29 Fjölskyldumál

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð félags- og vinnumarkaðsráðherra, heilbrigðisráðherra, fjármála- og efnahagsráðherra, mennta- og barnamálaráðherra, forsætisráðherra og innviðaráðherra.

Málefnasviðið skiptist í sjö málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2021–2023. 

Fjármögnun

Framlög til barnabóta hækka árið 2024 um 1,4 ma.kr. eða sem nemur 7,2 ma.kr.  á tímabili fjármálaáætlunarinnar. Hækkunin er liður í stuðningi stjórnvalda vegna kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Áætlað er að framlög til fæðingarorlofssjóðs lækki um 720 m.kr. á tímabili fjármálaáætlunar í ljósi uppfærðrar áætlunar. Gert er ráð fyrir að árið 2024 verði áhrif lengingar fæðingarorlofsréttar frá árunum 2020 og 2021 komin fram að fullu. Gert er ráð fyrir 2,5% árlegum vexti  útgjalda á tímabili fjármálaáætlunarinnar til umönnunar- og foreldragreiðslna og er heildarhækkun á tímabilinu um 604 m.kr. Einnig eru tímabundin framlög til þriggja ára, alls að fjárhæð 700 m.kr. vegna aðgerðaráætlunar um samræmingu þjónustu við eldra fólk. Þá falla niður tímabundin framlög, áranna 2023–2025, sem eru árlega að fjárhæð 380 m.kr., vegna félagslegra aðgerða vegna heimsfaraldurs kórónuveiru. Breyting á framlögum vegna málefna flóttafólks, sem skiptast á milli félags- og vinnumarkaðsráðuneytis og mennta- og barnamálaráðuneytis, nema í heildina 9,4 ma.kr. á tímabili fjármálaáætlunarinnar. Um er að ræða fjárveitingar sem samanstanda af tímabundnum og varanlegum framlögum.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2024–2028

29.1 Barnabætur

Verkefni

Barnabætur eru tekjutengdar bætur sem greiddar eru með börnum yngri en 18 ára. Fjárhæð barnabóta ræðst af fjölda og aldri barna á heimili, hjúskaparstöðu foreldra og tekna þeirra. Barnabætur eru tekjutengdar til að ná því fram að stuðningur barnabóta sé mestur hjá þeim fjölskyldum sem þurfa mest á stuðningi að halda en meginmarkmið barnabóta er að jafna kjör barnafjölskyldna og vinna gegn fátækt meðal barna. Barnabætur byggjast á A-lið 68. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, og annast Skatturinn umsýslu barnabóta.

Helstu áskoranir

Samkvæmt stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er markmið stjórnvalda að tryggja betur fjárhagslega stöðu barnafólks í gegnum skatta og bótakerfið og sérstaklega er ætlunin að efla barnabótakerfið. Áskoranir tengdar málaflokknum eru annars vegar að auka stuðning við tekjulága foreldra þar sem megintilgangur barnabótakerfisins er að vinna gegn fátækt meðal barna og því mikilvægt að líta til þess í hve miklum mæli barnabætur auki ráðstöfunartekjur tekjulægri fjölskyldna. Hins vegar að auka einföldun og skilvirkni á barnabótakerfinu en jafnvægi þarf að ríkja milli þess að tekjutengingar verði til þess að stuðningurinn fari til þeirra tekjulægri en á sama tíma hafi skerðingarhlutföll tekjutenginga ekki neikvæð áhrif á of marga.

Foreldrar sem semja um skipta búsetu barna hjá sýslumanni geta hvort um sig átt rétt á barnabótum miðað við tekjur og fjölskyldustöðu. Barnabæturnar reiknast sjálfkrafa til beggja foreldra, í fyrsta sinn á árinu 2023, svo lengi sem samningur um skipta búsetu barns liggi fyrir hjá sýslumanni í árslok. Töluverð áskorun felst í því að stuðla að jafnari stöðu foreldra sem fara sameiginlega með forsjá barns og ákveða að ala það upp saman á tveimur heimilum. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 28/2021, um breytingu á barnalögum, kemur fram að heimild til að semja um skipta búsetu kunni að leiða til aukins samstarfs og samstöðu þessara foreldra til hagsbóta fyrir barn. Óvíst sé hversu margir foreldrar hér á landi muni kjósa að semja um skipta búsetu barns og jafnframt hversu margir muni uppfylla forsendur þess að semja um slíkt. Þá liggi fyrir að breytingar á barnabótakerfinu muni hafa mismunandi áhrif á mæður og feður. Í þeim tilvikum þegar foreldrar semji um skipta búsetu barns muni bætur t.d. til einstæðrar móður lækka í kjölfarið þar sem mæður séu í dag oftast lögheimilisforeldri en með breytingunum fær búsetuforeldri nýjan rétt til tekjutengdra barnabóta. Hér sé einnig líklegt að launamunur kynjanna hafi áhrif á skerðingu bótanna.

