05 Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra. Það skiptist í fjóra málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2021–2023.

Fjármögnun

Breytingar á fjárheimildum til málefnasviðsins skýrast í fyrsta lagi af auknum framlögum til endurnýjunar á upplýsingakerfum ríkisins en gert er ráð fyrir 1 ma.kr. viðbótarframlagi árið 2024 sem lækkar um 500 m.kr. árið 2025 og helst óbreytt út áætlunartímann. Í öðru lagi eru gerðar leiðréttingar á rekstrarumfangi sem fjármagnað er með rekstrartekjum en þær leiða til 462 m.kr. hækkunar á ramma málefnasviðsins á áætlunartímanum. Þær breytingar hafa ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs þar sem þær hafa samsvarandi áhrif á tekjuhlið. Í þriðja lagi hækkar útgjaldasvigrúm málefnasviðsins um 100 m.kr. árið 2024 og 100 m.kr. árið 2026. Auk þess lækka fjárheimildir málefnasviðsins samtals um 1,3 ma.kr. á áætlunartímanum í takt við aðhaldskröfu. Þar fyrir utan er gerð sérstök 1% aðhaldskrafa á aðalskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þá lækkaði umfang málefnasviðsins í fjárlögum ársins 2023 þar sem eignasafn Ríkiseigna var fært úr A1-hluta ríkissjóðs yfir í A2-hluta ríkissjóðs. Flutningurinn hefur ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs en hefur áhrif til lækkunar á fjárheimild málefnasviðsins.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2024–2028

05.1 Skattar og innheimta

Verkefni

Skattframkvæmd er á hendi Skattsins og yfirskattanefndar. Fjármála- og efnahagsráðherra er æðsti yfirmaður skattamála og fer hann með stefnumótun, almenn samskipti og eftirlit með stofnunum sem sinna skattframkvæmd

Helstu áskoranir

Markmið stjórnvalda er að stafræn samskipti verði meginsamskiptaleið einstaklinga og fyrirtækja við hið opinbera. Með aukinni stafvæðingu verður opinber þjónusta á sviði skatta­mála efld enn frekar. Samhliða þarf að bregðast við breyttum viðskiptaháttum, aukinni net­verslun og rafrænum viðskiptum yfir landamæri sem kalla á aukna innleiðingu stafrænna kerfa og framþróun hugbúnaðarkerfa. Aukinn vöxtur alþjóðaviðskipta, miklar tæknibreytingar og þróun á sviði stafrænna viðskipta kalla auk þess á stöðuga endurskoðun á lagaumhverfi skatta­mála.

Undanfarin ár hefur tæknileg og samfélagsleg þróun orðið til þess að tekjur ríkisins af umferð og ökutækjum hafa dregist hratt saman. Fram hafa komið nýir orkugjafar og spar­neytnari ökutæki sem losa minni koltvísýring. Stjórnvöld hafa sett fram stefnumörkun um að hraða orkuskiptum og auka notkun hreinna orkugjafa í samgöngum, þar á meðal með ívilnunum, sem hefur í för með sér að tekjur ríkisins fara þverrandi. Ýmsar aðrar áskoranir eru fram undan á sviði skattamála, bæði varðandi stefnumótun og skattframkvæmd, og vísast til nánari umfjöllunar í fjármálaáætlun 2023–2027, bls. 204–205. Einfalt og réttlátt skattkerfi með fáum undanþágum stuðlar að skilvirkni. Skýr markmið, samræmd skattlagning og rík upplýsingagjöf um ráðstöfun ríkisfjár eykur líkur á jákvæðu viðhorfi einstaklinga og fyrirtækja til þátttöku í sameiginlegum útgjöldum samfélagsins. Með þessi sjónarmið í huga þarf að beita efnahagslegum hvötum til að draga úr neikvæðum ytri áhrifum, t.d. á atvinnustarfsemi, s.s. losun óæskilegra gróðurhúsalofttegunda.

