11 Samgöngu- og fjarskiptamál

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð innviðaráðherra og háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra. Það skiptist í þrjá málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2021–2023.

Fjármögnun

Breyting á framlagi til málefnasviðsins á tímabili fjármálaáætlunar skýrist einkum af stigvaxandi aukningu á framlögum til samgöngumála og nemur heildaraukning útgjalda alls 32,5 ma.kr. Á móti falla niður ýmis tímabundin framlög á tímabilinu alls 8,3 ma.kr. Þar á meðal fellur niður 3,4 ma.kr. framlag til samgöngumála á árinu 2024 sem kom inn tímabundið í fjárfestingarátaki stjórnvalda. Þá fellur einnig niður 1,3 ma.kr. einskiptis framlag til Betri samgangna. Á árunum 2025–2028 falla einnig niður tímabundin framlög m.a. 1,5 ma.kr. til fjármögnunar tengivega og 1,5 ma.kr. til samgöngusáttmálans. Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2024–2028

Málaflokkar

11.1 Samgöngur

Verkefni

Undir málaflokkinn falla þrjár stofnanir og þjónustusamningar um rekstur flugvalla-kerfisins og flugleiðsöguþjónustu. Samgöngustofa fer með stjórnsýslu og eftirlit er lýtur að öllum samgöngumátum og -mannvirkjum, öryggisáætlanagerð og framkvæmd löggjafar á þeim sviðum sem undir hana heyra. Vegagerðin fer með þjónustu, viðhald og framkvæmdir við vegakerfi, viðhald og rekstur leiðsögukerfa á sjó, annast hlut ríkisins við sjóvarnir og hafnargerð, sér um almenningssamgöngur, hvort sem er í lofti, á láði eða legi, auk þess að sinna samgöngurannsóknum. Rannsóknarnefnd samgönguslysa starfar sjálfstætt og óháð stjórnvöldum og öðrum rannsóknaraðilum, ákæruvaldi og dómstólum með það að markmiði að draga úr hættu á slysum og atvikum og afleiðingum slysa. Stofnunin rannsakar samgönguslys og köfunarslys. Að auki eru í gildi þjónustusamningar við Isavia ohf. um rekstur flugvalla og flugleiðsöguþjónustu. Þá annast fyrirtækið viðhald, framkvæmdir, þjónustu á flugvallakerfinu og flugleiðsögu.

Í þingsályktun um samgönguáætlun 2020–2034 er mörkuð stefna stjórnvalda til 15 ára sem nánar er útfærð í aðgerðaáætlun til fimm ára 2020–2024, samkvæmt lögum um samgönguáætlun. Unnið er að endurnýjun samgönguáætlunar. Samgönguáætlun er samhæfð við aðrar stefnur og áætlanir.

Helstu áskoranir 

Áfram er mikil fjárfestingarþörf í öllum samgöngugreinum, bæði í aukinni afkastagetu með nýframkvæmdum en einnig í viðhaldi. Þá eykst sífellt þörf á þjónustu í vegakerfinu, ekki síst vetrarþjónustu. Sú þjónusta er m.a. mikilvægt umferðaröryggismál og grundvöllur fyrir heilsársferðamennsku hér á landi.

Umferð er umtalsvert meiri í dag en hún var fyrir áratug. Vísitala umferðar gefur til kynna að umferð á hringvegi hafi vaxið um tæp 58% frá 2012 til 2022. Skýrist það ekki síst af vexti í ferðaþjónustu ásamt annarri atvinnuþróun, s.s. í fiskeldi og búsetubreytingum fólks. Umferð hefur aukist hratt að nýju eftir Covid-faraldurinn og samkvæmt langtímaspá Ferðamálastofu er gert ráð fyrir að vöxtur ferðaþjónustunnar haldi áfram og að árlegur fjöldi erlendra ferðamanna verði kominn upp í 3,5 milljónir árið 2029. Því til viðbótar eru horfur á því að vöxtur útflutningsgreina, s.s. í fiskeldi og jarðefnavinnslu, muni valda aukningu í umferð þyngri farartækja. Með hliðsjón af vexti umferðar undanfarin ár ásamt horfum um þróun umferðar er ljóst að þörf fyrir fjárfestingu í nýframkvæmdum, viðhaldi og þjónustu á vegum er og verður mikil.

Vegagerðin hefur metið að uppsöfnuð þörf fyrir fjárfestingu í viðhaldi vegakerfisins sé um 80 ma.kr. sem á sér ekki síst orsök í of lágu fjárfestingarstigi á árunum eftir fjármálahrun og aukinni umferð. Mat á árlegri þörf á fjárfestingu í viðhaldi er áætlað um 18 ma.kr. Framlög til viðhalds hafa farið hækkandi undanfarin ár, 6 ma.kr. runnu til viðhalds 2016 en undanfarin ár hafa framlög til viðhalds vegamannvirkja verið í kringum 10 ma.kr. á ári. Uppsöfnuð viðhaldsþörf hefur því haldið áfram að aukast með tilheyrandi hættu á að dragi úr gæðum og rekstraröryggi hnignandi innviða auk neikvæðra áhrifa á umferðaröryggi. 

Aukin framlög nú þýða hins vegar að hægt verður að hefja fleiri nýframkvæmdir á tímabilinu en forgangsröðun þeirra verður ákveðin í nýrri samgönguáætlun sem taka á til umfjöllunar á Alþingi á þessu vorþingi.