Tækifæri til umbóta

Á árinu 2022 var stigið mikilvægt skref til umbóta með aðgerðum til að styðja við markmið kjarasamninga á almennum vinnumarkaði um að verja kaupmátt og lífskjör launafólks og skapa forsendur fyrir stöðugleika í efnahagsmálum, lækkun verðbólgu og vaxta. Stjórnvöld gerðu m.a. breytingar á vaxta- og barnabótakerfinu sem markvisst miða að því að styðja við lífskjör lág- og millitekjufólks. Með breytingunum verður stuðningur til barnafjölskyldna betri og skilvirkari, fjölskyldum sem njóta stuðnings fjölgar, dregið er úr skerðingum, jaðarskattar af völdum barnabóta lækka og skilvirkni og tímanleiki barnabóta eykst. Auk þess sem grunnfjárhæðir barnabóta voru hækkaðar og skerðingar lækkaðar var barnabótakerfið einfaldað töluvert sem hvoru tveggja mun leiða til aukins gagnsæis barnabótakerfisins og mæta þeim breytingum sem hafa orðið á stöðu foreldra og ábyrgð á umönnun og uppeldi barna á undanförnum árum og áratugum. Áætlað er að þessar breytingar muni skila því að fleiri foreldrar fái greiddar barnabætur en hefði orðið í óbreyttu kerfi.

Frá og með 1. janúar 2023 er fjárhæð tekjutengdra barnabóta með hverju barni einungis ein en áður voru bætur með fyrsta barni lægri en með þeim sem umfram eru. Þannig mun sama fjárhæð fylgja öllum börnum, að gefinni fjölskyldustöðu foreldra, en verður ekki mismunandi milli frumburðar og annarra barna líkt og áður var. Samhliða hefur jafnframt verið dregið úr vægi viðbótarbarnabóta auk þess sem skerðingarmörk tekna vegna barnabóta á hjúskaparstöðu eru nú einungis ein.

Gert er ráð fyrir upptöku samtímabarnabóta í ársbyrjun 2024 sem taki mið af barnastöðu eftir ársfjórðungum. Í núverandi barnabótakerfi tekur greiðsla barnabóta mið af fjölda barna í lok síðastliðins árs. Foreldrar janúarbarna þurfa því að bíða í þrettán mánuði þar til barnabætur eru greiddar út í fyrsta sinn í febrúar ári síðar. Með upptöku samtímabarnabóta er gert ráð fyrir að greiðslur barnabóta taki þess í stað mið af fjölda barna í lok síðastliðins ársfjórðungs og því yrði biðtími eftir barnabótum aldrei lengri en fjórir mánuðir.

Jafnframt er í ársbyrjun 2024 gert ráð fyrir minni skerðingum og hækkun fjárhæða barnabóta. Skerðingarmörk tekna vegna barnabóta verða hækkuð og skerðingarhlutfallið verður einungis eitt með öllum börnum óháð hjúskaparstöðu og mun taka einnig til skerðingarhlutfalls með börnum yngri en sjö ára.

Áhættuþættir

Verði ekki brugðist við þeim áskorunum sem við blasa og ekki ráðist í fyrirhuguð umbótaverkefni má gera ráð fyrir því að barnabótakerfið nái ekki markmiðum sínum að vera markviss stuðningur við lífskjör lág- og millitekjufólks.

Markmið og mælikvarðar

29.2 Fæðingarorlof

Verkefni

Lög nr. 144/2020, um fæðingar- og foreldraorlof, eiga við um foreldra barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur 1. janúar 2021 eða síðar en samkvæmt lögunum fellur réttur til fæðingarorlofs niður er barn nær 24 mánaða aldri. Fæðingarorlofssjóður annast greiðslur til foreldra sem nýta rétt sinn til greiðslna í fæðingarorlofi á grundvelli laganna og er sjóðurinn í vörslu Vinnumálastofnunar.

Helstu áskoranir

Helsta áskorun innan fæðingarorlofskerfisins er að tryggja báðum foreldrum jafna möguleika á að annast barn sitt í fæðingarorlofi án þess að það hafi í för með sér verulega röskun hvað varðar þátttöku hvors foreldris um sig á vinnumarkaði. Markmið laga um fæðingar- og foreldraorlof er tvíþætt, annars vegar að tryggja barni samvistir við báða foreldra sína og hins vegar að gera bæði konum og körlum kleift að samræma fjölskyldu- og atvinnulíf en reynslan hefur sýnt að einn af lykilþáttum þess að báðir foreldrar eigi jafna möguleika á að samræma fjölskyldu- og atvinnulíf er að þeir eigi jafnan rétt til fæðingarorlofs.

Það er jafnframt ein helsta áskorunin innan fæðingarorlofskerfisins að tryggja að röskun á tekjum foreldra verði sem minnst þegar þeir þurfa að leggja niður störf vegna fjölgunar í fjölskyldunni. Í því sambandi má ætla að tekjur fjölskyldunnar eigi stóran þátt í ákvarðanatöku foreldra í tengslum við nýtingu þeirra á rétti til fæðingarorlofs en almennt þykir mikilvægt að auka líkur á að foreldrar, ekki síst feður, sjái hag í að fullnýta rétt sinn innan fæðingarorlofskerfisins.

