Langtímaáætlun um efnahagsmál og opinber fjármál

Fjármála- og efnahagsráðherra birti í maí 2021 áætlun um langtímahorfur í efnahagsmálum og opinberum fjármálum til 30 ára í samræmi við lög um opinber fjármál. Var það í fyrsta sinn sem slík áætlun er birt en gert er ráð fyrir að hún verði uppfærð ekki sjaldnar en á þriggja ára fresti.

Í áætluninni kemur fram að staða Íslands er góð en Ísland er nú eitt efnaðasta land í heiminum. Þjóðin er ung og fleiri eru á vinnumarkaði hér á landi en í öðrum löndum. Þótt heimsfaraldur kórónuveiru hafi haft verulega neikvæð áhrif á afkomu og skuldir hins opinbera á fimm ára tímabili fjármálaáætlunar fyrir árin 2022–2026, eru hagvaxtarhorfur til lengri tíma litið þó ágætar á Íslandi í samanburði við nágrannaríki.

Þegar litið er til næstu áratuga felist ýmsar krefjandi áskoranir í þeim samfélagslegu og hagrænu breytingum sem eru í augsýn, að því er fram kemur í áætluninni. Má þar nefna að þjóðin er að eldast og munu helstu áskoranir stjórnvalda snúa að því að viðhalda góðum lífskjörum, ásamt því að tryggja stöðugan vöxt til lengri tíma, þrátt fyrir að það hægi á fjölgun starfandi eftir því sem eldra fólki fjölgar. Samhliða því gætu umhverfisþættir eins og loftslagsbreytingar og aðrir ytri þættir haft mikil áhrif á vöxt og viðgang þjóðarbúsins. Hagvöxtur verður fyrst og fremst drifinn áfram af aukinni framleiðni og því þurfa stjórnvöld að tryggja að sú stofnanaumgjörð sem verður fyrir hendi á hverjum tíma styðji við þá þætti sem leiða til framleiðniaukningar.

Fyrir kórónuveirufaraldurinn stóð Ísland vel að vígi þrátt fyrir þessar áskoranir. Áhrif faraldursins hafa síðan haft verulega neikvæð áhrif á afkomu og skuldir hins opinbera á fimm ára tímabili fjármálaáætlunar fyrir árin 2022–2026, sem hefur í för með sér að grunnstaðan verður lakari en ella þegar framreikningur langtímaáætlunarinnar tekur við. Til lengri tíma litið eru hagvaxtarhorfur þó ágætar á Íslandi í samanburði við nágrannaríki.

Helstu niðurstöður skýrslunnar samkvæmt grunnsviðsmynd framreiknings í langtímaáætluninni:

• Á næstu 30 árum mun hægja á fólksfjölgun. Útlit er fyrir að landsmönnum fjölgi um 60 þúsund næstu 30 árin eftir að hafa fjölgað um 110 þúsund undanfarin 30 ár.
• Þjóðin mun jafnframt eldast. Um þessar mundir er sjöundi hver landsmaður 65 ára og eldri en árið 2050 verður fjórði hver landsmaður á þeim aldri. Aldurssamsetning verður þó áfram hagstæðari á Íslandi en í flestum samanburðarríkjum.
• Miklar breytingar verða á vinnumarkaði. Smám saman hægir á fjölgun starfandi fólks og árið 2050 verður fjölgunin orðin hverfandi. Líklega eykst atvinnuþátttaka eldra fólks en aðgerða gæti verið þörf til að tryggja áfram háa atvinnuþátttöku innflytjenda. Sjálfvirknivæðing mun hafa mikil áhrif á vinnumarkað.
•  Sífellt meira máli skiptir fyrir íslenskt hagkerfi að vera í fararbroddi í tækni og framleiðsluþáttum. Tækifæri eru til þess að einfalda regluverk og bæta viðskiptaumhverfi nýrra fyrirtækja. Umbóta er þörf svo menntakerfið henti þeim breytingum sem fram undan er.
•  Til lengri tíma eru hagvaxtarhorfur ágætar á Íslandi í samanburði við nágrannaríki. Útlit er fyrir að framleiðslugeta vaxi um samtals 88% á milli áranna 2020 og 2050. Framleiðslugeta á mann vex um 59% á tímabilinu gangi spáin eftir.
• Mikil óvissa er hins vegar um þróun framleiðslugetu til svo langs tíma litið. Aðgerðir stjórnvalda skipta miklu í því efni en hagvaxtargetan getur líka minnkað af ytri ástæðum, svo sem vegna hægari tækniþróunar á alþjóðavísu.
•  Sjálfbær nýting náttúruauðlinda er undirstaðan að hagsæld landsmanna. Ekkert bendir til þess að helstu náttúruauðlindir séu nú nýttar með ósjálfbærum hætti. Loftslagsbreytingar og súrnun sjávar geta haft áhrif á sjávarútveg.
•  Útgjöld vegna heilbrigðismála munu aukast verulega á næstu þremur áratugum, eða sem nemur 3% af VLF, sé eingöngu horft til öldrunar þjóðarinnar.
• Að öllu öðru óbreyttu fara útgjöld vegna menntamála lækkandi á spátímabilinu þar sem fólki á skólagöngualdri fækkar hlutfallslega.
•  Framlög til almannatrygginga halda áfram að aukast en ná hámarki um miðjan þriðja áratug þessarar aldar og taka þá að lækka aftur. Óvissa um þróun örorku getur haft áhrif á útgjöld til almannatrygginga.
•  Öldrun þjóðarinnar breytir samsetningu tekna hins opinbera. Skatttekjur færast að einhverju leyti milli launa og neyslu. Tekjuskattur og útsvar lækka fram til ársins 2050.
• Umhverfisskattar skila ríkissjóði minni tekjum ef þeir ná markmiðum sínum og deilihagkerfi og sjálfvirknivæðing geta dregið úr tekjum hins opinbera.
•  Frumútgjöld vaxa um 1,5% af VLF frá lokum gildandi fjármálaáætlunar fram til ársins 2050 en gengið er út frá því að tekjur standi í stað sem hlutfall af VLF.
•  Vaxtajöfnuður fer versnandi á síðari hluta tímabilsins og verður 3,6% af VLF undir lok spátímans. Frumjöfnuður versnar og þar með heildarafkoman sem verður neikvæð frá og með árinu 2026 til loka tímabilsins.
• Versnandi afkoma gerir það að verkum að skuldir hins opinbera fara vaxandi og stefna heildarskuldir samkvæmt viðmiði laga um opinber fjármála í að verða nálægt 87% af VLF í lok tímabilsins. Með fyrirvara um verulega óvissu um margar helstu lykilbreytur framreikningsins er því útlit fyrir að skuldir hins opinbera muni aukast verulega á tíma framreikningsins ef ekki verður gripið til viðnámsaðgerða af hálfu stjórnvalda.
  
  

Hvernig gagnast langtímaááætlanir?

Gagnsemi áætlanagerðar um horfur til margra áratuga kann að vera dregin í efa í ljósi þess að efnahagsspár til einungis fárra ára hafa reynst vera skeikular og að áætlanir um opinber fjármál hafa iðulega tekið miklum breytingum á kjörtímabili hverrar ríkisstjórnar. Í þessu sambandi mætti segja að munurinn á skammtíma- og langtímaspá um efnahagsþróun sé af sama meiði og munurinn á veðurspá og sviðsmynd um loftslagsþróun. Horft er framhjá skammtímasveiflum og óstöðugleika í langtímaáætlanagerð sem miðar fremur að því að greina og framreikna hægfara leitniþróun.

Í annan stað er vert að hafa í huga að tilgangurinn með slíkum langtímasviðs¬myndum er ekki að skila sem raunhæfustum uppdrætti af framtíðinni heldur frekar að vera upplýsandi um þá meginkrafta sem kunna að móta framtíðina í mynd framreiknings sem byggist á mörgum tilgátum og gefnum forsendum. Á hinn bóginn er þá e.t.v. ekki tekið tillit til ýmissa annarra drifkrafta sem kunna að reynast mikilvægir þegar fram í sækir, eins og t.d. tilteknar tæknibreytingar eða hlýnun andrúmsloftsins. Því þarf vitaskuld að hafa alla fyrirvara á reiknuðum niðurstöðum þessarar skýrslu um langtímahorfur — þær endurspegla valið á forsendunum sem gengið er út frá. Mikilvægt er að stjórnvöld séu vel meðvituð um þessa óvissu en láti það samt sem áður ekki aftra sér frá því að greina framtíðarhorfur eins vel og kostur er og móti stefnu um þær áskoranir og úrlausnarefni sem framundan eru.

• Skýrsla um langtímahorfur í efnahagsmálum og opinberum fjármálum