Mikilvægt er að hægt sé að halda úti þjónustu á vegum en sífellt aukast kröfur í þjóðfélaginu um bætta þjónustu, s.s. hreinsun gatna, og ekki síður bætta vetrarþjónustu. Snjómokstur og önnur vetrarþjónusta á vegum er nauðsynleg svo tryggja megi greiðar og öruggar samgöngur árið um kring. Þá hefur þjónustan mikil áhrif á þróunarmöguleika atvinnu- og mannlífs víða um land og mun þörfin aukast til framtíðar með aukinni umferð og kalli eftir aukinni þjónustu. Þar við bætist þörf annarra ferðamáta, s.s. göngu, hjólreiða og rafhlaupahjóla, sem útlit er fyrir að muni halda áfram að vaxa. Verðlagsþróun ásamt aukinni umferð á flestum leiðum hefur valdið því að kostnaður við þjónustuna hefur aukist.

Um nokkurt skeið hafa almenningssamgöngur milli byggða átt undir högg að sækja þar sem farþegum hefur fækkað. Það er helst að fjöldi farþega með ferjum hafi haldist. Þá hefur verðlagsþróun undanfarin ár valdið því að kostnaður hefur vaxið.

Samkvæmt spám munu 24 flugfélög fljúga með 7,8 milljónir farþega um Keflavíkur-flugvöll árið 2023 sem verður það þriðja stærsta í sögu flugvallarins samkvæmt farþegaspánni. Mikilli aukningu er einnig spáð í millilandaflugi um Akureyrarflugvöll og farþegum í innanlandsflugi fjölgaði um tæp 16% milli ára. Fjölgun farþega leiðir til vaxtar í tengdum verkefnum hjá flugfélögum, flugvernd, flugvirkt, nýskráningu flugvéla og neytendavernd. Aukning í millilandaflugi kallar einnig á aukna afkastagetu alþjóðaflugvalla til að gegna hlutverki varaflugvalla fyrir flug á leið til landsins.

Samgöngur hafa áhrif á umhverfið, bæði staðbundin í formi svifryksmengunar, hávaða og vatnsmengunar, og einnig hnattræn í formi loftslagsáhrifa. Eitt af markmiðum samgöngu-áætlunar er að dregið verði úr þessum umhverfisáhrifum. Um þriðjungur losunar gróðurhúsalofttegunda hér á landi kemur frá samgöngum. Megnið af þeirri losun kemur frá vegasamgöngum og skipum en losun í millilandaflugi er þar undanskilin.

Tækifæri til umbóta

Ýmis tækifæri eru til umbóta á sviði samgöngumála. Hér er gerð grein fyrir þeim helstu.

Endurskoðun á tekjuöflun ríkisins af ökutækjum og umferð. Hafin er vinna við að endurskoða tekjuöflunarkerfi ríkisins af ökutækjum og umferð en tekjur af hefðbundnum tekjustofnum hafa dregist verulega saman vegna orkuskipta. Mikilvægt er að tryggja að tekjuöflun standi undir þeirri fjárfestingarþörf sem fyrirsjáanleg er á næstu árum. Er þá horft til þess að tekjuöflun af ökutækjum og umferð nái fyrra hlutfalli af VLF, eða um 1,7%. Þá er mikilvægt að kerfið sé sveigjanlegt að því leyti að hægt verði að flýta þjóðhagslega arðsömum framkvæmdum. Gróflega má skipta tekjuöfluninni í tvennt, í almenna gjaldtöku af umferð og ökutækjum og svo sértæka gjaldtöku með innheimtu veggjalda.

Samvinnuverkefni og jarðgangaáætlun. Á grundvelli laga um samvinnuverkefni um samgönguframkvæmdir hefur verið unnið að flýtingu mikilvægra og arðbærra samgönguinnviða sem ella tæki áratugi að koma til framkvæmdar. Með því næst fyrr fram bæði þjóðhagslegur ávinningur sem og beinn ábati fyrir vegfarendur. Í lögum um samvinnuverkefni eru tilgreind verkefni sem gert er ráð fyrir að verði fjármögnuð í heild eða að hluta með innheimtu veggjalda í allt að 30 ár. Unnið er að framkvæmdum við nýjan veg og brú yfir Hornafjarðarfljót sem áætlað er að ljúki 2025 og Vegagerðin hefur óskað eftir þátttakendum í samkeppnisútboð vegna hönnunar, framkvæmdar og fjármögnunar á framkvæmdatíma vegna byggingar nýrrar brúar yfir Ölfusá. Stefnt er að því að ljúka því verkefni árið 2026, en heildarkostnaður við það er áætlaður um 14 ma.kr.

Ekki liggur fyrir hvernig búið verður um fjármögnun þessara verkefna til lengri tíma litið, en óvarlegt er að ætla að það verði gert án þess að ríkissjóður komi að því með einhverjum hætti. Samkvæmt lögum um samvinnuverkefni fela slík verkefni í sér að „einkaaðili annist fjármögnun opinbers mannvirkis, í heild eða að hluta, eða taki með öðrum hætti áhættu af gerð og rekstri þess“, en ekki hafa reynst forsendur til þess að vinna umrædd verkefni á þeim grunni. Ráða þarf fram úr því hvernig langtímafjármögnun verkefnanna verði háttað og leggja mat á hvort einhver þeirra verkefna sem tilgreind eru í lögum um samvinnuverkefni þurfi að fjármagna með hefðbundnum hætti á samgönguáætlun. Kostnaði vegna verkefna á borð við Ölfusárbrú sem raunhæft er að ætla að lotið geti sérstakri verkefnafjármögnun væri aftur á móti mögulegt að mæta með sérstakri tekjuöflun, s.s. veggjöldum, sem útfærð verði í samvinnu innviðaráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis. Ráðuneytin eru sammála um að mikilvægt sé að horfa á heildarmynd tekjuöflunar af ökutækjum og samgöngum með það fyrir augum að samhæfa almenna innheimtu notkunargjalda og sértækari flýti- og umferðargjalda fyrir einstök mannvirki, flokka innviða eða samgöngusvæði. Á vegum ráðuneytanna hefur verið komið á fót sérstakri verkefnastofu til að vinna með þeim að mótun tillagna í þeim efnum.