Tækifæri til umbóta

Tölulegar upplýsingar frá Vinnumálastofnun benda til þess að síðustu tólf ár hafi orðið hægfara breyting á hlutfallslegum fjölda feðra af fjölda mæðra sem nýtt hafa rétt sinn til fæðingarorlofs. Á árunum 2011–2015 stóð þetta hlutfall nokkuð í stað í um 81%. Í október 2016 hækkuðu mánaðarlegar hámarksgreiðslur úr Fæðingarorlofssjóði til foreldra í fæðingarorlofi úr 370.000 kr. á mánuði í 500.000 kr. á mánuði. Gögn benda til þess að í kjölfarið hafi hlutfall feðra af mæðrum, sem nýttu rétt sinn til fæðingarorlofs, aukist en hlutfallið fór í 86,5% vegna fæðingarársins 2017. Hámarksgreiðslur úr Fæðingarorlofssjóði til foreldra í fæðingarorlofi hækkuðu aftur fæðingarárið 2019 í 600.000 kr. og í kjölfarið fór hlutfall umsókna feðra af umsóknum mæðra í 88% vegna fæðingarársins 2019. Hlutfallið breyttist ekki mikið milli áranna 2019 og 2020 en árið 2020 fór hlutfall umsókna feðra af umsóknum mæðra, sem nýttu rétt sinn til fæðingarorlofs, í 90%. Í ljósi framangreinds má ætla að í því skyni að viðhalda öflugu fæðingarorlofskerfi sé mikilvægt að mánaðarlegar hámarksgreiðslur úr Fæðingarorlofssjóði til foreldra, sem nýta rétt sinn til fæðingarorlofs, haldi í við launaþróun í landinu þannig að foreldrar sjái hag í að fullnýta fæðingarorlofsréttinn og takmarki ekki nýtinguna vegna of mikillar röskunar á tekjum foreldra meðan á fæðingarorlofi stendur.

Í yfirlýsingu um stuðning stjórnvalda vegna kjarasamninga á almennum vinnumarkaði í desember 2022, dags. 12. desember 2022, kemur m.a. fram að lagt verði mat á greiðslur og hámarksfjárhæðir í fæðingarorlofi með það að markmiði að þær verði endurskoðaðar á árinu 2024. Jafnframt kemur fram í framangreindri yfirlýsingu að stjórnvöld og aðilar vinnumarkaðarins muni sameiginlega leggja mat á tekjuöflun og ráðstöfun tryggingargjaldsins með það að markmiði að tryggja langtímajafnvægi í fjármögnum þeirra réttinda sem gjaldið stendur undir, m.a. í tengslum við greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði.

Áhættuþættir

Helsti áhættuþáttur innan málaflokksins er að foreldrar, þá sérstaklega feður, sjái sér ekki fært að nýta rétt sinn til töku fæðingarorlofs en samkvæmt bráðabirgðatölum Vinnumála­stofnunar vegna áranna 2021 og 2022 hafa aldrei jafn margir feður nýtt einhvern hluta réttar síns til fæðingarorlofs og á þessum árum. Samkvæmt tölunum hafa tæplega 90% feðra nýtt rétt sinn til fæðingarorlofs á árinu 2021 og er hlutfallið tæplega 82% á árinu 2022. Núgildandi hámark greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði til foreldra í fæðingarorlofi er 600.000 kr. á mánuði og hafa mánaðarlegar hámarksgreiðslur úr sjóðnum verið óbreyttar frá 1. janúar 2019. Fyrirhugað er að lagt verði mat á endurskoðun hámarksgreiðslna á árinu 2024, sbr. framangreinda yfirlýsingu um stuðning stjórnvalda vegna kjarasamninga á almennum vinnumarkaði í desember 2022.

Markmið og mælikvarðar

*Um er að ræða hlutfall vegna ársins 2020 þar sem foreldrar hafa 24 mánuði til að nýta rétt sinn til fæðingarorlofs og liggja því einungis fyrir bráðabirgðatölur vegna áranna 2021 og 2022.

29.3 Bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, fjölskyldur

Málaflokkurinn tekur til greiðslna skv. lögum nr. 99/2007, um félagslega aðstoð. Um er að ræða heimildargreiðslur sem eru háðar mati hverju sinni. Málaflokkurinn tekur til mæðra- og feðralauna og endurgreiðslu umtalsverðs kostnaðar við læknishjálp og lyf. Tryggingastofnun ríkisins annast framkvæmd málaflokksins. Að öðru leyti er eðli málaflokksins með þeim hætti að ekki er fjallað um markmið og mælikvarða varðandi starfsemi hans.

29.4 Annar stuðningur við einstaklinga, fjölskyldur og börn

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur framkvæmd þingsályktunar nr. 28/151 um Barnvænt Ísland – framkvæmd barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, framkvæmd laga um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna, sbr. lög nr. 86/2021 og framkvæmd barnaverndarlaga, nr. 80/2002, þ.m.t. framkvæmdaáætlun á sviði barnaverndar.

Undir málaflokkinn falla jafnframt verkefni Barna- og fjölskyldustofu, sbr. lög nr. 87/2021, Ráðgjafar- og greiningarstöðvar, sbr. lög nr. 83/2003, Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og einstaklinga með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu, sbr. lög nr. 160/2008, og umboðsmanns barna, sbr. lög nr. 83/1994. Þá falla undir málaflokkinn verkefni umboðsmanns skuldara, sem starfar einkum skv. lögum um umboðsmann skuldara, nr. 100/2010, lögum um greiðslu kostnaðar við rekstur umboðsmanns skuldara, nr. 166/2011, lögum um greiðsluaðlögun einstaklinga, nr. 101/2010, og lögum um fjárhagsaðstoð til greiðslu tryggingar fyrir kostnaði vegna gjaldþrotaskipta, nr. 9/2014.

