni. Allt þetta kemur fram í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um innleiðingu þriðja orkupakkans.

Þriðji orkupakkinn varðar ekki á nokkurn hátt eignarrétt á orkuauðlindum á Íslandi, né hvort þær eru nýttar og í hvaða tilgangi.

Mikilvægt er að árétta að grunnreglur EES-samningsins um fjórfrelsið, ríkisstyrki og samkeppnismál hafa um árabil gilt um íslenska raforkumarkaðinn. Íslenski orkumarkaðurinn var markaðsvæddur með setningu raforkulaga árið 2003 sem innleiddu fyrsta orkupakka ESB. Þetta hefur haft margvísleg áhrif á íslensk orkumálefni án þess að því hafi verið haldið fram að við höfum afsalað okkur forræði yfir auðlindinni.

Innleiðing þriðja orkupakkans leggur engar skyldur á herðar Íslandi að samþykkja hugsanlegan sæstreng. Enginn vafi leikur á því að Ísland ákveður hvaða innlendi aðili veitir leyfi fyrir slíkum streng. Engar millilandatengingar fara á verkefnalista ESB (PCI-lista) nema með samþykki viðkomandi stjórnvalda. Þriðji orkupakkinn kveður á um sameiginlega áætlun ESB um uppbyggingu raforkukerfa en sérstaklega er tekið fram í þeim reglum að áætlunin sé óbindandi fyrir aðildarríkin. Nefna má að í yfirlýsingu norskra stjórnvalda í tengslum við innleiðingu þriðja orkupakkans er skýrt tekið fram að ákvörðun um lagningu nýrra sæstrengja sé ávallt á forræði norskra stjórnvalda. Hið sama gildir um Ísland. Því er óhugsandi að sæstrengur yrði lagður hingað gegn vilja Íslendinga.

Því hefur verið velt upp, að þó að fjórfrelsisreglur EES-samningsins komi ekki í veg fyrir að strengur á íslensku forráðasvæði og önnur mannvirki sem honum tengjast séu háð leyfum sem byggja á lögmætum sjónarmiðum, þá geri þær mögulega að verkum að óheimilt sé að leggja fortakslaust bann við lagningu strengs. Sé það raunin er sú staða uppi nú þegar, hefur verið það frá því að EES-samningurinn var samþykktur fyrir um aldarfjórðungi, og er með öllu ótengt þriðja orkupakkanum.

Ice-Link sæstrengurinn fór ekki á verkefnalistann að frumkvæði ESB. Það voru Landsnet og Landsvirkjun sem sóttu um að hann færi á listann.

Engin verkefni fara á listann nema með samþykki stjórnvalda í viðkomandi landi.

Þáverandi ríkisstjórn samþykkti í janúar 2015 að leyfa umsóknina, með fyrirvara um að í því fælist engin afstaða til verkefnisins.

Þær áhyggjur byggja á fullyrðingum um að þriðji orkupakkinn muni án nokkurs vafa leiða til sæstrengs, en það á ekki við rök að styðjast, þar sem ákvörðun um sæstreng yrði í höndum íslenskra stjórnvalda, samanber framangreint.

Í skýrslum verkefnisstjórnar sæstrengs frá júlí 2016 er farið ítarlega yfir mögulega kosti og galla við lagningu sæstrengs, meðal annars áhrif á raforkuverð og mögulegar mótvægisaðgerðir.

Því hefur verið haldið fram opinberlega að „afdrifaríkasta breytingin“ sem þriðji orkupakkinn hafi í för með sér sé sú, að orkugeirinn verði felldur undir fjórfrelsi EES-samningsins.

Hið rétta er að grunnreglur EES um fjórfrelsið gilda nú þegar um raforkumarkaðinn. Samkeppnislög og ríkisstyrkjareglur EES gilda líka nú þegar um hann. Þessar reglur hafa haft nokkur áhrif á íslensk raforkumálefni og leitt til aukinnar samkeppni og styrkt stöðu almennra neytenda. Einnig má nefna að Eftirlitsstofnun EFTA þarf að staðfesta að orkusölusamningar opinberra fyrirtækja til stóriðju feli ekki í sér ólögmæta ríkisstyrki. Hingað til hefur ekki verið litið svo á að þessar reglur feli í sér óviðunandi afsal á forræði yfir orkumarkaðinum.

Nei, þriðji orkupakkinn hefur enga þýðingu gagnvart einkavæðingu eða uppskiptingu Landsvirkjunar. Samkeppnislög gilda nú þegar um fyrirtækið.

Nei, raforkueftirlit verður eftir sem áður í höndum Orkustofnunar. Gert er ráð fyrir að hún verði óháð bæði markaðsaðilum og stjórnvöldum í eftirlitshlutverki sínu. Það felur ekki í sér frávik eða eðlisbreytingu frá því sem gildir um aðrar sjálfstæðar eftirlitsstofnanir á Íslandi sem á undanförnum árum hefur verið fengið aukið sjálfstæði, sbr. t.d. Samkeppniseftirlitið og Fjármálaeftirlitið.

Þessi ályktun hefur verið rökstudd með því að með þriðja orkupakkanum séu innleidd markaðslögmál sem muni auka líkur á skorti og þannig hækka verð. En íslenski orkumarkaðurinn var markaðsvæddur með raforkulögum 2003. Áhrif þess hafa frekar verið til lækkunar á verði en hækkunar. Þriðji orkupakkinn er framhald af þeirri þróun, þ.e. hann styrkir markaðsvæðingu, samkeppni og jafnræði aðila, sem ætti almennt að stuðla að lægra verði en ekki hærra.

Þriðji orkupakkinn kemur einnig inn á mikilvægi þess að koma í veg fyrir orkuskort og inniheldur heimildir til að grípa til ráðstafana til að tryggja öruggt framboð á raforku fyrir almenning.

Bent hefur verið á að sú staða sé nú þegar uppi á Íslandi, að orkuframleiðendur gætu ákveðið að selja orkufrekum iðnaði svo mikið rafmagn að ekki yrði nóg aflögu til almennings og minni fyrirtækja – og að enginn hafi þá skyldu í dag að tryggja nægt framboð inn á hinn almenna markað.

Ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra fól í fyrra starfshópi að gera tillögur um hvernig best sé að bæta úr þessu.

Haft hefur verið eftir Örebech að Birgir Tjörvi Pétursson haldi því fram í greinargerð sinni fyrir orkumálaráðherra að EES-samningurinn gildi ekki um orkugeirann. Og að sú fullyrðing standist ekki.

Hið rétta er að Birgir Tjörvi heldur því hvergi fram í greinargerð sinni að EES-samningurinn gildi ekki um orkugeirann. Þvert á móti bendir hann á að orkumál hafi verið hluti EES-samningsins frá upphafi (sjá bls. 6 í greinargerðinni).

Af samhenginu má ráða að í greinargerðinni er átt við að umræddar greinar EES-samningsins hafi ekki raunverulega þýðingu á Íslandi á meðan engar millilandatengingar eru fyrir hendi, fremur en að þær gildi ekki, enda er fyrra orðalagið notað annars staðar í greinargerðinni um þetta sama atriði (bls. 10). Auk þess breytir munurinn þarna á milli engu um niðurstöður greinargerðarinnar enda hvíla engar frekari ályktanir á þessu atriði.