13 Sjávarútvegur og fiskeldi

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð matvælaráðherra. Það skiptist í tvo málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2021–2023.

Fjármögnun

Gert er ráð fyrir að útgjaldarammi málefnasviðsins aukist um 1.224 m.kr. frá fjárlögum 2023 til ársins 2028. Skýrist sú breyting fyrst og fremst af auknum framlögum annars vegar til að styrkja stjórnsýslu og eftirlit með fiskeldi og hins vegar vegar til að efla hafrannsóknir og eftirlit með sjávarútvegi en samtals nemur hækkunin á ramma málefnasviðsins 1.250 m.kr. vegna þessara verkefna. Þá er er gert er ráð fyrir tímabundnu 200 m.kr. framlagi til hvala-talninga á árinu 2024 en um er að ræða frestuðu verkefni frá árinu 2023. Á móti vega almennar aðhaldsráðstafanir sem nema um 414 m.kr. til lækkunar. Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2024–2028

Málaflokkar 

13.1 Stjórnun sjávarútvegs og fiskeldis 

Verkefni

Helstu verkefni sem falla undir málaflokkinn eru: stjórnun sjávarútvegs og fiskeldis, þ.m.t. stjórnsýsla Fiskistofu, Matvælastofnunar og Verðlagsstofu skiptaverðs, nýting auðlinda hafsins, stýring, vöktun Hafrannsóknarstofnunar og eftirlit stjórnvalda. Undir málaflokkinn falla einnig styrktarsjóðir vegna fiskeldis, þ.m.t. Fiskræktarsjóður, Umhverfissjóður sjókvíaeldis og Fiskeldissjóður. Helstu stjórntæki stjórnvalda varðandi atvinnugreinarnar tvær eru í gegnum gildandi löggjöf á sviði atvinnugreinanna. Undir málaflokkinn falla m.a. lög um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, lög um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996, og lög um fiskeldi, nr. 71/2008. 

Helstu áskoranir

Sjávarútvegur stendur frammi fyrir fjölmörgum áskorunum á næstu árum. Ein stærsta áskorun sem samfélög og þjóðir standa frammi fyrir eru loftslagsbreytingar af mannavöldum sem áhrif hefur á lífríki hafsins. Sjávarútvegur er atvinnugrein sem nýtir auðlindir hafsins við Ísland. Atvinnugreinin á allt undir að nýting þeirra sé byggð á vísindalegri varfærnislegri nálgun með sjálfbæra nýtingu að leiðarljósi. Sjávarútvegur býr við mikla alþjóðlega samkeppni og því þarf að búa starfsemi hennar samkeppnishæft umhverfi til að standa undir því hlutverki sem hún hefur í íslensku samfélagi. Íslensk stjórnvöld eru virk í alþjóðasamstarfi þar sem reglur um nýtingu auðlinda hafsins eru mótaðar hjá alþjóðastofnunum sem og að tryggja að rekstrarskilyrði greinanna standist ýtrustu kröfur um sjálfbæra nýtingu og vernd lifandi auðlinda hafsins svo tryggja megi að íslenskur sjávarútvegur sé í fremstu röð. Sjávarútvegur stendur á ákveðnum tímamótum en í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er kveðið á um metnaðarfulla nálgun varðandi atvinnugreinina.

Til að kortleggja áskoranir og tækifæri í sjávarútvegi var skipuð nefnd sem hefur yfirsýn yfir starf fjögurra starfshópa sem munu fást við fjögur þemu, samfélag, aðgengi, umgengni og tækifæri. Starfshóparnir fjórir skiluðu bráðabirgðatillögum í janúar 2023 en áætlað er að skil á lokatillögum verði í maí sama ár. Fyrirhugaðar lokaafurðir vinnunnar eru m.a. frumvarp til nýrra laga um stjórn fiskveiða eða heildarlaga um auðlindir hafsins á árinu 2024, verkefni á sviði orkuskipta, nýsköpunar, hafrannsókna og gagnsæi eignatengsla í sjávarútvegi.
Stjórnvöld hafa sett sér metnaðarfull markmið um kolefnishlutleysi fyrir árið 2040 og er lögð mikil áhersla á kolefnishlutlausa framtíð í velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar. Sjávarútvegur er mikilvægur hluti af því að ná markmiðum stjórnvalda. Loftslagsbreytingar með breytingum hafstrauma og súrnunar hafsins hafa margvísleg og ófyrirséð áhrif á vistkerfi hafsins. Í stjórnarsáttmála er kveðið á um orkuskipti í sjávarútvegi og verður áframhaldandi vinna í þeim efnum byggð á tillögum úr nýlega útgefinni skýrslu um græn skref í sjávarútvegi. Vistkerfisnálgun og verndun viðkvæmra vistkerfa til framtíðar verður fléttuð málaflokkunum og m.a. er stefnt að verndun viðkvæmra botnvistkerfa í efnahagslögsögu Íslands.

