12 Landbúnaður

Umfang

Starfsemi á málefnasviðinu er á ábyrgð matvælaráðherra. Það skiptist í þrjá málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu, ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2021–2023.

Fjármögnun

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar. Gert er ráð fyrir að útgjaldarammi málefnasviðsins lækki um 206 m.kr. frá fjárlögum 2023 til ársins 2028. Breytingin skýrist að miklu leyti af raunbreytingum á framlögum vegna búvörusamninga í samræmi við ákvæði samninganna, sem undirritaðir voru árið 2016, og nema samtals um 360 m.kr. til lækkunar. Gert er ráð fyrir að samningarnir verði endurskoðaðir á árinu 2023. Þar fyrir utan skýrist breytingin af almennum aðhaldsráðstöfunum á málefnasviðið sem nema um 247 m.kr. auk þess sem gert er ráð fyrir að niður falli samtals um 300 m.kr. vegna tímabundinna framlaga sem falla niður á árinu 2024. Á móti er m.a. gert ráð fyrir aukinni fjárheimild til eflingar kornræktar eða sem nemur 500 m.kr. hækkun á ramma málaefnasviðsins. 

Helstu áherslur 2024–2028

Málaflokkar

12.1 Stjórnun landbúnaðarmála

Verkefni

Helstu verkefni sem falla undir málaflokkinn eru: stjórnun landbúnaðarmála og framkvæmd búvörusamninga, stjórnsýsla Matvælastofnunar, nýting auðlinda lands, vöktun og eftirlit stjórnvalda. Búvörusamningar móta að miklu leyti regluverk og stuðningsaðgerðir stjórnvalda í þágu landbúnaðar og hafa þar með talsverð áhrif á starfsskilyrði greinarinnar. Undir málaflokkinn falla m.a. búvörulög, nr. 99/1993, og búnaðarlög, nr. 70/1998. Unnið er að matvælastefnu sem á að vera leiðandi stefna fyrir alla matvælaframleiðslu í landinu og þá hafa verið kynnt drög að landbúnaðarstefnu.

Helstu áskoranir

Í fjármálaáætlun 2023–2027 er fjallað um helstu áskoranir sem landbúnaður stendur frammi fyrir á komandi árum. Ein helsta áskorunin í matvælaframleiðslu felst í loftslagsbreytingum, áhrifum þeirra á matvælaframleiðslu og aðlögun að þeim. Ákveðin áskorun er fólgin í því að laga landbúnaðarkerfið að breytingum sem landbúnaðurinn stendur frammi fyrir, svo sem á sviði loftslags- og umhverfismála, nýsköpunar, matvælaöryggis, örari breytinga á neyslumynstri og auknum kröfum neytenda um upplýsingar um uppruna matvæla, framleiðsluhætti og umhverfisáhrif. 

Breytingar á ytri aðstæðum geta falið í sér áskoranir fyrir landbúnaðinn líkt og fyrir aðrar atvinnugreinar. Fæðuöryggi hefur hlotið enn meira vægi í áherslum stjórnvalda undanfarið en heimsfaraldur, innrás Rússlands í Úkraínu og gríðarlegar hækkanir á áburðaverði og öðrum aðföngum hafa breytt ýmsum forsendum sem áður voru taldar sjálfgefnar. 

Matvælaöryggi þarf að vera tryggt með öflugu eftirliti og skýrri löggjöf. Tryggja þarf að bæði innlend matvæli sem og innflutt séu örugg til neyslu. Jafnframt þarf að tryggja það að EES-reglugerðir verði innleiddar hér á landi en margar þeirra snúa að matvælaöryggi og dýravelferð. 