Þá falla undir málaflokkinn umönnunargreiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna, sem inntar eru af hendi skv. 4. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna skv. samnefndum lögum nr. 22/2006, ásamt meðlögum sem greidd eru skv. barnalögum, nr. 76/2003.

Helstu áskoranir

Í samræmi við stjórnarsáttmála og viljayfirlýsingu félags- og vinnumarkaðsráðherra, fjármálaráðherra, heilbrigðisráðherra, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Landssambands eldri borgara er hafin vinna við heildarendurskoðun á þjónustu við eldra fólk sem kölluð er Gott að eldast. Áskoranir við endurskoðunina felast m.a. í því að um er að ræða fjölbreytta þjónustu sem veitt er á mörgum þjónustustigum af ríkinu, sveitarfélögum og einkaaðilum. Á árinu 2022 var skipuð verkefnisstjórn í breiðu samráði til að vinna að þessum markmiðum með gerð þingsályktunartillögu um aðgerðaáætlun um þjónustu við eldra fólk. Einstaklingurinn á að hafa aðgang að samþættri þjónustu, heimahjúkrun og stuðningsþjónustu.

Ólíkt lífshlaup karla og kvenna hefur áhrif á tekjur og heilsu fólks á efri árum. Til dæmis lifa konur að jafnaði lengur en karlar en eiga færri ár við góða heilsu. Eldri karlar taka minni þátt í félagsstarfi eldra fólks en konur. Því eru margþættar kynjaáskoranir í þjónustu við eldra fólk sem hafa þarf í huga þegar endurskoðun á þjónustu við eldra fólk er hrint í framkvæmd og tækifæri til að draga úr kynjamun.

Lög um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna nr. 86/2021 eða svonefnd farsældarlög tóku gildi 1. janúar 2022. Meginmarkmið laganna er að búa til umgjörð sem stuðlar að því að börn og foreldrar sem á þurfa að halda hafi aðgang að samþættri þjónustu við hæfi, þvert á kerfi, án hindrana.

Í stjórnarsáttmála er áhersla lögð á að gera enn betur í þjónustu við börn og ungmenni. Þar á meðal að tryggt verði að börn og barnafjölskyldur fái nauðsynlega þjónustu innan tiltekins ásættanlegs biðtíma, að staða barna og barnafjölskyldna sem lenda í áföllum verði styrkt, að áætlun með fyrirbyggjandi aðgerðum í þágu barna verði innleidd og að unnið verði að því að greina og endurskoða þjónustu ríkis og sveitarfélaga við börn og barnafjölskyldur fyrstu ár ævinnar með það að markmiði að auka þjónustu við þennan hóp. Falla þessar áherslur vel innan markmiða fyrrgreindrar farsældarlöggjafar. Til þess að þau markmið náist þarf með markvissum hætti að innleiða löggjöfina og það sem henni fylgir auk þess að tryggja fullnægjandi aðgengi að viðeigandi úrræðum sem börn og fjölskyldur þeirra þurfa.

Umboðsmaður barna safnar og birtir reglulega yfirlit yfir þann fjölda barna sem bíða eftir margvíslegri sérhæfðri þjónustu í samvinnu við ýmsa aðila. Upplýsingarnar eru uppfærðar á sex mánaða fresti til að fylgjast með þróuninni. Umboðsmaður barna mun halda áfram að kalla eftir þessum upplýsingum til þess að hægt sé að fylgjast með því hver staðan er hverju sinni. Söfnun og birting upplýsinganna er jafnframt liður í því hlutverki umboðsmanns barna að stuðla að því að samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins sé virtur og innleiddur að fullu, sbr. d-lið, 3. mgr. 3. gr. laga um umboðsmann barna, nr. 83/1994.

Tækifæri til umbóta

Markmið endurskoðunar á þjónustu við eldra fólk er að bæta lífsgæði þeirra með markvissri, samþættri og einstaklingsmiðaðri félags- og heilbrigðisþjónustu sem veitt er á þeim tíma og á þeim stað sem hennar er þörf. Áfram verða þróaðar fjölbreyttari búsetu- og þjónustuleiðir til að auðvelda eldra fólki að búa sem lengst heima, svo sem með því að nýta tækni og nýsköpun í þjónustu við eldra fólk. Leggja þarf sérstaka áherslu á heilsueflandi aðgerðir, m.a. til að sporna við félagslegri einangrun og einmanaleika. Þessar áherslur eru í samræmi við velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar um andlegt heilbrigði og þjónustu við almenning. Með aðgerðaáætlun um heildarendurskoðun á þjónustu við eldra fólk, Gott að eldast, skapast tækifæri til að samþætta þjónustu stofnana og fyrirtækja við eldra fólk í heimahúsi. Með aðgerðaáætluninni er ráðgert að samþætta þjónustu sem veitt er til eldra fólks í heimahúsum á m.a. grunni laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra og laga nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu. Samþættingin felur í sér að stjórnun fjármagns og mannafla við þjónustuveitinguna verði á einni hendi en í núverandi skipulagi er félagslega þjónustan og heilbrigðisþjónustan veitt annars vegar af sveitarfélögum og hins vegar af ríkinu. Samfélagslegur ávinningur af slíkum breytingum er verulegur en fyrir utan aukin lífsgæði eldra fólks eru miklir fjárhagslegir hagsmunir af því að fjölga þeim einstaklingum sem virkan þátt taka í samfélaginu og draga úr þörf fyrir flutning á hjúkrunarheimili eða sjúkrahús. Samþættingu heimaþjónustu er m.a. ætlað að eyða gráum svæðum í þjónustu. Í tengslum við hana er gert ráð fyrir að skilvirkni þjónustunnar mundi létta óvissu og auka fyrirsjáanleika gagnvart aðstandendum með tilliti til umönnunarábyrgðar og einnig að draga úr umönnunarbyrði aðstandenda með samfelldari, öruggari og skilvirkari þjónustukeðju.