Vegna ólíkrar stöðu kynjanna innan samfélagsins hefur skattkerfið mismunandi áhrif á kynin. Lögð verður áhersla á kynjagreiningu gagna við einstaka skattkerfisbreytingar til að leggja mat á mismunandi áhrif þeirra á stöðu kynjanna.

Tækifæri til umbóta

Í samræmi við áherslur stjórnvalda er lagt upp með að mótuð verði framtíðarstefna um sjálfbæra skattlagningu á notkun ökutækja þannig að skattheimtan þjóni markmiðum Íslands í loftslagsmálum. Mótun tekjuöflunarkerfis vegna umferðar og orkuskipta til framtíðar á sér samsvörun í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Fjármála- og efnahagsráðuneytið og innviða­ráðuneytið hafa sett á fót verkefnastofu sem falið verður að vinna með ráðuneytunum að mótun tillagna um nýtt fyrirkomulag tekna af vegasamgöngum til framtíðar.

Í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar verður áfram unnið að aðgerðum gegn skattsvikum og skattundanskotum. Fylgja þarf eftir niðurstöðum vinnu innan OECD um skattlagningu á stafræna hagkerfið með innleiðingu reglna í íslenskan skattarétt. Annars vegar snýr það að innleiðingu á reglum er varða skattlagningu tekna erlendra stórfyrirtækja með stafræna nærveru á Íslandi og hins vegar að reglum til að koma á alþjóðlegum lágmarksskatti.

Til að bæta skil og nútímavæða skattframkvæmd á virðisaukaskatti er nauðsynlegt að ráðast í heildarendurskoðun á lögum um virðisaukaskatt. Aukinn vöxtur alþjóðaviðskipta, miklar tæknibreytingar og þróun á sviði stafrænna viðskipta kallar m.a. á endurskoðun á innheimtu virðisaukaskatts. Virðisaukaskattur er stærsti einstaki tekjustofn ríkissjóðs og um þriðjungur af heildarskatttekjum hans. Virðisaukaskattskerfið var síðast tekið til endurskoðunar á árinu 1999 og því tímabært að ráðast í heildarendurskoðun. Í því augnamiði hefur fjármála- og efnahagsráðherra ákveðið að setja á fót verkefnisstjórn sem fær það hlutverk að endurskoða lög og reglugerðir um virðisaukaskatt. Fyrsta verkefni verkefnisstjórnarinnar verður að taka til endurskoðunar ákvæði löggjafarinnar um uppgjörstímabil virðisaukaskatts, m.a. með það að markmiði að bæta lausafjárstýringu, og draga þannig úr vaxtakostnaði ríkissjóðs og bæta tölfræði um veltu í hagkerfinu.

Tækifæri eru fyrir hendi til að stuðla að auknu jafnrétti með samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða í ákvarðanatöku og stefnumótun í málaflokknum með betri greiningum gagna.

Áhættuþættir

Verði ekki brugðist við þeim áskorunum sem við blasa og ekki ráðist í fyrirhuguð umbóta­verkefni má gera ráð fyrir því að skatttekjur ríkisins muni dragast saman, að samkeppnishæfni atvinnulífsins minnki og að þjónusta við almenning þróist ekki í samræmi við þær tækni- og samfélagslegu breytingar sem eru að eiga sér stað. Þá má gera ráð fyrir að taki skattalöggjöfin ekki mið af skuldbindingum íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum verði markmiðum þar að lútandi, þ.m.t. um kolefnishlutleysi og full orkuskipti, ekki náð á tilsettum tíma.

Markmið og mælikvarðar

Undir markmiðinu að skattkerfið styðji við stefnu stjórnvalda í loftslagsmálum og nýsköpun er til skoðunar mælikvarði sem tekur til nýtingar lögaðila og einstaklinga í atvinnurekstri á skattalegum hvötum til grænna fjárfestinga skv. ákvæði til bráðabirgða LXX í lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003.