Tækifæri til umbóta

Til að bregðast við áskorunum sem felast í loftslagsbreytingum hafa stjórnvöld sett sér markmið um kolefnishlutleysi fyrir árið 2040 og er lögð mikil áhersla á kolefnishlutlausa framtíð í velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar. Sömu markmið um kolefnishlutleysi er að finna í búvörusamningum. Landbúnaður gegnir mikilvægu hlutverki í verkefnum sem miða að því að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og auka bindingu kolefnis. Núverandi spá um þróun losunar frá landbúnaði sýnir ekki nema 4% samdrátt til ársins 2028 miðað við árið 2005 en markmið stjórnvalda er að samdráttur til ársins 2030 verði 55%. Þess vegna er gert ráð fyrir endurskoðun aðgerða í aðgerðaáætlun á árinu 2023 og að stuðningskerfi landbúnaðar verði þróað í þá átt að það hvetji til aukins samdráttar í losun. Í ljósi samspils landbúnaðar og landnotkunar í samhengi loftslagsmála getur landbúnaður verið í lykilhlutverki við að auka umfang kolefnisbindingar og draga úr losun frá landi til að markmiðum stjórnvalda á sviði loftslagsmála verði náð. Fyrir liggur heildstæð stefna og aðgerðaáætlun fyrir landgræðslu og skógrækt, Land og líf (sjá málaflokk 17.1) þar sem settar eru fram áherslur um heil og fjölbreytt vistkerfi, náttúrmiðaðar lausnir í loftslagsmálum, sjálfbæra landnýtingu, þekkingu, samstarf og lýðheilsu og jákvæða byggðaþróun. Efla þarf rannsóknir á áhrifum loftslagsbreytinga á íslenskan landbúnað, einkum með tilliti til fæðu- og matvælaöryggis og grípa til aðgerða sem búa landbúnaðinn undir mögulegar breytingar í framtíðinni. 

Skapa þarf landbúnaðinum þau skilyrði að hann geti þróast í takt við breytingar og að kerfi og regluverk þess hamli ekki nýsköpun og framþróun í atvinnugreininni án þess þó að slá af kröfum um matvælaöryggi, velferð dýra og sjálfbærri nýtingu auðlinda. Nú liggja fyrir drög að heildarstefnumótun í greininni en með nýrri matvælastefnu er reynt að ná utan um helstu áskoranir og tækifæri í matvælaframleiðslu og er henni ætlað að vera leiðandi í annarri stefnumótun innan málaflokksins. Í fyrsta skipti hafa verið birt drög að heildstæðri landbúnaðarstefnu fyrir Ísland og er það í samræmi við áherslur í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Meginmarkmið þessarar stefnumótunar er að efla og styðja við íslenska matvælaframleiðslu til að Ísland verði í fremstu röð ríkja í framleiðslu á heilnæmum matvælum með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Til að hrinda matvælastefnu og landbúnaðarstefnu í framkvæmd verður unnið að gerð áætlana um aðgerðir til fimm ára í senn. 

Núgildandi búvörusamningar tóku gildi árið 2017 og gilda til tíu ára. Seinni endurskoðun samninganna fer fram árið 2023 og verður samkvæmt stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar lögð áhersla á að tryggja fæðuöryggi á Íslandi með því að efla innlenda landbúnaðarframleiðslu. Jafnframt verður lögð áhersla á loftslags- og umhverfismál og einföldun búvörusamninga án þess að gera grundvallarbreytingar á samningunum.