Aðgerðaáætluninni er ætlað að vera leiðarvísir fyrir stjórnvöld til að skapa skýra framtíðarsýn um hvaða leiðir verði farnar til að bæta þjónustu við eldra fólk og vinna heildarstefnu sem felur í sér að eitt þjónustustig taki hnökralaust við af öðru, að ábyrgð á þjónustuþáttum milli aðila sé skýr og að gráum svæðum verði útrýmt. Gert er ráð fyrir að gildistími aðgerðaáætlunar verði 2023–2027.

Við innleiðingu farsældarlaganna er unnið markvisst að því að formfesta samstarf um veitingu þjónustu í þágu farsældar barna og skapa skilyrði til að unnt sé að bregðast fyrr við tilteknum aðstæðum eða erfiðleikum í lífi barns með viðeigandi stuðningi þegar þörf þykir. Með lögunum er kveðið á um stigskiptingu þjónustu og gert ráð fyrir að öll þjónusta í þágu farsældar barna sé veitt á þremur þjónustustigum og að öll þjónusta sé flokkuð á viðkomandi stig með setningu reglugerða. Sjá nánar á bls. 425 í fjármálaáætlun 2023–2027.

Unnið er að heildstæðri greiningu á þjónustu og stuðningi við ólíkar gerðir barnafjölskyldna út frá jafnréttissjónarmiðum. Almennt má þó ganga út frá að bætt samþætt þjónusta við barnafjölskyldur hafi jákvæð áhrif á jafnrétti kynjanna. Áhrifin eru fjölbreytt og margþætt. Sem dæmi má nefna að börn í viðkvæmri stöðu, þar á meðal börn sem búa á tekjulágum heimilum, eru líklegri til að njóta góðs af slíkri þjónustu. Sjá nánar á bls. 426 í fjármálaáætlun 2023–2027.

Embætti umboðsmanns barna hefur á síðustu árum í tvígang framkvæmt könnun meðal opinberra aðila um innleiðingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Niðurstöður könnunarinnar gefa til kynna að tækifæri séu til úrbóta hvað varðar fræðslu til starfsfólks stofnana ríkisins um þær skuldbindingar sem aðild að samningnum felur í sér fyrir íslenska ríkið. Umboðsmaður barna vinnur nú að framsetningu leiðbeininga um framkvæmd matsins á því sem börnum er fyrir bestu skv. 3. gr. samningsins, sbr. lög nr. 19/2013, sem ætlað er að vera liður í áframhaldandi innleiðingu sáttmálans og um leið stuðla að bættri ákvarðanatöku í málefnum barna.

Áhættuþættir

Helstu áhættuþættir við heildarendurskoðun á þjónustu við eldra fólk er sú fjölbreytta þjónusta sem veitt er á mörgum þjónustustigum af ríkinu, sveitarfélögum og einkaaðilum. Til að samþætting á þjónustu við eldra fólk, Gott að eldast, verði árangursrík þurfa allar viðkomandi stofnanir að taka þátt í breytingunni. Skortur á mannafla getur verið hindrun í að samþætting á þjónustu nái fram að ganga. Þá er áhætta fólgin í því að fullnægjandi fjármögnun sé til staðar bæði frá ríki og sveitarfélögum. Einnig er áhætta fólgin í því að nauðsynlegar lagabreytingar verði að veruleika.

Við undirbúning farsældarlöggjafar var unnið hagrænt mat á áhrifum þess að innleiða samþætta þjónustu í þágu barna með áherslu á fyrirbyggjandi aðgerðir og snemmtækan stuðning til að koma í veg fyrir að börn lendi í áföllum og aðstoða þau við að þróa með sér seiglu til að takast á við áföll. Sjá nánar á bls. 425 í fjármálaáætlun 2023–2027.

Markmið og mælikvarðar

29.5 Bætur til eftirlifenda

Málaflokkurinn tekur til barnalífeyris vegna andláts foreldris skv. lögum um almannatryggingar. Þá tekur málaflokkurinn til maka- og umönnunarbóta, dánarbóta og barnalífeyris vegna menntunar skv. lögum um félagslega aðstoð en þar er um að ræða heimildargreiðslur sem eru háðar mati hverju sinni. Tryggingastofnun ríkisins annast framkvæmd málaflokksins. Að öðru leyti er eðli málaflokksins með þeim hætti að ekki er fjallað um markmið og mælikvarða varðandi starfsemi hans.

