08 Sveitarfélög og byggðamál

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð innviðaráðherra. Það skiptist í tvo málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2021–2023.

Fjármögnun

Gert er ráð fyrir að útgjaldarammi málefnasviðsins hækki um 5,2 ma.kr. frá fjárlögum 2023 til ársins 2028. Breytingin á framlagi til málefnasviðsins skýrist aðallega af auknu lögboðnu framlagi til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga í samræmi við tekjuspá. Þá falla niður tímabundin framlög í byggðamálum alls 215 m.kr. Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2024-2028

08.1 Framlög til sveitarfélaga

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur Jöfnunarsjóður sveitarfélaga. Hann starfar á grundvelli laga um tekjustofna sveitarfélaga og er hlutverk hans að greiða sveitarfélögum framlög til jöfnunar á tekjum þeirra og útgjaldaþörf á grundvelli laga, reglugerða og vinnureglna um starfsemi sjóðsins. Þá greiðir sjóðurinn framlög til samtaka sveitarfélaga, stofnana þeirra og annarra aðila í samræmi við ákvæði laga.

Í þingsályktun um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga er mörkuð stefna stjórnvalda til 15 ára og aðgerðaáætlun til fimm ára. Í gildi er stefna í sveitarstjórnarmálum fyrir árin 2019–2033 og er unnið að aðgerðum innan aðgerðaáætlunar fyrir árin 2019–2023.[1] Stefnt er að því að þingsályktunartillaga um endurskoðaða stefnu til áranna 2024–2038 og aðgerðaáætlun til áranna 2024–2028 verði lögð fram á Alþingi um mitt ár 2023. Stefnan er samhæfð við aðrar áætlanir ráðuneytisins eins og við á hverju sinni.

Helstu áskoranir

Íslenska sveitarstjórnarstigið einkennist af fjölda fámennra sveitarfélaga. Af 64 sveitar­félögum er ríflega helmingur þeirra með íbúafjölda innan við 1.000 íbúa og um þriðjungur allra sveitarfélaga íbúafjölda undir 500. Aðeins 42 íbúar og enginn íbúi undir 21 árs aldri býr í fámennasta sveitarfélaginu, Árneshreppi. Hækkandi kostnaður við laun og þjónustu við við­kvæma hópa á borð við fólk með fötlun og börn veldur versnandi skuldastöðu sveitarfélaga, einkum fámennra. Helsta áskorun málaflokksins felst í því að efla sveitarfélögin til að gera þau fær um að veita íbúum sínum jöfn réttindi, aðgengi að þjónustu og sambærileg búsetuskilyrði. Grundvöllurinn að því takmarki er að stuðla að fjárhagslegri, samfélagslegri og umhverfislegri sjálfbærni þeirra. Rennt er stoðum undir þessa vinnu með aðgerð um skilgreiningu viðmiða um sjálfbærni í drögum að endurskoðaðri aðgerðaáætlun. Önnur verkefni á borð við úrlausn áskorana á sviði fjármála og regluverks sveitarfélaga miða að sama takmarki.

Tækifæri til umbóta

Mörg tækifæri eru til umbóta á sviði sveitarfélagamála. Hér er gerð grein fyrir þeim helstu undir hvoru markmiða stefnumótandi áætlunar um málefni sveitarfélaga fyrir sig.

Sjálfbær, lýðræðisleg sveitarfélög. Stuðlað er að sameiningu sveitarfélaga með ákvæði sveitarstjórnarlaga um 1.000 íbúa lágmark og fjárhagslegum stuðningi Jöfnunarsjóðs við sameiningarferli. Með sameiningu sveitarfélaga skapast tækifæri til að endurskoða ábyrgðar­skiptingu ríkis og sveitarfélaga til að efla nærþjónustu og eyða gráum svæðum þar sem valdsvið og ábyrgð skarast. Markmið um aukna sjálfbærni íslenskra sveitarfélaga styður vel við heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna um sjálfbærni borga og samfélaga og velsældaráherslur stjórnvalda um aukna virkni, bætt heilbrigði og búsetuskilyrði íbúa alls staðar á landinu.