Styrkja þarf stoðir fæðuöryggis á Íslandi en fæðuöryggi er órjúfanlegur hluti af þjóðaröryggi. Tillögur og greinargerð Landbúnaðarháskóla Íslands um aðgerðir til að bæta fæðuöryggi Íslands liggja fyrir og starfshópur á vegum forsætisráðherra hefur skilað skýrslu um nauðsynlegar birgðir til að tryggja lífsafkomu þjóðarinnar á hættutímum. Starfshópur á vegum Landbúnaðarháskóla Íslands hefur jafnframt skilað tillögum um aðgerðaráætlun til eflingar kornræktar á Íslandi en aukin áhersla er lögð á kornrækt í fjármálaáætlun 2024-2028. Markmið aðgerðaáætlunarinnar eru að anna allri eftirspurn eftir byggi og stærstum hluta eftirspurnar eftir hveiti á innlendum markaði með íslenskri framleiðslu þegar fram í sækir.Aðgerðaáætlunin styður m.a. við markmið í stjórnarsáttmála og fjármálaáætlun um fæðuöryggi, loftslagsmál og aukinni og fjölbreyttari landbúnaðarframleiðslu. Á tímabili fjármálaáætlunar verður um 2 ma.kr. aukning í framlögum til málefnasviðsins svo aðgerðaáætlunin geti komið til framkvæmdar. Þeim fjármunum verður m.a. varið í verkefni sem snúa að plöntukynbótum, fjárfestingastuðningi til innviðauppbyggingar kornframleiðslu og þróunar jarðræktar á Íslandi. Þannig verða sköpuð skilyrði fyrir því að markmið aðgerðaráætlunar náist. Með þeim aðgerðum sem stefnt er að má styðja við sjálfbærni matvælaframleiðslu Íslands og þar með styrkja stoðir fæðuöryggis þjóðarinnar. Samkvæmt niðurstöðum starfshópsins getur kornrækt á Íslandi verið þjóðhagslega hagkvæm og samkeppnishæf og því álitlegur kostur til að auka verðmætasköpun á Íslandi og styrkja atvinnulíf í dreifðum byggðum. Efling innlendrar framleiðslu á korni mætir þeim áskorunum sem sem tíundaðar eru í kaflanum hér að ofan um helstu áskoranir í málaflokknum og dregur jafnframt úr mögulegum áhrifum ytri áhættuþátta sem fjallað er um í næsta kafla.

Tryggja þarf heilnæmi matvæla og aukið matvælaöryggi, til að mynda með því að viðhalda góðri stöðu Íslands í baráttunni við sýklalyfjaónæmi. Ráðast þarf í heildstæða endurskoðun á fyrirkomulagi matvæla- og heilbrigðiseftirlits á Íslandi. Markmið þeirrar vinnu er að stuðla að samræmdu, einfölduðu og skilvirku eftirliti í þágu atvinnulífs og almennings. Til þess að Ísland geti orðið leiðandi í framleiðslu á heilnæmum afurðum þarf að tryggja vernd og sjálfbærni búfjárstofna. Það tengist jafnframt lýðheilsu þar sem heilsa manna verður ekki aðskilin frá heilbrigði dýra og heilnæmu umhverfi. Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin og Alþjóðadýra¬heilbrigðisstofnunin hafa hvatt þjóðir til að nálgast umfjöllun og aðgerðir í þessum efnum út frá hugtakinu „ein heilsa“ en síðustu ár hafa verið stigin þó nokkuð mörg skref til að efla vitund og rannsóknir á sýklalyfjaónæmi bæði í mönnum og dýrum. Sem matvælaþjóð ber okkur skylda til þess að tryggja að framleiðsluhættir séu á þann veg að velferð dýra sé höfð að leiðarljósi. Það er ekki bara samfélagsskylda okkar heldur er það vel þekkt að heilsa og velferð dýra eru þættir sem hafa áhrif á gæði og öryggi matvæla og þar með hagsmuni neytenda. Þar til viðbótar eru kröfur neytenda sífellt að aukast hvað varðar heilnæmi matvæla og þar með talið velferð dýra. 

Kynja- og jafnréttissjónarmið eru mikilvæg m.a. í ljósi þess hve landbúnaður er stór þáttur í atvinnulífi í dreifbýli. Ein áskorun hvað varðar kynja- og jafnréttissjónarmið er skortur á gögnum. Líkt og fjallað var um í fjármálaáætlun 2023–2027 endurspegla opinber gögn ekki alltaf raunverulega stöðu kynja og jafnréttis í atvinnugreininni. Tryggja þarf aðgengi að gögnum til að hægt sé að gera raunhæft mat á kynja- og jafnréttisáhrifum verkefna, aðgerða og stefnumótandi ákvarðana á málefnasviðinu og því eru gagnagrunnar stjórnvalda er varðar matvælaframleiðslu í stöðugri þróun. 