Stjórnvöld hafa lýst yfir að stefnt sé að flýtingu á uppbyggingu mikilvægustu jarðgangakosta landsins og að alls verði 14 jarðgöng unnin á 30 árum í stað mun lengri tíma (allt að 80–100 árum). Í heild hefur fjárfesting verið metin gróflega á um 275 ma.kr. Meðal þeirra kosta sem til greina koma, og til skoðunar eru í samvinnu innviðaráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis, er að stofna sérstakt innviðafélag sem haldi utan um flýtiframkvæmdir. Slíku félagi yrði lagt til eigið fé, t.a.m. í formi samgönguinnviða, en til greina kæmi að það hefði vel skilgreindar heimildir til lántöku. Til viðbótar við framangreint eru svo framkvæmdir Betri samgangna ohf. á grundvelli samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins sem fyrirhugað er að verði að hluta til fjármagnaðar með flýti- og umferðargjöldum. Um þessar mundir er unnið að því að skilgreina með skýrari hætti en gert hefur verið framkvæmdaumfang, kostnað, fjármögnun og forgangsröðun þeirra verkefna sem undir sáttmálann falla.

Samgöngusáttmáli höfuðborgarsvæðisins. Ríkið og sex sveitarfélög, sem standa að samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins, hafa ákveðið að hefja undirbúning að því að uppfæra sáttmálann og gera viðauka við hann. Uppfærðar verða kostnaðar- og tímaáætlanir verkefna og rýnt verður í mörkun og fjármögnun þeirra. Gert er ráð fyrir að hægt verði að undirrita viðauka við samgöngusáttmálann sumarið 2023.

Almenningssamgöngur á höfuðborgarsvæðinu. Unnið er að endurskoðun á samningi ríkis og Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um eflingu almenningssamgangna í samræmi við viljayfirlýsingu þar um sem undirrituð var samhliða undirritun samgöngusáttmála. Samkvæmt samningnum hefur ríkið lagt um 1 ma.kr. til reksturs almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu á ári hverju. Gert hefur verið ráð fyrir að gildistími samningsins verði framlengdur um 12 ár eða til ársins 2034. Stefnt er að því að farþegum muni fjölga á tímabilinu og þar með muni farþegatekjur aukast. 

Varaflugvallagjald. Í frumvarpi til laga um uppbyggingu og rekstur flugvalla og þjónustu við flugumferð, sem mælt verður fyrir á vorþingi 2023, er gert ráð fyrir að nýtt gjald, varaflugvallagjald sem nemi 200 kr. á farþega, verði tekið upp sem skili um 1.300 m.kr. á ári til uppbyggingar og reksturs varaflugvalla. Stefnt er að gerð akbrautar og flughlaðs á Egilsstaðaflugvelli. Lokið verður við nýtt flughlað og flugstöðina á Akureyri. Mun þetta jafnframt styrkja ferðaþjónustu á Norður- og Austurlandi og efla fleiri fluggáttir til landsins.

Umhverfismál. Árangur í því að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum er lykilþáttur í því að tryggja kolefnishlutlausa framtíð hér á landi og í að standast þau markmið sem sett hafa verið í loftslagsmálum. Tækifærin til úrbóta eru mörg, þau helstu tengjast orku-skiptum í samgöngum og breytingum á ferðavenjum.

Í orkuskiptum er sérstaklega litið til rafvæðingar sem og framleiðslu á innlendu lífeldsneyti. Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar birtast víðtæk áform um orkuskipti í almenningssamgöngum, þungaflutningum og höfnum, auk þess sem stefnt er að því að net hleðslustöðva verði þétt um land allt til stuðnings orkuskiptum í dreifðum byggðum og ferðaþjónustu. Stórt skref var tekið í orkuskiptum með tilkomu nýrrar rafdrifinnar Vestmannaeyjaferju. 

Í samgönguáætlun hafa framlög til uppbyggingar göngu- og hjólreiðastíga aukist á undanförnum árum og áfram verður haldið á sömu braut. Mikilvægi slíkra innviða hefur aukist samhliða hraðri aukningu á umferð smáfarartækja. 

Efling almenningssamgangna ásamt aukinni hlutdeild göngu og hjólreiða um allt land er lykilþáttur í því að draga úr umhverfisáhrifum samgangna og samræmist vel velsældaráherslu ríkisstjórnarinnar um kolefnishlutlausa framtíð. 

