Lög og stefnumótun

Í þessum kafla er athyglinni beint að 2. viðmiði:

Löggjöf og stefnumótun á sviði menntunar án aðgreiningar hafi það markmið að tryggja öllum nemendum jöfn tækifæri.

Meginviðfangsefnið sem liggur til grundvallar þessu viðmiði og öllum vísbendingum sem því tengjast er:
Hversu vel löggjöf og stefnumótun styðja markmiðið um menntakerfi sem tryggir jafnan rétt allra nemenda.

Viðhorf ólíkra hópa innan skólakerfisins til þessa meginmálefnis voru könnuð með kjarnaspurningunni:
Hversu vel finnst þér núverandi löggjöf og opinber stefnumótun styðja við menntakerfi án aðgreiningar fyrir alla nemendur?

Bein umfjöllun átti sér stað:
á fundum rýnihópa, í einstaklingsviðtölum, með netkönnun og með úrvinnslu rannsóknargagna.

Óbein umfjöllun átti sér stað:
í skólaheimsóknum.

Úttekt á framkvæmd stefnu um menntun fyrir alla á Íslandi í heild

Meginniðurstöður í tengslum við 2. viðmið

Styrkleikar sem menntakerfið býr yfir að því er viðmiðið varðar

Meðal helstu styrkleika íslenska menntakerfisins er að það hvílir á sterkum grunni laga og stefnumótunar sem tekur mið af alþjóðasamningum er varða réttindi nem­enda. Menntakerfið einkennist af lýðræðislegum stjórnarháttum sem breið sam­staða er um meðal allra hópa íslensks skólasamfélags.

Á Íslandi er rík hefð fyrir samstarfi hagsmunaaðila. Á sama hátt bjóðast þeim tæki­færi á öllum stigum menntakerfisins til þess að leggja sitt af mörkum og taka þátt í samstarfi á vettvangi skólans.

Skólar búa við mikið sjálfstæði. Í því er fólginn styrkur sem auðveldar þeim að festa stefnuna um menntun án aðgreiningar í sessi í umhverfi sínu og laga námskrá og kennsluaðferðir að aðstæðum eftir því sem unnt er til þess að svara þörfum nemenda.

Allir hópar skólasamfélagsins hafa tekið stefnuna um menntun án aðgreiningar upp á arma sína. Þetta kemur skýrast fram í leikskólum, en þess sjást einnig merki í grunnskólunum þótt í minna mæli sé. Víða er unnið eftir því markmiði að efla mennt­un án aðgreiningar í daglegu starfi skólans með því að festa í sessi þau gildi og sjónarmið sem liggja hinni opinberu stefnu til grundvallar.

Flestir í skólasamfélaginu líta á menntun án aðgreiningar sem rétt hvers og eins nem­anda. Í samræmi við það er talið heppilegast að allir nemendur sæki almenna skóla og fái þar stuðning til að rækta hæfileika sína. Skólar eru augsýnilega taldir bera þá ábyrgð að veita nemendum menntun án aðgreiningar öllum í samfélaginu til hagsbóta.

Brýnustu úrlausnarefni

2.1 Hafa gildandi lög að geyma skýr ákvæði um rétt allra barna til menntunar við sitt hæfi?

Í úttektinni tóku margir í skólasamfélaginu undir þá skoðun að lagaákvæði um mennt­un án aðgreiningar veiti tilhlýðilegan stuðning og að gildi sem liggja stefnunni til grundvallar séu sett fram með þeim hætti að skólar geti tileinkað sér þau.

Sumir nefndu þó að mótsagna virtist gæta í gildandi lögum að því leyti að þau tryggðu réttindi barna en ekki í sama mæli réttindi allra minnihlutahópa.

Þó að menntakerfinu sé mikill styrkur í lýðræðislegum vinnubrögðum kom fram hjá mörgum að efla þyrfti skilning á því að fjölbreytni í nemendahópnum væri kostur fyrir samfélagið almennt og menntakerfið sérstaklega.

Við blasir að þegar þessu almenna markmiði sleppir hefur skólasamfélagið hvorki skýra mynd af hugtakinu menntun án aðgreiningar né fullnægjandi skilning á því. Menntun án aðgreiningar er því skorinn of þröngur stakkur og ekki liggur nægilega skýrt fyrir hvað skólastarf á þeim grundvelli felur í sér.