29.6 Bætur vegna veikinda og slysa

Málaflokkurinn er á ábyrgð heilbrigðisráðherra og tekur til bóta skv. lögum um sjúkratrygg­ingar, nr. 112/2008, lögum um slysatryggingar almannatrygginga, nr. 45/2015, og lögum um sjúklingatryggingu, nr. 111/2000. Varðandi breytingar á lögum um slysatryggingar vísast til umfjöllunar á bls. 10 í fjármálaáætlun 2023–2027.

Verkefni

Undir málaflokkinn falla lög nr. 45/2015, um slysatryggingar almannatrygginga. Frumvarp til breytinga á þeim lögum var samþykkt 13. júní 2021, um frekari umfjöllun um þær breytingar vísast til bls. 10 í fjármálaáætlun 2023–2027. Markmið þeirra laga er að tryggja slysatryggðum bætur frá almannatryggingum vegna vinnuslysa eða annarra tiltekinna slysa og atvinnusjúkdóma óháð tekjum hins slysatryggða, sbr. einnig lög um almannatryggingar og önnur lög eftir því sem við á. Af þeim breytingum sem fjallað var um í fjármálaáætlun 2023–2027 á enn eftir að birta reglugerð um atvinnusjúkdóma en starfshópur á vegum heilbrigðis­ráðherra vann drög að henni og er hún til samráðs í Samráðsgátt stjórnvalda og áætlað er að hún verði birt í mars 2023.

Helstu áskoranir

Varðandi lög nr. 45/2015 er helsta áskorunin í málaflokknum að bætur samkvæmt lögum um sjúklingatryggingu, nr. 111/2000, eru of lágar þar sem hámarksbætur bæta ekki að fullu tjón sumra einstaklinga sem leita þá iðulega til dómstóla til að fá fullnaðarbætur með tilheyr­andi kostnaði. Breytingar, sem gerðar voru á lögum um slysatryggingar almannatrygginga árið 2021, fólu m.a. í sér rýmri skilgreiningu á hugtakinu slysi, að bætur fyrir varanlegt líkamstjón eru nú miskabætur skv. skaðabótalögum nr. 50/1993, að skýrt sé að tryggingavernd laganna nái jafnframt til atvinnusjúkdóma og umtalsverðar kerfisbreytingar á lögum um slysatrygg­ingar almannatrygginga, m.a. rof á tengingu milli bóta slysatrygginga almannatrygginga og bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Önnur áskorun felst í því að fylgjast með hvort breytingarnar hafi ekki haft í för með sér aukna tryggingarvernd þeirra sem sinna umönnunarstörfum. Með breytingunum var hugtak laganna á slysi rýmkað með því hætti að nú ná lögin jafnframt til slysa sem rekja má til skyndilegra áverka vegna ofreynslu á líkama eða slæmrar vinnuaðstöðu, t.d. þegar þungri byrði er lyft eða ýtt. Slík slys voru fyrir breytingar á lögunum ekki talin bótaskyld á grundvelli þeirra og sætti það gagnrýni. Breytingarnar gætu leitt til aukinnar tryggingaverndar þeirra sem sinna umönnunarstörfum en þar eru konur í miklum meiri hluta. Hlutfallslega slasast fleiri konur við störf á heilbrigðisstofnunum og á heimilum (heimilishjálp o.fl.).

Þá felst áskorun í því að fylgjast með hvort tekist hafi að efla úrbætur og forvarnir vegna atvinnusjúkdóma. Atvinnusjúkdómar koma að jafnaði fram á löngum tíma og erfitt getur verið að greina frumorsök sjúkdómsins. Rannsóknir á vinnutengdum áhættuþáttum hafa í gegnum tíðina fremur tekið mið af störfum karla og beinst að þáttum eins og slysahættu, mengun og líkamlegu álagi. Miklar breytingar hafa orðið á eðli starfa og vinnuumhverfi og mikilvægt að horfa líka til andlegra og félagslegra áhrifaþátta sem og vinnuaðstæðna. Með fyrrgreindum breytingum á lögum um slysatryggingar almannatrygginga voru gerðar breytingar á markmiðs- og gildissviðsákvæðum laganna svo skýrt væri að tryggingarvernd samkvæmt lögunum nái einnig til bótaskyldra atvinnusjúkdóma. Enn fremur var lagt til að við lögin bættist ný grein þar sem atvinnusjúkdómar væru skilgreindir í fyrsta skipti í lögunum sem sjúkdómar sem orsakast af vinnu eða starfsumhverfi. Áhersla er á að orsakasamband við vinnu liggi fyrir. Í lögunum er gert ráð fyrir að heilbrigðisráðherra ákveði með reglugerð að tilteknir atvinnu­sjúkdómar skuli vera bótaskyldir. Sú reglugerð hefur ekki verið sett en áætlað er að hún taki gildi í mars 2023. Með breytingum á lögunum og setningu reglugerðar gæti falist áskorun í að mæta mögulega auknum fjölda umsókna um bætur vegna atvinnusjúkdóma en því gæti fylgt kostnaðarauki.

Varðandi lög um sjúklingatryggingu nr. 111/2000, þá hefur heilbrigðisráðherra skipað starfshóp um heildarendurskoðun laganna. Meðal atriða sem skoðuð verða er hvort rétt sé að breyta viðmiðum um hámarksbætur og hvort rétt sé að sjúklingatrygging bæti aukaverkanir lyfja. Auk þess verður skoðað hvort og þá hvernig bæta megi málsmeðferðina.