Kynja- og jafnréttissjónarmið. Greiningar gefa til kynna að ábyrgð á fjölskyldu og heimilisstörfum hvíli meira á herðum kvenna. Birtingarmynd þessa í samgöngum er m.a. sú að konur ferðast að jafnaði fleiri og styttri ferðir en karlar. Líkleg skýring á því er að konur vinna oftar nær heimili og bera oftar ábyrgð á skutli enda hefðbundin „kvennastörf“, s.s. kennsla og umönnun, oft í boði í göngufjarlægð innan þéttbýliskjarna. Raunveruleg vinnusóknarsvæði kvenna virðast minni en karla en kannanir sýna að konur veigra sér frekar en karlar við að ferðast á fjallvegum og í hættulegri færð. Fyrir byggðaþróun er ljóst að huga þarf sérstaklega að þörfum kvenna við skipulag og forgangsröðun framkvæmda í samgöngum, sér í lagi í dreifðari byggðum. Þar undir fellur að skoða til hlítar ástæður þess hversu fáar konur keyra lengri vegalengdir til vinnu. Loks ber að nefna marktækan mun á öryggisupplifun kynjanna og mati á eigin færni sem aftur endurspeglast í miklum mun á tíðni og orsökum slysa.

Karlar eru mun líklegri til þess að aka of hratt eða undir áhrifum. Þannig hafa karlar borið ábyrgð á ríflega 70% hraðakstursbrota undanfarin 10 ár og 80% ölvunarakstursbrota. Þá eru hlutfallslega mun fleiri karlar en konur sem látast eða slasast alvarlega í umferðarslysum.

Ljóst er að bættar tengingar innan vinnusóknarsvæða sem og fækkun fjallvega og hættulegra vegkafla koma betur til móts við þarfir kvenna.

Markmið og mælikvarðar

Markmið samgangna eru tilgreind í lögum um samgönguáætlun. Þau eru greiðar, hag-kvæmar, öruggar og umhverfislega sjálfbærar samgöngur og jákvæð byggðaþróun. Jafnframt skal meta og taka tillit til þarfa ferðaþjónustunnar.

^{* Hlutfall af heildarútgjöldum, tekur m.a. mið af kostnaði við kaup og rekstur ökutækja, fargjöldum og flutningum. Heimild: Hagstofan.
** Gildið er fyrir árið 2020 og kemur úr losunarbókhaldi Umhverfisstofnunar.}

Breyting mælikvarða frá fyrri fjármálaáætlun: Mælikvarði varðandi meðaltalslosun gróðurhúsalofttegunda frá fólksbílum fellur á brott. Í staðinn kemur mælikvarði fyrir losun gróðurhúsalofttegunda frá vegasamgöngum. Sá mælikvarði hefur beina tengingu í aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftslagsmálum og mun verða mælikvarði undir markmiði um umhverfislega sjálfbærar samgöngur í næstu samgönguáætlun.

11.2 Fjarskipti, netöryggi og stafræn þróun

Verkefni

Nýjum lögum um fjarskipti¹ er ætlað að stuðla að hagkvæmri uppbyggingu fjarskiptainnviða með aukinni samnýtingu, auknu öryggi fjarskipta, bættu aðgengi notenda að fjarskiptaþjónustu um allt land auk áherslu á virka samkeppni á fjarskiptamarkaði.

Í lögum um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða² er áhersla lögð á skipulagslega og tæknilega þætti netöryggis og að tryggja öryggi þeirrar fjölþættu netháðu þjónustu sem samfélagið byggir á, ekki síst þjónustu mikilvægra innviða. Í samræmi við lögin hefur ráðherra markað netöryggisstefnu Íslands 2022–2037.³ Aðgerðaáætlun fyrir árin 2022–2027 byggir á áherslum netöryggisstefnunnar.

Undir stafræna þróun falla margvísleg verkefni sem varða m.a. meðhöndlun samfélagslegra gagna, rafræna auðkenningu og traustþjónustu sem og tæknilausnir á sviði gervigreindar.⁴

Til málaflokksins heyra eftirtaldar stofnanir, sjóðir, nefndir og ráð: Fjarskiptastofa⁵ ásamt netöryggissveit Fjarskiptastofu, fjarskiptasjóður, jöfnunarsjóður alþjónustu, úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála og netöryggisráð, sjá nánari umfjöllun á bls. 273 í fjármálaáætlun 2023–2027.

Helstu áskoranir

Þrátt fyrir almennt góða stöðu og jákvæða þróun í fjarskiptum, netöryggi og stafrænni þróun, þá standa stjórnvöld frammi fyrir ýmsum áskorunum á þessum sviðum. Þær byggja m.a. á hraðri tækniþróun sem og vaxandi kröfum um nýtingu stafrænna kerfa og þjónustu til sköpunar tækifæra og aukinna búsetugæða.

Fjarskipti: Ljúka þarf við ljósleiðaravæðingu landsins ef áherslur stjórnvalda um Ísland sem gígabitaland eiga að verða að veruleika á næstu árum. Á 63 þéttbýlisstöðum og byggðakjörnum af 102 á öllu landinu hafa innan við 80% heimila og fyrirtækja háhraðanettengingu um ljósleiðara í ársbyrjun 2023. Á stofnvegum landsins eru samtals um 180 km án áreiðanlegs talsambands og netsambands með farsíma. Ein helsta forsenda þess að uppbygging og rekstur þessara þráðbundnu og þráðlausu aðgangsneta gangi eftir er að ljósleiðarastofnkerfin um landið verði efld, stækkuð og hringtengd í auknum mæli. Í nýjum fjarskiptalögum er aukin áhersla á öryggi fjarskiptainnviða og -þjónustu sem kalla á uppfærslu fjarskiptainnviða og forgangsröðun aðgerða og fjármagns.