2.2 Kemur það fram í opinberri stefnumörkun hvaða skilning ber að leggja í hugtökin tækifæri til náms og nám við hæfi?

(Við lestur þeirra niðurstaðna sem hér er fjallað um ber að hafa til hliðsjónar niður­stöður í tengslum við undirkafla 1.1 í kaflanum hér á undan.)

Meiri hluti skólasamfélagsins telur að skilgreiningu skorti á sérhæfðum hugtökum sem lögð eru til grundvallar í löggjöf og stefnumótun á sviði menntunar án aðgrein­ingar. Í stefnumótandi skjölum og leiðbeinandi reglum ríkis og sveitarfélaga eru hug­tök á borð við tækifæri til náms, nám við hæfi, menntun án aðgreiningar og skóla­starf án aðgreiningar ekki skilgreind sem sérhæfð hugtök sem starfsfólk mennta­kerfisins getur skilið og nýtt sér í störfum sínum. Þetta hefur augljósar afleiðingar fyrir alla framkvæmd stefnunnar.

Sumir þeirra sem rætt var við í tengslum við mat á framkvæmd stefnu um skóla án aðgreiningar (mennta- og menningarmálaráðuneyti, 2015) töldu að skortur á skil­greiningu á menntun án aðgreiningar væri mikil hindrun í vegi þess að koma stefnunni til framkvæmda.

Margir þeirra sem rætt var við í tengslum við úttektina nefndu að engar almennar umræður hefðu átt sér stað í skólasamfélaginu um merkingu hugtaksins menntun án aðgreiningar og mikilvægi þess með hliðsjón af íslenskum aðstæðum. Ekkert samkomulag er því um það hvaða merkingu ber að leggja í helstu hugtök sem liggja til grundvallar skólastarfi án aðgreiningar, og borið hefur á „endurvinnslu“ eldri hugmynda og vinnubragða.

Niðurstöður netkönnunarinnar styðja þetta. Af þeim má ráða að hjá flestu starfsfólki skóla miðist dagleg störf ekki að öllu leyti við markaða stefnu ríkis eða sveitarfélags um menntun án aðgreiningar, og að stefnan sem nú er fylgt á þessu sviði veiti skól­um ekki nægilegan stuðning við uppbyggingu skólastarfs án aðgreiningar. Skóla­stjórnendur virðast telja sig njóta meiri stuðnings að þessu leyti en annað starfsfólk skóla.

Þar eð samþykktar og sameiginlegar skilgreiningar skortir telja margir í skólasamfél­aginu að hugtakið menntun án aðgreiningar vísi til réttarins til að sækja almenna skóla, að það feli í sér kröfu um að nemendur stundi nám sitt á sama stað og að nám sé einstaklingsbundið (þ.e. að námsefni/kennsla sé sniðin að þörfum einstakra nem­enda). Margt starfsfólk skóla segist telja að það sinni starfi sínu eins og best verði á kosið. Framkvæmd skólastarfs án aðgreiningar í þessum skilningi sé þó vart möguleg og því verði ekki við komið að bjóða einstaklingsbundið nám öllum þeim nemendum sem þurfi á sérstökum stuðningi að halda.

Mjög algengt er einnig að skólastarf án aðgreiningar sé talið varða fyrst og fremst nemendur sem fengið hafa greiningu á fötlun eða þroskaröskun og þurfa sérstaka námsaðstoð. Skorturinn á skilgreiningum á sérhæfðum kennslufræðilegum hug­tökum hefur fest í sessi læknisfræðilega aðferð við að skilgreina sérþarfir í námi, og „greining“ er þannig orðin að „aðgöngumiða“ að þjónustu og aðstoð í augum skóla, kennara og nemendanna sjálfra. Ríkjandi tilhögun, sem miðast við að fjármunum sé fyrst og fremst ráðstafað á grundvelli greiningar, ýtir undir þetta viðhorf (ítarlegri umfjöllun um þetta er að finna í undirkafla 5.1).

Almennt töldu flestir þeirra sem rætt var við að ekki kæmi nægilega skýrt fram í menntastefnu ríkis, sveitarfélaga og skóla að markmiðið að baki menntunar án aðgreiningar væri að virkja alla nemendur til þátttöku og efla áhuga þeirra á námi.

2.3 Hafa allir skólar og sveitarfélög unnið að stefnumörkun og áætlanagerð sem snýr að framkvæmd og fjármögnun opinberrar stefnu um menntun án aðgreiningar?

Þetta má telja eitt helsta úrlausnarefni á sviði menntunar án aðgreiningar á Íslandi, enda hefur það mikla þýðingu fyrir marga aðra þætti í framkvæmd stefnunnar og skólastarfs.