Helsta áskorunin í málaflokknum er að tryggja samræmi í úrvinnslu mála hvort sem atvik verða á opinberum heilbrigðisstofnunum eða einkareknum. Sú áskorun verður skoðuð af starfshópnum.

Tækifæri til umbóta

Sem fyrr segir hafa verið gerðar lagabreytingar sem ætlað er að mæta þeim áskorunum sem að framan greinir. Áskoranir sem eftir standa er að greina hvort þeim markmiðum sem að er stefnt hafi verið náð, m.a. aukin tryggingavernd þeirra sem sinna umönnunarstörfum en þar eru konur í miklum meiri hluta og mögulegri aukningu í umsóknum varðandi atvinnusjúk­dóma. Þá hefur reglugerð um atvinnusjúkdóma ekki enn verið birt en stefnt er að birtingu hennar í mars 2023. Reglugerðin og listi yfir bótaskylda atvinnusjúkdóma var unninn af starfshópi sem skipaður var af heilbrigðisráðherra. Slík reglugerð hefur ekki verið sett áður og hefur því ekki reynt á hana í framkvæmd. Varðandi lög nr. 45/2015, um slysatryggingar almannatrygginga vísast að öðru leyti til umfjöllunar í fjármálaáætlun 2023–2027.

Áhættuþættir

Helsta áhættan varðandi nýja regulugerð um atvinnusjúkdóma er að upp geti komið vafa­mál þar sem sjúkdóm er ekki að finna á lista yfir bótaskylda atvinnusjúkdóma í fylgiskjali með reglugerð um atvinnusjúkdóma. Framkvæmdin mun leiða í ljós hvort gera þurfi frekari lagabreytingar á lögum um slysatryggingar almannatrygginga vegna slíkra vafamála.

Markmið og mælikvarðar

Sjá fjármálaáætlun 2023–2027.

29.7 Málefni innflytjenda og flóttafólks

Verkefni

Sá hluti málaflokksins sem fellur undir málefnasvið félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins tekur annars vegar til innflytjenda sem koma hingað til lands vegna atvinnuþátttöku, náms eða fjölskylduaðstæðna og hins vegar til flóttafólks sem fengið hefur alþjóðlega vernd hér á landi, viðbótarvernd eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Flóttafólk er ýmist fólk sem veitt hefur verið vernd hér á landi eftir umsókn um slíka vernd, sem fengið hefur dvalarleyfi í kjölfar fjölskyldusameiningar eða sem fengið hefur vernd eftir að hafa verið sérstaklega boðið til landsins af stjórnvöldum. Málaflokkur þessi hefur vaxið margfalt á undanförnum árum, bæði vegna fjölgunar innflytjenda almennt en einnig vegna fordæmalausrar fjölgunar á umsækjendum um alþjóðlega vernd á árinu 2022 og verndarveitinga í kjölfarið. Má síðarnefndu aukninguna m.a. rekja til innrásar Rússa í Úkraínu og fjöldaflótta í kjölfar hennar. Málaflokkurinn tekur einnig til endurgreiðslna til sveitarfélaga vegna fjárhagsaðstoðar við erlenda ríkisborgara, skv. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991.

Helstu áskoranir

Þann 1. janúar 2022 voru 61.148 innflytjendur á Íslandi eða 16,3% mannfjöldans og hafði innflytjendum því fjölgað um rétt rúmlega 4.000 manns milli ára. Fyrsta og önnur kynslóð innflytjenda voru árið 2022 18% mannfjöldans skv. tölum frá Hagstofu Íslands. Þá voru umsækjendur um alþjóðlega vernd 4.518 talsins á árinu 2022 og fengu um 3.455 þeirra vernd á árinu. Það er rúmlega fjórföldun á umsækjendafjölda frá stærsta umsóknarári í sögu landsins sem var árið 2016.

Ljóst er að vegna mikillar fjölgunar flóttafólks í landinu hefur reynt verulega mikið á innviði móttökukerfisins og þurfti að koma á sértæku viðbragði til að bregðast við snöggri og fyrirvaralausri fjölgun flóttafólks snemma árs 2022. Hefur þar reynt bæði á félagslegan þátt í stuðningi við flóttafólk sem og ýmsa stoðþjónustu.

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar frá því í nóvember 2021 er lögð áhersla á að styrkja áfram samræmda móttöku flóttafólks óháð því með hvaða hætti það kemur til landsins. Samræmd móttaka flóttafólks felur í sér víðtækan stuðning þar sem áhersla er lögð á samfellda þjónustu milli þjónustukerfa sem og samræmda þjónustu óháð því í hvaða sveitarfélagi fólkið býr. Aukinn fjöldi flóttafólks hefur reynt á stuðningskerfi samræmdrar móttöku en nýir samningar um þjónustuna náðust á milli ríkisins og tiltekinna sveitarfélaga á árinu 2022 og gilda þeir til ársloka 2023. Frekari þróun á stuðningskerfi fyrir flóttafólk er nauðsynleg til að hægt sé að styðja við þann fjölda sem fær vernd á landinu. Þá stendur fyrir dyrum að leggja til sameiningu Fjölmenningarseturs og Vinnumálastofnunar með lagafrumvarpi á vorþingi 2023 en báðar stofnanirnar veita innflytjendum og flóttafólki víðtæka þjónustu.