05.2 Eignaumsýsla ríkisins

Verkefni

Fjármála- og efnahagsráðuneytið fer með yfirumsjón og fyrirsvar eigna í eigu ríkisins, þ.m.t. í félögum, fasteignum, jörðum og auðlindum, auk þess að vera ábyrgðaraðili opinberra framkvæmda. Starfsemi sem hér fellur undir er að hluta falin Bankasýslu ríkisins og Framkvæmdasýslunni – Ríkiseignum.

Helstu áskoranir

Líkt og í fjármálaáætlun 2023–2027 verður áfram unnið að því að efla eigandahlutverk ríkisins og tryggja skilvirkari stjórnarhætti. Mikilvægt er að skilgreina skýra arðsemiskröfu á félög í eigu ríkisins, auk annarra árangursmælikvarða sem endurspegla árangur af rekstri og efnahag þeirra. Þá er mikilvægt að auka gagnsæi og jafnræði við val í stjórnir sem leiða til betri stjórnarhátta og hafa jákvæð áhrif hvað varðar jafnari stöðu kynjanna.

Ein áskorun í málaflokknum er að framvinda fjárfestingarverkefna ríkisins og félaga í eigu ríkisins hefur áhrif á þenslu í hagkerfinu en mörg verkefni voru sett af stað til að vinna gegn samdrætti í hagkerfinu í kjölfar heimsfaraldursins og eru enn yfirstandandi.

Mótaður hefur verið rammi um sérleyfissamninga vegna nýtingar á landi ríkisins í atvinnu­skyni sem varð að lögum um mitt árið 2021 en það er áskorun að eftirfylgni regluverksins verði tryggð þannig að það nýtist með viðeigandi hætti vegna uppbyggingar á mikilvægum ferðamannastöðum í eigu ríkisins. Fyrsta verkefnið sem unnið er að er vegna aðstöðu á landi ríkisins við Jökulsárlón.

Tækifæri til umbóta

Með því að efla eigandahlutverk ríkisins og tryggja skilvirkari stjórnarhætti gagnvart ríkis­fyrirtækjum skapast ótal tækifæri og er miðlæg umsýsla eignarhaldsins forsenda þess að ná þeim fram. Í fyrsta lagi má ná fram hagrænum og samfélagslegum ábata af eignarhaldi ríkisins með skýrari kröfum og markmiðssetningu frá eiganda til stjórna félaga og bættu upplýsinga­flæði milli stjórna félaga og eiganda. Í öðru lagi felast tækifæri í bættri nýtingu efnahags­reiknings ríkisins með reglubundinni endurskoðun á eignarhaldi ríkisins á einstökum félögum. Í þriðja lagi felast tækifæri í bættri upplýsingagjöf til almennings um samfélagsleg markmið, fjárhagslegan ávinning og stjórnarskipan félaganna, með aukinni notkun stafrænnar miðlunar. Þá er fyrirhuguð breyting á fyrirkomulagi umsýslu ríkisfyrirtækja í samræmi við yfirlýsingu stjórnvalda um að leggja niður Bankasýslu ríkisins sem ætti að styðja við ofangreind markmið.

Töluverð tækifæri eru til að bæta stýringu fjárfestinga ríkisins með samræmdari og mark­vissari ramma um slíkar fjárfestingar. Áfram er unnið að mótun nýrrar umgjarðar vegna undir­búnings og ákvarðana um allar stærri fjárfestingar ríkisins sem mun koma í stað núgildandi reglna um skipan opinberra framkvæmda. Markmið frumvarpsins er að stuðla enn frekar að skilvirkni, hagkvæmni, samræmdri málsmeðferð og faglegri umgjörð við fjárfestingar og eignaumsýslu ríkisins. Þá er einnig stefnt að því að samræma áætlanir ríkisins og skapa betri grundvöll fyrir forgangsröðun verkefna byggt á faglegu mati á samfélagslegri hagkvæmni og arðbærni.