Rannsóknir leiða í ljós að fjárhagslegur ávinningur sameininga íslenskra sveitarfélaga[2] hefur ýmist verið nýttur til að lækka útsvar og/eða stuðla að betri þjónustu. Fækkun sveitar­félaga gerir jafnframt mögulegt að einfalda úthlutunarkerfi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. ­Tækifæri skapast til að draga úr umsvifum sjóðsins, færa fjármuni frá honum til sveitarfélaganna og styrkja þar með eigin tekjustofna þeirra. Þetta mætti m.a. gera með því að lækka það hlutfall af útsvari sveitarfélaga sem rennur beint í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Fimm sameiningar tóku gildi á árinu 2022 og fleiri eru í skoðun og því ljóst að framlög Jöfnunarsjóðs til sameininga sveitarfélaga eru mikilvæg á næstu árum til að gera sveitarfélögin betur í stakk búin að takast á við sameiningar.

Í drögum að nýrri stefnu og aðgerðaáætlun í málaflokki sveitarfélaga er gert ráð fyrir að unnið verði áfram með ákveðna þætti fyrirliggjandi greiningar á tekjustofnum sveitarfélaga í þeim tilgangi að stuðla að fjárhagslegri sjálfbærni og auknum jöfnuði sveitarfélaga. Með sama hætti fela drögin í sér endurskoðun á regluverki Jöfnunarsjóðs. Markmið breytingarinnar er að stuðla að markvissari, einfaldari og réttlátari úthlutun framlaga. Jafnframt mun breytingin fela í sér hvata til sameiningar sveitarfélaga og stuðning við sameinuð sveitarfélög.

Samhliða því að takast á við áskoranir á sviði sjálfbærni eru stafrænar leiðir nýttar til að bæta samskipti við íbúa, bæði til að auðvelda aðgengi að þjónustu og ýta undir aukna þátttöku íbúa í ákvarðanatöku. Áfram verður stutt við Samband íslenskra sveitarfélaga um að þróa samráðsleiðir í þeim tilgangi að byggja upp þekkingu á ólíkum leiðum til samráðs.

Í samræmi við velsældaráherslu stjórnvalda um betri samskipti við almenning er áhersla lögð á virkari þátttöku íbúa í stefnumótun innan sveitarfélaganna.

Sjálfstjórn og jafnt aðgengi að réttindum og þjónustu. Með eflingu sveitarstjórnarstigsins er stutt við sjálfstjórn sveitarfélaganna. Nýsköpun á sviði stafrænnar þróunar verður nýtt til að bæta samskipti hins opinbera við almenning í samræmi við samsvarandi velsældaráherslu um betri samskipti við almenning, stjórnarsáttmála og heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna. Mið­lægt samstarf sveitarfélaganna hefur lagt grunninn að samstarfi sveitarfélaga og ríkis um sam­hæfingu stafrænna þjónustuferla í gegnum Ísland.is. Stofnuð hefur verið formleg samráðsnefnd ríkis og sveitarfélaga um stafræna þróun, nýtingu stafrænna innviða og samþættingu þjónustu undir Jónsmessunefnd. Fyrsta samvinnuverkefni stafræns ráðs sveitarfélaganna fólst í sjálfsafgreiðsluferli um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, frá umsókn til afgreiðslu. Alls hafa fimm fjölmenn og meðalfjölmenn sveitarfélög nýtt sér kerfið nú þegar og nokkur til viðbótar eru í innleiðingarferli. Stefnumörkun um hvaða ferlar fylgja í kjölfarið stendur yfir. Síðast en ekki síst verður unnið að skilgreiningu lágmarksþjónustu, mælingum og þróun þjónustu sveitarfélaganna til framtíðar að því er fram kemur í drögum að nýrri aðgerðaáætlun.

Kynja- og jafnréttissjónarmið. Ríkisvaldið leggur áherslu á að jafna stöðu kynjanna. Færri konur en karlar búa í fámennustu sveitarfélögunum. Munurinn er m.a. talinn stafa af takmörk­uðum tækifærum til menntunar og starfa. Ýtt er undir fjölgun opinberra starfa á landsbyggðinni með markmiði um að auglýsa öll störf á vegum ríkisins óstaðbundin nema eðli þeirra krefjist sérstakrar staðsetningar. Með hliðsjón af hærra hlutfalli kvenna en karla í opin­berum störfum má leiða líkum að því að fjölgun opinberra starfa á landsbyggðinni skili konum meiri árangri en körlum.

Ráðuneytið vinnur að því í samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga að stuðla að framgangi tillagna verkefnisstjórnar um bættar starfsaðstæður kjörinna fulltrúa í þeim tilgangi að draga úr endurnýjun fulltrúa í sveitarstjórnum. Endurnýjunarhlutfall kvenna hefur verið heldur hærra (7/10) en karla (5/10). Ein tillagnanna felur í sér stofnun fagteymis vegna kyn­ferðislegrar og kynbundinnar áreitni í garð kjörinna fulltrúa í sveitarstjórnum og á Alþingi.