Netöryggi: Líkt og í löndunum í kringum okkur felst veikasti hlekkur netöryggis á Íslandi í grandvaraleysi, vanþekkingu og mannlegum mistökum. Stríð milli landa, sem nú fara einnig fram á netinu, sífelld aukning skipulagðra netglæpa og stóraukin almenn netnotkun krefst þess að stjórnvöld taki enn markvissari skef til aukins netöryggis. Í þeim efnum er óhjákvæmilegt að kosta meiru til en nú er gert og góð samvinna stjórnvalda og atvinnulífs skiptir miklu máli.

Þrátt fyrir skýrar kröfur til net- og upplýsingaöryggis hafa fyrirtæki og stofnanir sem kröfurnar ná til talið sig eiga erfitt um vik með að uppfylla þær til hlítar og borið við smæð eða skorti á sérfræðiþekkingu. Þá er ljóst að eftirlit með framfylgni við lög um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra aðila hefur verið torveldara eða minna en lagt var upp með við setningu laganna.

Stafræn þróun: Þekkingariðnaður er án landamæra og því mikilvægt að nýta sem best það alþjóðlega samstarf og þau tækifæri sem þar bjóðast. Það er þó áskorun fyrir lítið ríki eins og Ísland að halda í við hraða þróun evrópskrar reglusetningar ásamt því að skapa farveg til nýsköpunar á sviði stafrænna lausna og þróunar. Fylgjast þarf vel með þróun tæknilausna og stafrænnar þjónustu sem veitt er milli ríkja, s.s. síaukinni notkun á skýjaþjónustu og almennt aukinni útvistun á þróun, rekstri og þjónustu á þessu sviði, út fyrir íslenska lögsögu.

Tækifæri til umbóta

Fjarskipti og stafrænar lausnir eru mikilvæg undirstaða framfara og gegna lykilhlutverki í nútímaþjóðfélagi, þ.m.t. á sviði menntunar, nýsköpunar og hugverkaiðnaðar. Segja má að fjarskipti, netöryggi og ýmis önnur viðfangsefni á því sviði myndi stafræna innviði samfélagsins og geri aðra stafræna þróun mögulega.

Traustar undirstöður, í formi áreiðanlegra og öruggra fjarskipta, stafrænna lausna og nútímalegs regluverks á því sviði, eru forsenda hugvitsdrifinnar verðmætasköpunar og alþjóðlegrar samkeppnishæfni samfélagsins sem styður við velsældaráherslu ríkisstjórnarinnar um grósku í nýsköpun. Sú krafa endurspeglast einnig í öllu alþjóðlegu samstarfi og skuldbindingum, s.s. samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES).

Fjarskipti: Uppbyggingu ljósleiðaraaðgangsneta í öllu dreifbýli landsins lauk farsællega á síðasta ári og áframhaldandi ljósleiðaravæðing heimila og fyrirtækja er eitt af forgangsverkefnum stjórnvalda.⁶ Þá hafa markaðsaðilar látið í ljós áform í þessa veru á undanförnum misserum.

Útleigu á tveimur ljósleiðaraþráðum Atlantshafsbandalagsins, sem hófst á síðasta ári, er ætlað að stuðla að aukinni samkeppni á heildsölumarkaði og uppbyggingu ljósleiðara-aðgangsneta um land allt. 

Þriðji fjarskiptasæstrengurinn, ÍRIS, sem tengir Ísland við Evrópu, var tekinn í gagnið í mars 2023. Með því er uppfyllt markmið stjórnvalda til margra ára um að þrír fjarskipta-sæstrengir tengi landið við Evrópu á hverjum tíma frá aðskildum landtökustöðum. Ljóst má vera að fleiri strengir auka enn frekar á fjarskiptaöryggi landsins. Jafnframt býður aukið framboð hraðvirkra og hagkvæmra nettenginga um gervihnetti yfir Íslandi upp á valkosti í fjarskiptum við útlönd fyrir þá aðila sem það þurfa eða kjósa.

Fjarskiptastofa endurúthlutaði svo til öllum farnetstíðnum til markaðsaðila í lok mars 2023. Í tíðniheimildum stofnunarinnar, sem eru til 20 ára, eru almennar kvaðir um metnaðarfulla útbreiðslu og stigvaxandi gagnahraða farneta gagnvart byggð sem kallar á nokkuð samfellda uppbyggingu og rekstur 5G-kerfa. Jafnframt var sett sértæk kvöð um samfellda dekkun á öllu stofnvegakerfinu á láglendi. Uppbygging ljósleiðaraaðgangsneta og ljósleiðarastofnneta styður við umrædd verkefni. 

Netöryggi: Mikilvægt er að efla netöryggi í samræmi við netöryggisstefnuna og aðgerða-áætlun stjórnvalda sem samanstendur af 64 aðgerðum og byggir á markmiðum og áherslum netöryggisstefnunnar. Árangursrík framkvæmd aðgerðanna mun leiða til mikilla framfara til aukins netöryggis alls samfélagsins og færa Ísland framar í alþjóðlegum samanburði í þeim efnum.

Forgangsröðun aðgerða er byggð á stöðugu áhættumati og verður þar sérstaklega horft til þess að auka hæfni og þekkingu hins almenna netnotanda og auka tækifæri til sérmenntunar á háskólastigi. Því til stuðnings er m.a. komið á fót samstarfsvettvangi fræðslu, menntunar og rannsókna í netöryggi sem mun einnig styðja við nýsköpun og þróun netöryggislausna. 