Mikil tækifæri felast í virkari og markvissari nýtingu á efnahagsreikningi ríkisins, t.d. með sölu og/eða þróun á vannýttum lóðum og óhagkvæmum eða óhentugum fasteignum í eigu ríkisins. Áfram verður unnið með sérstaka þróunarreiti á höfuðborgarsvæðinu með það að markmiði að hámarka virði þeirra áður en þeir verða seldir, hugsanlega með stofnun einka­hlutafélags sem tæki yfir umsjón og þróun þeirra eigna í samvinnu við skipulagsyfirvöld. Samhliða verður unnin heildstæð áætlun til að ná fram markmiðum um bætta húsnæðisnýtingu með kaupum eða leigu á húsnæði.

Áfram verður unnið að því að efla notkun gagnagrunns um félög í eigu ríkisins, þ.m.t. að setja markvissari árangursmælikvarða, m.a. um arðsemiskröfu, og auka greiningar og skilvirk­ari framsetningu þeirra, til að styðja við ákvarðanir um stefnu og áherslur ríkisins varðandi rekstur og markmið ríkisins með eignarhaldinu og bæta upplýsingagjöf til almennings.

Áhættuþættir

Helsti áhættuþáttur í eignaumsýslu félaga ríkisins er að eignasafnið samanstendur af fjölda mismunandi fyrirtækja hvað stærð, hlutverk og samkeppnisumhverfi varðar og því getur verið flókið að viðhalda viðunandi yfirsýn yfir stöðu og þróun einstakra félaga eða geira. Innleiðing gagnagrunns og stórbætt geta til greininga af ýmsum toga auk fyrirhugaðs bætts skipulags umsýslunnar mun gera slíka vinnu skilvirkari, gagnsærri og faglegri.

Markmið og mælikvarðar

05.3 Fjármálaumsýsla, rekstur og mannauðsmál ríkisins

Verkefni

Fjármála- og efnahagsráðuneytið fer með yfirstjórn ríkisrekstrar og vinnur að gagnsæjum rekstri ríkisins og einföldu skipulagi sem tryggir góða þjónustu. Hlutverk ráðuneytisins í umbótum í ríkisrekstri er víðtækt og nær m.a. til mannauðsmála ríkisins, stafvæðingar hins opinbera, hagræðingar í ríkisrekstri og árangursstjórnunar. Undir málaflokkinn falla þær stofn­anir sem annast rekstrarlega innviði ríkiskerfisins og veita miðlæga grunnþjónustu til ríkis­stofnana í mannauðsmálum, fjármálum og innkaupum, þ.e. Fjársýsla ríkisins, Ríkiskaup og Umbra, þjónustumiðstöð Stjórnarráðsins. Jafnframt falla ákveðin verkefni sem sinnt er af fjármála- og efnahagsráðuneytinu undir þennan málaflokk, þ.e. verkefni Stafræns Íslands, verkefni Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og verkefni um nýsköpun hjá hinu opinbera.

Helstu áskoranir

Vísast til umfjöllunar fjármálaáætlunar 2023–2027 á bls. 210 þar sem helstu áskoranir og tækifæri eru tilgreind. Stofnanakerfið einkennist af mörgum sértækum rekstrareiningum sem margar hverjar eru afar litlar en rúmlega helmingur stofnana er með færri en 50 starfsmenn og fjórðungur stofnana með færri en 20 starfsmenn. Minni stofnanir eru engu að síður að fást við sömu rekstrarlegu viðfangsefnin og stærri einingar og skilvirkni kerfisins og stærðarhag­kvæmni mikil áskorun þegar kraftar dreifast víða. Þetta hefur t.d. komið í ljós í getu minni eininga til að sjálfvirknivæða eða fást á skilvirkan hátt við tækniskuld. Fyrir liggur að um einn þriðji hluti ríkisstarfsfólks er eldri en 55 ára og að sífellt erfiðara verður að manna ákveðnar starfsstéttir. Í þessu samhengi er mikilvægt að huga að því hvernig hægt er að laða að starfsfólk og auka sveigjanleika kerfisins til að fást við þarfir nútímans.