Sjálfbær og ábyrg nýting lifandi auðlinda hafsins byggist fyrst og fremst á góðri vísindaþekkingu. Slík þekking er forsenda samkeppnishæfni íslenskra sjávarafurða á alþjóðamörkuðum sem er aftur grunnur þess að fiskveiðar stuðli að vexti íslensks atvinnulífs og samfélags. Íslensk stjórnvöld hafa tekið þátt í mótun reglna um nýtingu lifandi auðlinda hafsins á alþjóðavettvangi sem byggjast á varúðarnálgun, vistkerfisnálgun og sjálfbærni en til að uppfylla þessar kröfur þarf að tryggja góðar grunnrannsóknir á vistkerfi hafsins, umhverfisáhrifum og samspili og áhrifum veiða á vistkerfið. 

Stutt verður við öflugt styrkjakerfi, samstarf við háskólasamfélagið og stuðningsumhverfi rannsókna og þróunar til að stuðla að framþróun, fullvinnslu og nýsköpun í sjávarútvegi. Áskoranir á næstu árum tengjast breytingum í umhverfi, loftslagsbreytingum, vistkerfi sjávar og útbreiðslu fiskstofna. Til að nýta auðlindir hafsins á skynsamlegan og sjálfbæran hátt þarf öflugar hafrannsóknir og er nýsmíði hafrannsóknaskips mikilvægur liður í að treysta þær. Smíði nýs hafrannsóknaskips hófst haustið 2022 og áætlað er smíðinni verði lokið fyrir árslok 2024 og verði skipið eins umhverfisvænt og kostur er. 

Hvað kynja- og jafnréttissjónarmið varðar hefur sjávarútvegurinn ávallt verið mjög karllæg atvinnugrein, einkum þegar kemur að sjómennsku og er fjarvera frá heimili þar helsti skýringarþáttur. Mikill fjöldi kvenna starfar þó við fiskvinnslu. Sjá nánar á vef Stjórnarráðsins stöðuskýrslu um kortlagningu kynjasjónarmiða. Við öflun slíkra gagna þarf að horfa á atvinnugreinina út frá víðara sjónarhorni og horfa einnig til stöðu kynja og jafnréttis á meðal nýsköpunarfyrirtækja og frumkvöðla í sjávarútvegi, smáframleiðenda og annarra aðila í matvælaframleiðslu. Gagnasöfnin er hafin í tengslum við vinnu við Auðlindina okkar.

Lögð er áhersla á að matvælaframleiðsla styðji við loftslagsmarkmið ríkisstjórnarinnar og mikilvægi sjálfbærrar nýtingar á auðlindum lands og hafs. 

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er kveðið á um að „mótuð verði heildstæð stefna um uppbyggingu, umgjörð og gjaldtöku fiskeldis“. Sem hluti af þeirri vinnu þá hóf matvæla-ráðuneytið sjálfstæða greiningarvinnu á regluverki fiskeldis en ásamt því óskaði ráðuneytið eftir stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar á sjókvíaeldi sem og greiningarskýrslu frá ráðgjafafyrirtækinu Boston Consulting Group um stöðu og framtíð lagareldis á Íslandi (sjókvía-, land-, þörunga- og úthafseldi).

Nú liggja báðar skýrslurnar fyrir. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar eru settar fram alls 23 ábendingar um úrbætur. Lúta þær margar hverjar að brotalömum í laga- og reglugerðarumgjörð sjókvíaeldis sem og eflingu stjórnsýslunnar til að takast á við þann hraða vöxt sem hefur verið í greininni. Í skýrslunni kemur jafnframt fram að uppbygging greinarinnar hafi verið stefnulaus og að rekstur sjókvía á svæðum sem vinna gegn því að auðlindin skili hámarksávinningi fyrir ríkissjóð hafi fest sig í sessi án mikillar umræðu eða atbeina stjórnvalda. Í skýrslu Boston Consulting Group er aftur á móti í forgrunni sviðsmyndagreining á hvernig byggja megi upp greinina til framtíðar, í sátt við umhverfi, samfélag og efnahag. 

Samfélög þar sem sjókvíaeldi er stundað hafa notið góðs af miklum vexti greinarinnar. Íbúum og atvinnutækifærum hefur fjölgað en þó er það svo að samfélögin hafa upplifað ákveðna vaxtarverki. Með hröðum vexti greinarinnar eykst þörf fyrir þjónustu og þar með sterkari innviði. Fiskeldissjóður hefur það hlutverk að veita styrki til sveitarfélaga þar sem sjókvíaeldi er stundað og styðja við innviðauppbyggingu á þeim svæðum. Þessir styrkir renna til sveitarfélaga á Austfjörðum og Vestfjörðum en á þessum atvinnusvæðum hefur orðið mikill uppgangur með tilkomu sjókvíaeldis og þar af leiðandi hefur skapast aukin þörf á uppbyggingu á þjónustu og innviðum. Reiknað er með að fjármagn til sjóðsins muni aukast verulega á næstu árum vegna aukinnar framleiðslu. Auk þess hafa stjórnvöld markvisst stutt við fjölgun starfa á landsbyggðinni, t.d. með samningum við undirstofnanir.