Hvað varðar málefni flóttafólks sem kemur til landsins í boði íslenskra stjórnvalda þá er það stefna stjórnvalda að viðhalda reglubundinni móttöku flóttafólks með þeim hætti þar sem áhersla er lögð á einstaklinga og fjölskyldur í viðkvæmri stöðu. Ekki hefur komist til framkvæmda móttaka flóttafólks í boði stjórnvalda á árinu 2020 annars vegar og á árinu 2022 hins vegar svo áður útgefin markmið stjórnvalda um móttöku flóttafólks með þeim hætti eiga enn eftir að koma til framkvæmda auk þess sem sérstakur hópur sem boðinn var til landsins í kjölfar valdaráns Talibana í Afganistan er enn ókominn til landsins.

Tækifæri til umbóta

Markmið með lögum um málefni innflytjenda og framkvæmdaáætlunar í málefnum innflytjenda er að stuðla að samfélagi þar sem öll geta verið virkir þátttakendur óháð þjóðerni og uppruna. Aðgerðir í framkvæmdaáætlun í málefnum innflytjenda byggjast á fimm stoðum sem miða að því að jafna tækifæri allra, óháð einstaklingsbundnum þáttum og aðstæðum. Stoðirnar fimm eru samfélag, fjölskylda, menntun, vinnumarkaður og flóttafólk. Ný framkvæmdaáætlun var samþykkt á Alþingi um mitt ár 2022 og í kjölfarið hófst viðamikil vinna við gerð heildarstefnu í málefnum innflytjenda og flóttafólks. Er það í fyrsta skipti sem slík stefna er unnin. Er það jafnframt í samræmi við áherslur í stjórnarsáttmála frá því í nóvember 2021 þess efnis að mótuð skuli skýr og heildstæð stefna í málefnum útlendinga sem miði að því að fólk sem sest hér að hafi tækifæri til aðlögunar og virkrar þátttöku í samfélaginu og á vinnumarkaði. Til viðbótar við framangreinda stefnumótunarvinnu vinnur OECD að ítarlegri greiningu á stöðunni hér á landi hvað varðar málefni innflytjenda og flóttafólks. Því er gert ráð fyrir að á árinu 2023 muni koma fram skýrari mynd en fyrir er á stöðu mála í málaflokknum og að í kjölfarið verði markvisst farið yfir umbótatækifæri. Að vinnunni kemur breiður hópur og verður sérstaklega leitað eftir þátttöku innflytjenda sjálfra. Með skýrri stefnu stjórnvalda skapast skýrari markmið og skýrari sýn á nauðsynlegar aðgerðir til að ná fram markmiðum stjórnvalda.

Áhættuþættir

Helstu áhættuþættir varðandi málaflokkinn eru áhrif stríðsins í Úkraínu á flótta fólks innan Evrópu en einnig vísbendingar frá Frontex um aukningu á för fólks inn til Evrópu sem leitt getur til aukningar í umsóknum um vernd. Þá er staðan á húsnæðismarkaði, erfiðleikar við að útvega flóttafólki varanlega búsetu og umsækjendum tímabundna búsetu auk þess að þátttaka í samræmdri móttöku flóttafólks er sveitarfélögum valfrjáls allt áhættuþættir. Álag á innviði, s.s. heilbrigðisþjónustu, skólaþjónustu og sértæka þjónustu fyrir fólk í kjölfar áfalla geta valdið því að erfitt reynist að ná fram settum markmiðum. Hröð aukning bæði hvað varðar fjölda innflytjenda og fjölda flóttafólks getur valdið tímabundnu úrræðaleysi vegna skorts á fagfólki auk þess sem móttökuáætlanir og kerfið í heild er hannað fyrir mun fámennari hóp en það þarf nú að veita þjónustu.

Markmið og mælikvarðar

Töluvert miklar breytingar hafa orðið í málaflokknum á árinu 2022 og því taka mælikvarðar breytingum. Felldir eru brott mælikvarðar er varðar málefni innflytjenda sem ekki þóttu nægjanlega lýsandi fyrir jöfnuð milli innfæddra og innflytjenda. Betri mælikvarðar verða þróaðir jafnhliða gerð grænbókar og hvítbókar í málefnum innflytjenda og flóttafólks. Þá er mælikvarða um samræmda móttöku flóttafólks breytt enda ekki lengur um tilraunaverkefni að ræða auk þess sem skyndileg aukning flóttafólks á árinu 2022 hefur sýnt að hlutfallsmælikvarði er hentugri til að fylgjast með hvort markmið náist. Fellt er brott markmið um flóttafólk sem hingað kemur í boði íslenskra stjórnvalda á meðan að unnið er að heildarstefnumótun í málaflokknum.

^{[1] https://www.stjornarradid.is/library/04-Raduneytin/Felagsmalaraduneytid/Hagir%20eldri%20borgara%202020%20-%20ni%C3%B0urst%C3%B6%C3%B0ur.html
[2] https://www.stjornarradid.is/library/04-Raduneytin/Felagsmalaraduneytid/Hagir%20eldri%20borgara%202020%20-%20ni%C3%B0urst%C3%B6%C3%B0ur.html#vi%C3%B0horf_til_eldri_borgara_og_t%C3%B6lvuvirkni}