Verkefnin í málaflokknum tengjast heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna töluvert enda eru sveitarfélögin mikilvægur aðili þegar kemur að innleiðingu þeirra.

Markmið og mælikvarðar

Bætt hefur verið við tveimur mælikvörðum fyrir markmið stjórnvalda á sviði sveitar-stjórnarmála um sjálfstjórn sveitarfélaga, jöfn réttindi og aðgengi íbúa að þjónustu.

08.2 Framlög til byggðamála

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur Byggðastofnun, byggðaáætlun, sóknaráætlanir landshluta, atvinnuráðgjafar á landsbyggðinni og flutningsjöfnunarsjóður, auk stjórnsýslu á sviði póst­mála. Hlutverk Byggðastofnunar er að vinna að eflingu byggðar og atvinnulífs á lands­byggðinni. Þá gerir stofnunin samninga við landshlutasamtök sveitarfélaga um atvinnuráðgjöf á landsbyggðinni, hefur umsjón með svæðisbundinni flutningsjöfnun og annast framkvæmd laga um póstþjónustu og tekur ákvarðanir þar að lútandi. Í þingsályktun um byggðaáætlun er mörkuð stefna stjórnvalda í byggðamálum til 15 ára og aðgerðaáætlun til fimm ára. Byggða­áætlun er samhæfð við aðrar opinberar áætlanir eftir því sem við á, ekki hvað síst áætlanir í málaflokkum innviðaráðuneytis. Til samræmis við aðrar áætlanir innviðaráðuneytis skal endurskoða byggðaáætlun á a.m.k. þriggja ára fresti. Ný stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2036 var samþykkt á Alþingi í júní 2022, auk aðgerðaáætlunar fyrir árin 2022–2026.[5]

Helstu áskoranir

Helstu áskoranir á sviði byggðamála eru að takast á við fækkun íbúa og breytta íbúa­samsetningu, einhæft atvinnulíf, tækniþróun, samspil þéttbýlis og dreifbýlis, uppbyggingu innviða, umhverfis- og loftslagsmál og samkeppnishæfni. Tengja þarf eflingu sveitarstjórnar­stigsins, jafnréttissjónarmið og umhverfis- og loftslagsmál við þessar áskoranir og úrlausn þeirra.

Tækifæri til umbóta

Mörg tækifæri eru til umbóta og er hér gert grein fyrir þeim undir hverju af markmiðum byggðaáætlunar.

Aðgengi að þjónustu. Mikil tækifæri felast í því að jafna búsetuskilyrði og aðgengi lands­manna að þjónustu og lækka kostnað þeirra sem um lengri veg þurfa að fara til að sækja þjónustu og afþreyingu. Áfram verður unnið að því markmiði, m.a. með bættum innviðum og tæknilausnum. Í samræmi við stjórnarsáttmálann verður sérstaklega hugað að því að nýta tækni og stafrænar lausnir í velferðar- og heilbrigðisþjónustu. Greina þarf heildarkostnað þjónustusóknar, þ.m.t. ferða- og uppihaldskostnað, vinnutap og annan samfélagslegan kostnað sem til fellur, auk þess sem áfram verður unnið að því að skilgreina rétt landsmanna til opin­berrar þjónustu. Þessari vinnu er ætlað að undirbyggja vandaða stefnumótun og aðgerða­áætlanir og nýtist þannig landsmönnum öllum. Þjónustukort sem nú er komið í gagnið, á þremur tungumálum, nýtist stjórnvöldum til stefnumótunar og aðgerða.[6]

Tækifæri til atvinnu. Í stjórnarsáttmálanum er kveðið á um að til að styðja við byggðaþróun og valfrelsi í búsetu verði störf hjá ríkinu ekki staðbundin nema eðli starfsins krefjist þess sérstaklega. Stuðlað verður að uppbyggingu vinnustaðaklasa í samstarfi ríkis, sveitarfélaga og annarra aðila eftir atvikum þannig að góð vinnuaðstaða verði í boði sem víðast um landið. Slíkir klasar eru mikilvæg forsenda fyrir óstaðbundin störf.