Auk sjókvíaeldis er landeldi atvinnugrein sem er að ryðja sér til rúms með miklum hraða. Stór áform eru uppi og hefur fjárfesting í greininni verið mikil á undanförnum árum. Einnig má nefna þörungarækt og úthafseldi sem greinar sem munu fá aukna athygli og eru hluti af stefnumótun til framtíðar.

Lagareldi er ung grein en þó eru nokkrar vísbendingar um að karlar séu í meiri hluta í greininni. Til að geta lagt raunhæft mat á kynja- og jafnréttisáhrif verkefna, aðgerða og stefnumótandi ákvarðana á málefnasviðinu þurfa nauðsynleg gögn að liggja fyrir og þess vegna er mikilvægt að afla upplýsinga sem gefa rétta mynd af núverandi stöðu kynja og jafnréttis í atvinnugreininni.

Tækifæri til umbóta

Til að bregðast við þeim áskorunum í sjávarútvegi og fiskeldi sem vikið var að hér á undan gera stjórnvöld ráð fyrir stórsókn til eflingar þessara málaflokka á tímabili fjármálaáætlunar 2024-2028. 

Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að framlög til hafrannsókna og fiskveiðieftirlits verði aukin um 3 ma.kr. á tímabilinu með það að markmiði að skapa sjávarútvegi skilyrði til aukinnar verðmætasköpunar með sjálfbæra nýtingu og vistkerfisnálgun að leiðarljósi. Öflugar hafrannsóknir og þekja í eftirliti með fiskveiðiauðlindinni eru forsenda þess að íslenskar sjávarafurðir séu samkeppnishæfar á alþjóðamörkuðum og að nýting sjávarauðlinda sé sjálfbær og stuðli að vexti íslensks atvinnulífs og samfélags. 

Í öðru lagi er gert ráð fyrir framlög til eflingar stjórnsýslu, eftirlits, leyfisveitinga og rannsókna í fiskeldi verði aukin um 2,2 ma.kr. á tímabili fjármálaáætlunar með það að markmiði að skapa greininni skilyrði til aukinnar verðmætasköpunar með sjálfbæra nýtingu og vistkerfisnálgun að leiðarljósi. Forsendur fyrir vexti sjókvíaeldis, og þar með tekjuaukningar fyrir íslenskt þjóðarbú, eru að hlúð sé að umhverfi greinarinnar m.t.t. til regluverks, stjórnsýslu, eftirlits og rannsókna. 

Samkvæmt bráðabirgðaákvæði VIII. laga um fiskeldi skal endurskoða lögin eigi síðar en 1. maí 2024. Sú endurskoðunarvinna er nú þegar hafin en í henni er annars vegar litið til þess hvaðan greinin er að koma og hins vegar til þess hvert er stefnt. Er því ljóst að skýrslur Ríkisendurskoðunar og Boston Consulting Group munu nýtast stjórnvöldum að miklu leyti í mótun heildstæðrar stefnu atvinnugreinarinnar. Þessari stefnumörkun mun fylgja frumvarp til laga sem fyrirhugað er að lagt verði fram árið 2024. Þau atriði sem hægt er að framkvæma með öðrum leiðum, s.s. verklags- eða reglugerðarbreytingum, verður hrint í framkvæmd fyrir þann tíma. 

Við mótun stefnunnar verður sjálfbær uppbygging greinarinnar höfð að leiðarljósi. Grundvallarforsenda uppbyggingarinnar er að ákvarðanir verði byggðar á traustri vísindalegri ráðgjöf og rannsóknum. Með það mið fyrir augum þarf m.a. að rýna aðferðarfræði við vöktun og rannsóknir á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis svo það geti stutt við mat á burðarþoli á sem bestan hátt. Til þess að svo megi verða þarf að vera tryggt að lögbundin verkefni vöktunaraðila verði fjármögnuð með viðunandi hætti. Efla þarf jafnframt stjórnsýslu og eftirlit sem hefur ekki fylgt eftir vexti sjókvíaeldis hér á landi. Tækifæri eru jafnframt fólgin í því að móta heildræna stefnumótun fyrir landeldi svo að eftirlit og stjórnsýsla verði í stakk búin til þess að takast á við aukin umsvif greinarinnar á næstu árum.

Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að framlög til Fiskeldissjóðs verði stóraukin eða um 1,7 ma.kr. á tímabilinu samhliða fyrirhugaðri hækkun verðmætagjalds vegna sjókvíaeldis. Markmiðið með því er að stuðla að enn frekari uppbyggingu innviða, þar sem fiskeldi í sjókvíum er stundað, og styrkja þar með samfélög og stoðir atvinnulífs á þeim svæðum. 

Samtals er því gert ráð fyrir að veita í kringum 6,9 ma.kr. auknu framlagi til að efla fyrrgreind verkefni á sviði sjávarútvegs og fiskeldis á tímabili fjármálaáætlunar. Ljóst er að með þessum stórauknu framlögum eru stjórnvöld að leggja áherslu á mikilvægi þess að stjórnsýsluleg umgjörð þessara mikilvægu málaflokka sé tryggð sem stuðli þannig að aukinni verðmætasköpun fyrir íslenskt þjóðarbú til framtíðar. 

Áhættuþættir

Áhættuþættir í lagareldi felast einkum í því að stefnumótun og aðgerðaráætlun henni tengdri fylgi ekki eftir hröðum vexti greinarinnar. Afleiðing þess gæti haft í för með sér óafturkræf umhverfisleg áhrif, s.s. erfðablöndun eldislaxa við villta laxastofna eða óhóflegt lífrænt álag á vistkerfi. Ef stoðir stjórnsýslunnar verða ekki styrktar getur það enn fremur haft áhrif á tækifæri greinarinnar til að vaxa á sjálfbæran hátt. 
Helstu áhættuþættir í sjávarútvegi snúa að því að skortur er á getu stofnana til að sinna lögbundnu hlutverki við hafrannsóknir og eftirlit. Öflugar hafrannsóknir og eftirlit með sjávarauðlindinni er lykilforsenda fyrir öflugum sjávarútvegi. Fylgjast þarf vel með markaðsaðstæðum og fylgja eftir vottunum íslenskra sjávarafurða til að tryggja samkeppnishæfni á alþjóðavettvangi. 

Markmið og mælikvarðar 

^{[1] Exclusive economic zone (efnahagslögsaga).}

Markmið og mælikvarðar frá síðustu fjármálaáætlun hafa tekið breytingum. Breytingarnar taka mið af því að mælikvarðar fyrir sjávarútveg og fiskeldi eru aðskildir.

13.2 Rannsóknir, þróun og nýsköpun í sjávarútvegi og fiskeldi

Verkefni

Helstu verkefni sem falla undir málaflokkinn eru: rannsóknir, þróun og nýsköpun í sjávarútvegi og fiskeldi og aðgerðir stjórnvalda til að stuðla að sjálfbærri nýtingu lifandi og staðbundinna náttúruauðlinda, þróun nýrra afurða og aukin verðmætasköpun í matvælaframleiðslu. Undir málaflokkinn fellur stjórnsýsla Hafrannsóknastofnunar.

Helstu áskoranir og tækifæri til umbóta

Í greinargerð fyrir málaflokk 13.1 er fjallað um áskoranir og tækifæri í matvælaframleiðslu. Rannsóknir, þróun, miðlun þekkingar og nýsköpun er grundvöllur þess að sjávarútvegur og fiskeldi geti mætt þessum áskorunum og nýtt tækifæri til framtíðar. Stærsti hluti af fjármagni til málaflokksins er vegna rannsókna sem Hafrannsóknastofnun framkvæmir. Rannsóknir stofnunarinnar eru grundvöllur þess að hér sé hægt að stunda sjálfbæra nýtingu nytjastofna við Ísland, nýta hafsvæði við landið og gæta að líffræðilegum fjölbreytileika. Stjórnvöld hafa helst verið að styðja við nýsköpun og þróun í atvinnugreinunum í gegnum sjóði eða samninga við stofnanir. Hér má nefna MATÍS sem og Matvælasjóð sem er með það að markmiði að styðja við nýsköpun og þróun í matvælaiðnaði, þ.m.t. sjávarútveg og fiskeldi. Frekari skýringar eru gerðar á MATÍS og sjóðnum í kafla 12.2. Umhverfissjóður sjókvíaeldis er með það að meginmarkmiði að veita styrki til verkefna sem lágmarka umhverfisáhrif af völdum sjókvíaeldis. Hjá Fisktækniskóla Íslands er samningur um framlag til undirbúnings náms í fisktækni í framhaldsskólum og símenntunarstöðum. Markmið samningsins er að stuðla að þróun náms í fisktækni við framhaldsfræðsludeildir. Samningur við Sjávarútvegsmiðstöð Háskólans á Akureyri þar sem markmið samningsins er að styrkja hlutverk Háskólans á Akureyri á sviði rannsókna sjávarútvegs og fiskeldis. Starfsemi málaflokksins styður við stefnu í öðrum málaflokkum, t.d. 13.1.