Tækifæri til umbóta

Stafræn framþróun er enn helsta umbótaverkefni stjórnvalda sem hefur nú þegar skilað miklum ávinningi. Áfram verður unnið að framgangi mála út frá lífsviðburðum með það að markmiði að tryggja aðgengi allra í samfélaginu að stafrænni þjónustu, auk þess að auka samræmingu í upplýsingatækni og gagnahögun ríkisins. Á vettvangi Kjara- og mannauðssýslu ríkisins verður lögð áhersla á stefnumiðaða mannauðsstjórnun og árangursstjórnun. Einnig verður áfram unnið að því að styðja og efla stjórnendur ríkisins til að mæta kröfum um umbætur í ríkisrekstri og áskorunum sem fylgja síbreytilegu vinnuumhverfi. Unnið verður frekar að umbótaþætti verkefnisins um Betri vinnutíma og fylgst nánar með framgangi innleiðingar á starfsemi og þjónustu stofnana. Í samvinnu við Fjársýslu ríkisins verður unnið að betri nýtingu mannauðsgagna og birtingu lykilmælikvarða varðandi starfsemi ríkisins. Unnið verður í samræmi við gildandi innkaupastefnu með áherslu á sjálfbær, nýskapandi og gagnsæ innkaup. Ný aðgerðaáætlun innkaupastefnunnar verður gefin út árið 2024 með sérstaka áherslu á kerfisbundnar gagnagreiningar en með betri greiningum á útgjöldum gefast aukin tækifæri til sameiginlegra hagræðingaverkefna. Frekari umfjöllun um umbótaverkefni eru í umbótakafla fjármálaáætlunar ár hvert.

Áhættuþættir

Verði ekki brugðist við þeim miklu áskorunum sem blasa við vegna öldrunar þjóðar og minni fjölgunar fólks á vinnufærum aldri með áherslum á sjálfvirknivæðingu ferla hjá ríkinu, aukna framleiðni mannauðs með tæknivæðingu og skilvirkari opinbera þjónustu ræður íslenska ríkið verr við auknar kröfur til þjónustu og viðsnúning í afkomu. Helstu áhættuþættir lúta að breytingastjórnun innan kerfis með öflugum stjórnendum, einföldun stofnanakerfisins með því að fækka litlum rekstrareiningum og að virkja mannauð ríkisins til stafrænnar vegferðar.

Markmið og mælikvarðar

* Hlutfall útboða hjá Ríkiskaupum 2022 sem voru með vistvænum skilyrðum.

05.4 Stjórnsýsla ríkisfjármála

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur aðalskrifstofa fjármála- og efnahagsráðuneytis, ráðstöfunarfé og ýmis önnur verkefni sem ekki verða auðveldlega felld undir önnur málefnasvið eða mála­flokka. Fjármunir sem ráðstafað er í verkefni Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og verkefna­stofu um Stafrænt Ísland falla undir málaflokkinn en gerð er grein fyrir markmiðum og áherslum þessara verkefna í málaflokki 5.3.

Helstu áskoranir

Helstu áskoranir snúa að stöðu í ríkisfjármálum og mikilvægi þess að leiðarljós fjármála­stefnunnar nái fram að ganga um að stöðva hækkun á skuldum hins opinbera sem hlutfall af landsframleiðslu ásamt því að ríkissjóður stuðli að efnahagslegum stöðugleika til skemmri tíma. Bætt nýting fjármuna er ávallt áskorun og að starfsemi ríkisins endurspegli markvissa stjórnun og skili árangri fyrir samfélagið. Að öðru leyti er vísað til umfjöllunar í greinargerð um stöðu efnahags- og ríkisfjármála.

Sett hafa verið metnaðarfull skuldbindandi markmið um samdrátt í losun gróðurhúsa­lofttegunda til ársins 2030. Ljóst þykir að frekari aðgerða sé þörf til að þau markmið geti gengið eftir. Stjórntæki opinberra fjármála, bæði skattar og útgjöld, munu ráða miklu um hvernig til tekst. Til þessa hefur skort yfirsýn yfir opinber útgjöld til loftslagsmála og áhrif loftslagsskatta.