Eins og fram kemur í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar verður skoðað hvort og þá hvernig beita megi hagrænum hvötum sem tæki í byggðaþróun, líkt og t.d. Norðmenn hafa gert. Þannig verður m.a. skoðað að nýta ívilnanaheimildir laga um Menntasjóð námsmanna til endur­greiðslu námslána vegna tiltekinna námsgreina og svæða. Þá er gert ráð fyrir að unnin verði atvinnusóknargreining þar sem ferðaleiðir milli heimilis og vinnustaðar verða greindar en slík greining er nauðsynleg forsenda þess að beita hagrænum hvötum við þróun vinnusóknarsvæða.

Sjálfbærar byggðir. Tækifæri felast í því að efla sóknaráætlanir landshluta eins og fram kemur í stjórnarsáttmálanum, m.a. með því að samhæfa þær markvisst við aðrar opinberar áætlanir, tengja með beinum hætti við stefnumótun ráðuneyta og valdefla þannig landshlutana og sveitarfélögin innan þeirra. Áhersla er á að önnur ráðuneyti komi í auknum mæli að sóknar­áætlunum, ekki hvað síst á sviði nýsköpunar- og loftslagsmála. Lagaleg staða landshluta­samtaka sveitarfélaga verður skýrð gagnvart þeim verkefnum sem þau sinna, m.a. í gegnum sóknaráætlanir.

Hlutverk stærstu þéttbýlissvæðanna í byggðaþróun verða skilgreind og efld. Í samræmi við stjórnarsáttmálann verður mótuð stefna þar sem svæðisbundið hlutverk Akureyrar sem stærsta þéttbýliskjarnans á landsbyggðinni er skilgreint og stuðlað að uppbyggingu sem býður upp á fjölbreytileika í þjónustu, menningu og atvinnutækifærum. Einnig verður mótuð stefna sem skilgreinir hlutverk Reykjavíkur sem höfuðborgar og stuðlar að aukinni alþjóðlegri sam­keppnishæfni höfuðborgarsvæðisins og þar með landsins alls.

Áfram verður áhersla á verkefnið Tryggð byggð[7] sem er ætlað að stuðla að stóraukinni uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á landsbyggðinni. Um er að ræða samhæft verkefni málaflokka byggða og húsnæðismála.

Kynja- og jafnréttissjónarmið. Kynja- og jafnréttissjónarmið eru mikilvæg í byggðamálum og er staða kynja og þjóðfélagshópa ólík í ýmsu tilliti. Vísbendingar eru um að minni aðflutn­ingur kvenna sé eitt af einkennum dreifbýlla samfélaga í vanda og utan höfuðborgarsvæðisins eru konur víðast hvar færri en karlar. Í nýrri rannsókn, Byggðafesta og búferlaflutningar á Íslandi,[8] er fjallað um kynjuð viðhorf og búferlaflutninga. Þar kemur m.a. fram að lágt hlutfall kvenna í mörgum fámennum byggðarlögum skýrist fremur af litlum aðflutningum kvenna en meiri brottflutningum þeirra. Einnig kemur fram að hefðbundin viðhorf til jafnréttismála eru áhrifaþáttur í flutningi margra kvenna til höfuðborgarsvæðisins. Konur upplifa mun meira kynjamisrétti á vinnumarkaði en karlar en nokkra athygli vekur að upplifanir kvenna af slíku kynjamisrétti eru mestar í þéttbýli en minnstar í þorpum og strjálbýli.

Lögð var áhersla á að taka mið af kynja- og jafnréttissjónarmiðum við mótun þings­ályktunartillögu um stefnumótandi byggðaáætlun og aðgerðum sem henni fylgja.

Byggðamál þvera flesta málaflokka og hafa með beinum og óbeinum hætti snertifleti við allar sex velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar. Svo dæmi séu tekin, þá styður byggðaáætlun við áherslu um öryggi í húsnæðismálum með tveimur aðgerðum á byggðaáætlun sem eru á ábyrgð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og miða að því að gera mögulegt að veita einstaklingum stofnstyrki til að byggja íbúðarhúsnæði á svæðum þar sem misgengi byggingarkostnaðar og söluverðs er mikið. Er það einnig dæmi um samhæfingu aðgerða í málaflokkum ráðuneytisins. Þá er í byggðaáætlun lögð mikil áhersla á kolefnishlutlausa framtíð, m.a. með þremur aðgerð­um sem snúa að eflingu hringrásarhagkerfis, áhrifum loftslagsbreytinga og bættri landnotkun sveitarfélaga. Að lokum má nefna betri samskipti við almenning en þeirri áherslu er m.a. mætt með því að efla og styðja enn frekar við sóknaráætlanir landshluta.

Kappkostað er að vinna sem best í takt við heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna. Í nýrri byggðaáætlun eru þannig bæði lykilviðfangsefni og allar aðgerðirnar hafa verið tengdar við heimsmarkmiðin.