Matvælastefnu Íslands, sem nú liggur fyrir, er ætlað að vera leiðandi í ákvarðanatöku til að stuðla að aukinni verðmætasköpun í matvælaframleiðslu hér á landi, tryggja fæðu- og matvælaöryggi og auka velferð fólks í sátt við umhverfi og náttúru. Hér á landi eru tækifærin mörg og mikilvægt að nýta þau með samræmdum aðgerðum. Matvælastefnunni er ætlað að vera leiðarstef fyrir matvælaframleiðslu í landinu og þar með talið þá stefnumótun sem undir hana falla. Þessi stefna verður höfð til hliðsjónar við stefnumótun í landbúnaði, sjávarútvegi og fiskeldi þar sem þættir sem til umfjöllunar eru verða hafðir að leiðarljósi.

Áhættuþættir

Meðal áhættuþátta sem geta haft áhrif á landbúnað eru breytingar á ytri aðstæðum og geta verið ófyrirséðir. Áhrif innrásar Rússlands í Úkraínu, aukinn aðfangakostnaður s.s. hærri áburðarverð í heiminum og heimsfaraldur eru dæmi um slíka áhættuþætti sem snerta matvælaframleiðslu í heiminum og á Íslandi. 

Ef eftirlit er ekki nægilega skilvirkt getur það haft í för með sér ýmsa áhættuþætti, má þar nefna vöktun en með henni safnast gögn sem hægt er að nýta til að greina stöðu ákveðinna þátta sem tengjast matvælaöryggi, einnig getur slakt eftirlit haft í för með sér áhrif á heilbrigði einstaklinga ef heilsuspillandi matvæli eru á markaði eða matvæli sem innihalda hátt magn þungmálma eða annarra skaðlegra efna. 

Markmið og mælikvarðar

^{*95%:Markmið um 100% er óraunhæft vegna ytri aðstæðna.
** Byggt er á spá Umhverfisstofnunar um losun frá landbúnaði til 2024 en miðað við að ná markmiði um 55% samdrátt í losun til 2030.
*** Byggt á gögnum Hagstofu Íslands um uppskeru á helstu útiræktuðu káltegundum. Upphafsstaða byggist á gögnum frá 2021.
**** Byggt á gögnum Hagstofu Íslands um framleiðslu á tómötum, paprikum og agúrkum. Upphafsstaða byggist á gögnum frá 2021.}

Mælikvarðar hafa tekið breytingum frá fyrri fjármálaáætlun en markmiðin eru þau sömu. Meginmarkmið málaflokksins og framtíðarsýn eru óbreytt. Undir fyrsta markmiðið var settur inn mælikvarði sem snýr að kornrækt en líkt og fram kemur í greinargerð þá verður aukin áhersla lögð á innlenda kornrækt í málaflokknum sem mikilvægur liður í að efla fæðuöryggi þjóðarinnar. Undir markmið þrjú hefur verið bætt við mælikvarða sem snýr að lífrænni framleiðslu en tillögum að aðgerðaráætlun til eflingar lífrænni framleiðslu hefur verið skilað til ráðherra. Það er verkefni samkvæmt stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Mælikvarða fyrir grænmetisframleiðslu í fjármálaáætlun 2023–2027 hefur verið skipt upp tvo mælikvarða, þ.e. framleiðslu á útiræktuðu grænmeti og framleiðslu á ylræktuðu grænmeti. Þá var tekinn út mælikvarði sem sneri á búvörusamningum.

12.2 Rannsóknir, þróun og nýsköpun í landbúnaðarmálum

Verkefni

Rannsóknir, þróun og nýsköpun í landbúnaðarmálum varða aðgerðir stjórnvalda til að stuðla að sjálfbærri hagnýtingu auðlinda, þróun nýrra afurða og aukinni verðmætasköpun matvælaframleiðslu greinarinnar.