Ástandsgreining verður efld og viðbrögð við netöryggisógnum og -atvikum sem ógna samfélaginu. Í þessu felst m.a. að endurmeta viðbragðsáætlanir og aðra ferla og fyrirhuguð viðbrögð sem styrkja áfallaþol samfélagsins á sviði fjarskipta. Endurnýjuð tilskipun Evrópusambandsins um netöryggi mikilvægra innviða⁷ verður innleidd í landslög og árangur metinn af framkvæmd laga um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða. Þar verður m.a. skipulag netöryggisráðs endurskoðað og mótaður nýr samráðsvettvangur stjórnvalda og hagsmunaaðila atvinnulífsins. Þá þurfa stjórnvöld að skoða vel þann möguleika að netöryggi sé sinnt á samræmdum vettvangi, líkt og gert er í mörgum öðrum ríkjum, en þar mætti leiða saman alla krafta stjórnvalda á þessu sviði.

Fjárfesting í netöryggi er grundvöllur þess að hægt verði að nýta til fulls möguleika staf-rænna lausna. Þörf er á enn frekari áherslu atvinnulífs á áfallaþol og viðbragðsgetu vegna netöryggisatvika en einnig aukinni áherslu stjórnvalda þar sem brýn þörf er á að efla net-öryggissveit Fjarskiptastofu. Lögð verður áhersla á að verða fullgildur aðili að alþjóðlegu samstarfi á sviði netöryggis, s.s. með þátttöku í að stofna sameiginlega netöryggismiðstöð Norðurlandanna og Eystrasaltsríkjanna. 

Stafræn þróun: Viðvarandi áhersla er á aukna stafvæðingu í öllum krókum samfélagsins með meiri skilvirkni og aukin lífsgæði að leiðarljósi. Viðfangsefnin eru af margvíslegu tagi, s.s. lagaleg, félagsleg og tæknileg. Mótuð verður skýr stefna með markmiðum, mælikvörðum og markvissum aðgerðum til að skapa fullnægjandi umgjörð til að leiða fram tækifæri og takast á við áskoranir á sviði endurnýtingar opinberra upplýsinga, gervigreindar og rafrænnar auðkenningar. 

Lögð verður áhersla á stuðning við verkefni sem leiða til nýrra tækifæra á sviði upplýsingatækni og auka vægi stafrænna lausna með því að nýta vel þátttöku í alþjóðlegu samstarfi sem og styrkjakerfi á borð við Digital Europe Programme og Horizon Europe, og brúa bilið á milli rannsóknar, þróunar og markaðssetningar á eftirtöldum sviðum: Ofurtölvumál, gervigreind, netöryggi, almenn færni á sviði stafrænnar tækni og að tryggja víðtæka notkun á stafrænni tækni. Jafnframt verður unnið að því að innleiða regluverk Evrópusambandsins á sviði stafrænnar þróunar sem hefur á undanförnum árum vaxið að umfangi.

Öflug og örugg fjarskiptaþjónusta getur stuðlað að aukinni fjölbreytni í störfum og fjarnámi óháð staðsetningu og aukið möguleika fólks á sveigjanleika til vinnu og menntunar sem er ein af velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar. Jafnframt getur slíkur sveigjanleiki minnkað losun gróðurhúsalofttegunda sem annars yrði vegna ferða á milli vinnu og heimilis.

Áhrif uppbyggingar fjarskipta eru jákvæð á öll kyn. Greina má að bættar nettengingar auki byggðafestu kvenna umfram karla í dreifbýli.⁸ Þá benda kannanir fjölmiðlanefndar til þess að kynin upplifi ógnir á netinu með mismunandi hætti.⁹ Við forgangsröðun aðgerða um aukið netöryggi verður lögð áhersla á aðgerðir sem jafna stöðu kynja og þjóðfélagshópa.

Áhættuþættir

Áhættuþættir í almennum fjarskiptum stafa ekki síst af veðurfari og legu landsins. Raf-orkuleysi vegna óveðurs er áskorun sem bæði fjarskiptafyrirtæki og stjórnvöld hafa bætt verulega úr á undanförnum árum og munu vinna áfram að. IRIS, fjórði fjarskiptasæstrengurinn við útlönd og sá þriðji til Evrópu, var tekinn í notkun í mars 2023 til að auka áreiðanleika í fjarskiptum við önnur lönd.

Að óbreyttu er hætta á því að uppbygging á samfelldu háhraðafarneti gagnvart öllum stofnvegum og ljósleiðaravæðing allra þéttbýlisstaða nái ekki fram að ganga á gildistíma þessarar fjármálaáætlunar. Stjórnvöld hyggjast mæta þeirri áskorun með m.a. sértækum kröfum í tíðniheimildum og bæði samstarfs- og samkeppnishvetjandi hvötum á grundvelli nýrra fjarskiptalaga.

Stóraukin almenn netnotkun og sífelld aukning skipulagðra netglæpa kallar á framkvæmd markvissra aðgerða af hálfu stjórnvalda til að efla netöryggi. Ef stjórnvöld setja ekki fram-kvæmd aðgerða í netöryggi í forgang (t.a.m. mannauð í þau verkefni) verður framkvæmd þeirra ekki árangursrík. Afleiðingar þess yrðu að samfélagið í heild bæri meiri skaða af netárásum og standa í stað eða jafnvel dragast aftur úr í alþjóðlegum samanburði þegar kemur að stöðu netöryggis. 