Markmið og mælikvarðar

Ný byggðaáætlun tók gildi í júní 2022 og tóku mælikvarðarnir nokkrum breytingum. Fimm nýir mælikvarðar koma inn og tveir mælikvarðar falla út. Þeir sem falla út eru hlutfall heimila/fyrirtækja í dreifbýli með aðgang að ljósleiðaratengingu og fjöldi starfa í ráðuneytum og stofnunum skilgreindur „án staðsetningar“. Nýir mælikvarðar eru mismunur á húshitunarkostnaði heimila og hlutfall ríkisstarfa af íbúafjölda/heildarfjölda stöðugilda sbr. mælikvarða í aðgerðaáætlun í loftslagsmálum. Þá bætast tveir þjónustuþættir við samsetta þjónustumælikvarðann, þ.e. upplýsingar um aðgengi að leikskóla og framhaldsskóla. Jafnframt eru tveir mælikvarðar tengdir menntamálum sem ekki er gerð grein fyrir hér. Það eru hlutfallsleg skólasókn á framhalds- og háskólastigi (annars vegar í aldurshópnum 16–24 ára og hins vegar þeirra sem eru eldri en 24 ára), menntunarstig (25–64 ára).

Sjá hér stöðu 2022 vegna mælikvarða að ofan.

^{[1] https://www.althingi.is/altext/150/s/0148.html
[2] Niðurstöður greiningar um fjárhagsleg áhrif þess að íbúafjöldi sveitarfélaga yrði ekki undir 1.000 íbúum sýna að fjárhagslegur ávinningur þeirra gæti numið á bilinu 4–5,5 ma.kr. miðað við árið 2019.
[3] Stefnumarkandi áætlun í málefnum sveitarfélaga var samþykkt á fyrri hluta árs 2020 og hafin er vinna við að safna gögnum um stöðu og viðmið vegna mælikvarða.
[4] Lýðfræðilegir veikleikar: Landshluti er metinn í áhættuferli ef fæðingartíðni < 10,6. Dánartíðni > 8,9. Brotfluttir umfram aðflutta < 0. Hlutfall 0–14 ára undir 17,3%, 15–24 ára undir 12%, 25–54 ára undir 39,1%, 55–64 ára yfir 12%, 65 ára og eldri yfir 19,5%. Konur færri en karlar. Færri en 93 konur á 100 karla á aldrinum 15–64 ára. Heimild: Byggðastofnun, byggt á Hagstofutölum. Upplýsingar frá 2021.
[5] https://www.althingi.is/altext/152/s/1383.html
[6] https://www.byggdastofnun.is/is/frettir/thjonustukort-
[7] https://tryggdbyggd.is/
[8] https://www.byggdastofnun.is/is/frettir/byggdafesta-og-buflutningar
[9] Hlutfall vegins meðalhúsitunarkostnaður í hverjum landshluta af vegnum meðalhúshitunarkostnaði á landinu öllu. Upplýsingar frá 2022. Heimild: Byggðastofnun.
[10] Heimild: Byggðastofnun. Staðan miðast við 31. desember 2022.
[11] Hlutfall starfandi 18–69 ára í desember 2021 og deilt í þær tölur með fjölda íbúa 18–69 ára í janúar 2022. Heimild: Vinnumálastofnun og Hagstofa Íslands.
[12] Heildaratvinnutekjur / íbúafjölda. Verðlag ársins 2022. Heimild: Hagstofa Íslands.
[13] Stöðugildi á vegum ríkisins / íbúar 18–69 ára. Heimild: Byggðastofnun. Upplýsingar frá 2022.
[14] Hlutfallsfjöldi íbúa í aldurshópi 0–19 ára og 65 ára og eldri af fjölda í aldurshópi 20–64 ára. Heimild: Byggðastofnun, byggt á Hagstofutölum. Upplýsingar frá 2021.
[15] Landshluti er metinn í áhættuferli ef fæðingartíðni < 10,6. Dánartíðni > 8,9. Brotfluttir umfram aðflutta < 0. Hlutfall 0–14 ára undir 17,3%, 15–24 ára undir 12%, 25–54 ára undir 39,1%, 55–64 ára yfir 12%, 65 ára og eldri yfir 19,5%. Konur færri en karlar. Færri en 93 konur á 100 karla á aldrinum 15–64 ára. Heimild: Byggðastofnun, byggt á Hagstofutölum. Upplýsingar frá 2021.}