Helstu áskoranir og tækifæri til umbóta

Í greinargerð fyrir málaflokk 12.1 er fjallað um áskoranir og tækifæri í matvælaframleiðslu. Rannsóknir, þróun, miðlun þekkingar og nýsköpun er grundvöllur þess að landbúnaðurinn geti mætt þessum áskorunum og nýtt tækifæri til framtíðar. Stofnun Matvælasjóðs ásamt sérstökum samningum við Landbúnaðarháskóla Íslands og Matís er liður í því að efla rannsóknir og nýsköpun. Þar af leiðandi er matvælaframleiðsla á Íslandi betur í stakk búin að mæta þeim áskorunum sem henni fylgja og ná fram markmiðum á málefnasviði landbúnaðar sem sett eru fram í málaflokki 12.1. Samningarnir við Landbúnaðarháskóla Íslands og Matís renna út árið 2023 og verður unnið að gerð nýrra samninga.

Matvælasjóður hefur verið starfræktur frá árinu 2020 og er hlutverk hans að styrkja þróun og nýsköpun við framleiðslu og vinnslu matvæla og hliðarafurða úr landbúnaðar- og sjávarafurðum. Í stefnu sjóðsins er lögð áhersla á nýsköpun, sjálfbærni, verðmætasköpun og samkeppnishæfni íslenskra matvæla um land allt. Þrisvar hefur verið úthlutað úr sjóðnum og augljóst er á fjölda og gæðum umsókna að mikil gróska er í matvælatengdri nýsköpun. Árið 2020 bárust 263 umsóknir og veittir voru styrkir upp á 480 m.kr. til 62 verkefna. Árið 2021 bárust 272 umsóknir og hlutu 64 verkefni styrki upp á alls 566,6 m.kr. Árið 2022 bárust 211 umsóknir og veittir voru 58 styrkir uppá 584,6 m.kr.Sjóðurinn og ferlið í kringum hann hefur tekið miklum breytingum frá því að fyrst var úthlutað og m.a. er nú unnið í umsóknarkerfi sem heldur utan um úthlutunarferlið frá upphafi til enda, allt frá því að auglýst er eftir umsóknum og þar til gengið er frá samningum við styrkþega og styrkir eru greiddir út.

Markmið og mælikvarðar

12.6 Stjórnsýsla matvælaráðuneytis

Verkefni

Stjórnsýsla matvælaráðuneytis er á höndum aðalskrifstofu matvælaráðuneytisins. Meginverkefni matvælaráðuneytisins er að stuðla að skilvirkri stjórnsýslu og eftirliti með þeirri starfsemi sem fellur undir ráðuneytið, sbr. starfsemi innan málefnasviða 7, 12 og 13. Til að styrkja stjórnunar- og eftirlitshlutverk ráðuneytisins hefur stefnumótun og áætlanagerð fyrir málefnasvið ráðuneytisins verið efld, m.a. á grunni samræmds verklags og samvinnu ráðuneytisins og undirstofnana þess. Áherslur í starfi ráðuneytisins snúa m.a. að því að bæta enn frekar eftirfylgni með gæðum og afrakstri verkefna og aðgerða innan ráðuneytisins og meðal stofnana þess. Jafnframt hefur verið lögð áhersla á að samræma vinnubrögð, úthlutunarreglur, fjármál og ferla sjóða sem ráðuneytið hefur umsýslu með. Fjallað er um markmið og aðgerðir í landbúnaði, sjávarútvegi og fiskeldi í umfjöllun um hlutaðeigandi málefnasvið. Þar er áhersla lögð á að matvælaframleiðslan sé heilnæm og að stuðlað sé að sjálfbærri þróun framleiðslunnar, hvort sem litið er til efnahagslegrar, umhverfislegrar eða samfélagslegrar sjálfbærni.