Áhersla á aukna stafvæðingu samfélagsins með aukin lífsgæði að leiðarljósi krefst þess að litið verði til margvíslegra þátta, s.s. af lagalegu, félagslegu og tæknilegu tagi. Ef ekki verður mótuð skýr stefna með markmiðum, mælikvörðum og markvissum aðgerðum er hætta á ónýttum tækifærum og minni framförum á sviði stafrænnar þróunar. Ef ekki næst að uppfylla kröfur innri markaðar EES til viðskipta á sviði stafrænna lausna mun það minnka samkeppnishæfni Íslands til muna og skerða verulega möguleika íslenskra fyrirtækja á að markaðssetja vörur sínar á Evrópumarkaði.

Til að draga úr ofantöldum áhættuþáttum er mikilvægt að stjórnvöld framkvæmi þær aðgerðir sem upp eru taldar í kafla um „tækifæri til umbóta“.

^{*1.1 Gögn frá Fjarskiptastofu febrúar 2023.
*1.2 Gögn frá Fjarskiptastofu febrúar 2023.
*2.1 Staða Íslands í úttekt Alþjóðafjarskiptasambandsins (ITU) árið 2020, sjá https://www.stjornarradid.is/library/01--Frettatengt---myndir-og-skrar/Skjol---Frettatengt/ITU%202021%20-%20D-STR-GCI.01-2021-PDF-E.pdf
*2.2 Gögn frá Háskóla Íslands febrúar 2023.
*2.3 Staða Íslands í úttekt Alþjóðafjarskiptasambandsins (ITU) árið 2020, sjá https://www.stjornarradid.is/library/01--Frettatengt---myndir-og-skrar/Skjol---Frettatengt/ITU%202021%20-%20D-STR-GCI.01-2021-PDF-E.pdf}

^{[1] Matið snýr að þeim þáttum í úttekt Alþjóðafjarskiptasambandsins (ITU) sem varða markmið netöryggis­stefnu Íslands 2022–2037 um að byggja upp afburðahæfni og nýtingu á netöryggistækni. Sjá https://www.itu.int/en/ITU-D/Cybersecurity/Pages/global-cybersecurity-index.aspx}

^{[2] Matið snýr að þeim þáttum í úttekt Alþjóðafjarskiptasambandsins (ITU) sem varða markmið netöryggis­stefnu Íslands 2022–2037 um að byggja upp öruggt netumhverfi. Sjá https://www.itu.int/en/ITU-D/Cybersecurity/Pages/global-cybersecurity-index.aspx}

 

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er lögð áhersla á að unnið verði markvisst að því að efla net- og fjarskiptaöryggi og jafnframt að tryggð verði geta og fjármagn til áframhaldandi uppbyggingar háhraðaneta þar sem markaðsaðilar sinna ekki þeirri þjónustu eða öryggissjónarmið krefjast þess.

Fjarskipti: Markmið stjórnvalda er að Ísland verði gígabitaland. Forsenda þess er almennur aðgangur lögheimila og vinnustaða að netsambandi um ljósleiðara og 5G með tilheyrandi eflingu, stækkun og hringtengingu ljósleiðarastofnneta um landið og samfelldu farneti á stofnvegum. Almennt aðgengi að áreiðanlegu háhraðanetsambandi um ljósleiðara og/eða 5G eykur búsetugæði óháð starfi, tækifæri til menntunar óháð búsetu og jafnrétti íbúa og kynja.

Mælikvarðar í fjarskiptum sem felldir hafa verið út frá síðustu fjármálaáætlun eru: Aðgengi að 100 Mb/s, Aðgengi að 1 Gb/s, Aðgengi að ljósleiðara, Hlutfall í þéttbýli/dreifbýli innan við 50 m/500 m frá ljósleiðara og Aðgengi að 4G/5G. Í þeirra stað voru mótaðir nýir mælikvarðar sem endurspegla betur þau verkefni sem stjórnvöld vilja sérstaklega beita sér fyrir á gildistíma fjármálaáætlunar. Hægt verður eftir sem áður að fylgjast með þróun einhverra af þessum eldri mælikvörðum í tölfræðiskýrslum Fjarskiptastofu.

Netöryggi: Í netöryggisstefnu Íslands hafa stjórnvöld sett fram markmið um afburðahæfni og nýtingu netöryggistækni og um öruggt netumhverfi. Ýmsum lykilaðgerðum í aðgerðaáætlun stjórnvalda í netöryggi verður komið til framkvæmda. Árangursrík framkvæmd þeirra mun leiða til aukins netöryggis alls samfélagsins og færa Ísland framar í alþjóðlegum samanburði í þeim efnum, sbr. úttekt Alþjóðafjarskiptasambandsins.

Mælikvarðar í netöryggi sem felldir hafa verið út úr síðustu fjármálaáætlun eru: Stöðumat samkvæmt Oxford-líkani hvað varðar grunnþætti markmiðs (annars vegar markmiðsins „afburðahæfni og nýting á netöryggistækni“ og hins vegar „öruggt netumhverfi“). Þessir mælikvarðar voru felldir út til einföldunar og vegna þess að endurskoðun stöðumats Oxford-líkansins er óreglulegra en úttekt Alþjóðafjarskiptasambandsins (ITU). 

Stafræn þróun: Skapa þarf skýra og fullnægjandi umgjörð fyrir uppbyggingu öflugs upplýsingasamfélags og leggja með því grunn til aukinnar hugvitsdrifinnar verðmætasköpunar. Unnið verður að stefnumótun með setningu mælanlegra markmiða og skilgreiningu aðgerða sem leiðir fram tækifæri og tekst á við ógnir á sviði endurnýtingar opinberra upplýsinga, gervigreindar og rafrænnar auðkenningar.