Ríkisfjármálin hafa mikil kynjaáhrif og er lögð áhersla á að samþætta kynjasjónarmið við alla ferla þeirra, bæði hvað varðar tekjur og gjöld. Helsta áskorunin felst í að tryggja að viðeigandi upplýsingar séu nýttar og kynja- og jafnréttissjónarmið höfð til hliðsjónar við ákvarðanatöku um ráðstöfun opinberra fjármuna.

Tækifæri til umbóta

Mikil tækifæri felast í áframhaldandi þróun og innleiðingu verklags um árangursmiðaða áætlunargerð en með því er stuðlað að kerfisbundinni notkun árangursupplýsinga til að styðja við ákvarðanatöku. Unnið verður að þróun verklags sem gerir ráð fyrir virku samtali ráðuneyta við stofnanir þar sem samræmdir árangursmælikvarðar verða lagðir til grundvallar sem ná þvert á ríkið og snúa að rekstri, mannauði, skilvirkni og viðskiptavinum. Þá felast mikil tæki­færi í betri hagnýtingu gagna um starfsemi ríkisins og skapar hagnýting upplýsingatækni tæki­færi til aukinnar sjálfvirkni við öflun, úrvinnslu og framsetningu gagna og styður við áherslur í stjórnarsáttmála. Tækifæri er einnig í markvissari greiningu gagna og nýtingu við valkosta­greiningu, mat á áhrifum og ákvarðanatöku. Í þessu samhengi er litið til þess að gögn séu sundurgreind eftir kyni og öðrum bakgrunnsbreytum eftir því sem við á.

Til að stuðla að því að kynja- og jafnréttissjónarmið séu höfð til hliðsjónar við stefnumótun og ákvarðanatöku er í stöðugri þróun verklag sem miðar að því að áhrif á jafnrétti séu greind strax í upphafi stefnumótunar og í gegnum allt ferlið. Sama gildir því hvort sem um er að ræða stefnu, aðgerðir eða fjármögnun þeirra. Sem liður í þessu er gerð grein fyrir jafnréttisáhrifum ráðstafana í fjármálaáætlun og fjárlagafrumvarpi í greinargerðum með viðeigandi þingskjölum.

Skýra þarf og bæta framsetningu á opinberum útgjöldum til loftslagsmála og mögulegum áhrifum þeirra. Bæta má greiningu á áhrifum tekju- og útgjaldaráðstafana á loftslagsbreytingar og þau markmið sem sett hafa verið. Í því skyni þarf að móta verklag sem nýta má til þeirrar greiningar. Birta ætti þær greiningar reglulega, bæði í fjárlagaritum og á sérstöku vefsvæði, þar sem haldið yrði utan um útgjöld og skattstyrki vegna loftslagsmála með skýrum hætti.

Áhættuþættir

Mikilvægt er að nýta þau stjórntæki sem stjórnsýsla ríkisfjármála hefur til umráða og að þeim sé beitt með réttum hætti með það að markmiði að standa vörð um fjárhagslegan viðnáms­kraft hins opinbera. Að öðru leyti er vísað til umfjöllunar í almennri greinargerð með fjármála­áætlun.

Markmið og mælikvarðar

^{[1] Mælikvarðarnir geta verið sundurgreindir eftir kyni eða mælt aðgerðir sem ætlað er að stuðla að kynjajafnrétti eða eru í eðli sínu kynjaðar.
[2] Stöðumat fyrir mælikvarðann miðast við stöðuna í árslok 2021 þar sem upplýsingar fyrir árið 2022 liggja ekki fyrir.
[3] Stöðumat fyrir mælikvarða byggir á bráðabirgðatölum þar sem ríkisreikningur 2022 liggur ekki fyrir.
[4] Stöðumat fyrir mælikvarða byggir á bráðabirgðatölum þar sem ríkisreikningur 2022 liggur ekki fyrir.}