 

11.3 Stjórnsýsla innviðaráðuneytis

Verkefni

Undir málaflokkinn falla aðalskrifstofa innviðaráðuneytis, fastanefndir, s.s. yfirfasteigna-matsnefnd, ýmis verkefni og þjónustusamningar. Umfjöllunin einskorðast við verkefni aðal-skrifstofu ráðuneytisins.

Helstu áskoranir

Við mótun nýs innviðaráðuneytis hafa orðið töluverðar breytingar á málaflokkum. Í því felast bæði áskoranir og tækifæri. Mikil vinna hefur verið í gangi undanfarin ár að samhæfa stefnumótun og áætlanagerð sem er áskorun í að brjóta niður síló og ná aukinni samvinnu milli málaflokka.

Tækifæri til umbóta

Ýmis tækifæri eru til umbóta í málaflokknum, hér er gerð grein fyrir þeim helstu.

Á næstu misserum mun innviðaráðuneytið halda áfram samhæfingu á allri stefnumótun og áætlanagerð fyrir málaflokka. Enn fremur er það stöðugt verkefni að sýna árangur á aðgengilegan hátt sem og einföldun regluverks og umbætur í stjórnsýslunni.

Samhæfing stefnu og áætlana. Ráðuneytið hefur lagt áherslu á samhæfingu áætlana um nokkurt skeið. Með því að samhæfa stefnur og áætlanir gefst kostur á að hámarka árangur og jákvæð áhrif stefnumótunarinnar enda er þannig tekið mið af tengdum málefnum og horft lengra en til sérstakra verkefna einstakra málaflokka. Samhæfing áætlana er byggð á sameiginlegri framtíðarsýn og meginmarkmiðum fyrir alla málaflokka ráðuneytisins. Í samhæfingu áætlana felst að þær eru samræmdar og vinna saman að umbótum í samfélaginu. Mikilvægt er til framtíðar að efla samhæfingu við stefnur og áætlanir í málaflokkum annarra ráðuneyta þar sem þær eru til staðar, ekki síður en áherslur ríkisins varðandi velsældaráherslur og heimsmarkmiðin.

Umbætur og einföldun regluverks. Áfram verður unnið að því að einfalda regluverk og gera stjórnsýsluna þjónustumiðaðri án þess að gengið sé á samfélagslega hagsmuni sem stjórnsýslu- og eftirlitsstofnunum er ætlað að verja. Með verkefninu er ætlunin að einfalda regluverk, verklag og ferla í þágu almennings og atvinnulífs og stuðla þannig að betri þjónustu, skilvirkari og réttlátari stjórnsýslu. Ráðuneytið og stofnanir framkvæma reglulega kannanir um hvað megi betur fara í regluverkinu og vinna að umbótum í kjölfarið. Þetta tengist velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar um betri samskipti við almenning og grósku í nýsköpun.

Stafræn þróun og upplýsingagjöf. Með breyttum áherslum í upplýsingagjöf og samtali við þjóðina hefur ráðuneytið komið til móts við ríkari kröfu um myndræna og stafræna framsetningu gagna með því að setja árangurinn fram í upplýsingagátt. Styður slík gátt við velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar. Í vefgáttinni vegvisir.is miðlar ráðuneytið upplýsingum um stefnur og áætlanir, framkvæmdir, fjárveitingar, mælikvarða og árangur í málaflokkum sínum. Gáttin er í stöðugri þróun og við hana munu bætast fleiri málaflokkar á næstu misserum. Megintilgangur vefgáttarinnar er að almennir borgarar geti á aðgengilegan, einfaldan og stafrænan hátt nálgast helstu upplýsingar um áætlanir og árangur. Upplýsingarnar eru mestmegnis sjónrænar á Íslandskorti þar sem hægt er að kalla fram upplýsingar á landsvísu eða í einstökum landshlutum fyrir einn eða fleiri málaflokka.

 

^{1 Lög um fjarskipti, nr. 70/2022. Sjá einnig lög um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraðafjarskiptaneta, nr. 125/2019, og lög um íslensk landshöfuðlén, nr. 54/2021.
2 Lög um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða, nr. 78/2019.
3 Netöryggisstefna Íslands 2022–2037, sjá https://www.stjornarradid.is/library/02-Rit--skyrslur-og-skrar/220221_HVIN_Netoryggisstefna_2022_V2.pdf
4 Lög um endurnot opinberra gagna, nr. 45/2018, lög um rafræna auðkenningu og traustjónustu fyrir rafræn viðskipti, nr. 55/2019, og Stefna Íslands um gervigreind frá 2021, sjá https://www.althingi.is/altext/pdf/151/s/1345.pdf. 
5 Lög um Fjarskiptastofu, nr. 75/2021.
6 Ísland ljóstengt, sjá https://www.stjornarradid.is/verkefni/samgongur-og-fjarskipti/island-ljostengt/
7 Directive (EU) 2022/2555 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 on measures for a high common level of cybersecurity across the Union, amending Regulation (EU) No 910/2014 and Directive (EU) 2018/1972, and repealing Directive (EU) 2016/1148 (NIS 2 Directive), sjá https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2555
8 Sjá https://www.stjornarradid.is/library/01--Frettatengt---myndir-og-skrar/Skjol---Frettatengt/%C3%8Dsland%20lj%C3%B3stengt_sk%C3%BDrsla_vor2021.pdf
9 Sjá https://fjolmidlanefnd.is/wp-content/uploads/2021/11/Hluti-3-Hatursordraeda-og-neikvaed-upplifun-af-netinu-copy.pdf}