Flestir viðmælendanna voru þeirrar skoðunar að löggjöf og opinber stefnumörkun á sviði menntunar án aðgreiningar væri markviss og ítarleg. Framkvæmd stefnunnar væri aftur á móti erfiðleikum bundin.

Hjá viðmælendum sem starfa á vettvangi ríkis, sveitarfélaga og skóla kom fram að stefnunnar sem mörkuð hefur verið á vegum ríkisins sæjust ekki skýr merki í stefnu sveitarfélaga og skóla. Reykjavík er eina sveitarfélagið sem hefur mótað sér formlega stefnu um menntun án aðgreiningar.

Fulltrúar sveitarfélaga leggja ekki megináherslu á árangursríka framkvæmd stefnu­miða sem ákveðin hafa verið á vettvangi ríkisins. Athygli þeirra beinist miklu fremur að erfiðleikunum við að framfylgja stefnunni og starfa eftir henni (t.d. kostnaði, starfsmannamálum, vanda smærri sveitarfélaga, atriðum sem varða landfræðilega legu, skortinum á rannsóknum og raungögnum o.s.frv.).

Í máli starfsfólks skóla kemur skýrt fram að stefna hins opinbera á sviði menntunar án aðgreiningar stýri ekki daglegu skólastarfi í mjög ríku mæli, heldur ráði stefna skólans sjálfs á þessu sviði þar mestu. Í augum annarra í skólasamfélaginu, einkum þeirra sem sinna stefnumótun á vettvangi ríkis og sveitarfélaga, hefur þetta víðtækar afleiðingar að því er eftirtalda þætti varðar:

• Hversu vel stefnumörkun ríkis og/eða sveitarfélaga er framfylgt í stefnu ein­stakra skóla.

Hversu vel fylgst er með framkvæmd stefnunnar sem einstakir skólar hafa markað sér og hvernig upplýsingar um hana skila sér til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

(Ítarlegri umfjöllun um eftirlit með framkvæmd markaðrar stefnu er að finna í undir­kafla 6.3.)

Aukin dreifstýring styrkir menntakerfið á þann hátt að sníða má opinbera stefnu að þörfum samfélagsins á hverjum stað. Öll sveitarfélög þykja þó ekki hafa farið þá leið. Margir í skólasamfélaginu tóku fram að vandi stafaði af misjafnri framkvæmd stefn­unnar eftir sveitarfélögum.

Fram kom að stefna sveitarfélaga um menntun án aðgreiningar væri ekki alltaf gagnsæ. Stefnan þykir ekki hafa verið samræmd milli landshluta og byggðarlaga og mikill munur sé á hugmyndum fólks um hvernig standa beri að framkvæmdinni. (Þetta atriði tengist umfjölluninni í undirkafla 2.2 hér á undan.) Niðurstöður úttekt­arinnar benda til þess að greina megi mun á stefnu og framkvæmd bæði innan sveitarfélaga og milli þeirra án þess að þann mun megi skýra með góðum rökum, eða með vísan til skýrra upplýsinga um ábyrgðarskil.

Margir fulltrúar sveitarfélaga og skóla telja að mismunur á veittri þjónustu eftir landshlutum og sveitarfélögum feli í sér ójöfnuð. Þá stöðu mála þykir að hluta mega rekja til „pólitískrar afstöðu“ í hverju sveitarfélagi. Önnur ástæða er þó einnig talin sú að litla leiðsögn er að hafa um hvernig haga beri námsframboði og/eða að engin viðtekin venja er um hvernig nemendur sem fá námsaðstoð eru valdir. Litið er svo á að pólitísk afstaða ráði einna mestu um þann tíma sem gefinn er til að framfylgja markaðri stefnu. Sveitarstjórnarmenn eru kosnir til afmarkaðs tíma og það getur komið í veg fyrir að þeir nái að festa tiltekna stefnu í sessi og meta árangurinn af henni áður en kjörtímabilinu lýkur.

Ýmsir viðmælendur telja að stefnunni sem mörkuð hefur verið á landsvísu þurfi að fylgja leiðbeiningar um hvaða þættir í henni verði að komast til framkvæmda að lágmarki í öllum sveitarfélögum.

Reykjavík er stærsta sveitarfélag landsins og hefur þess vegna fleiri nemendur og skóla, og meiri fjármuni til ráðstöfunar, en önnur sveitarfélög. Stefna Reykjavíkur­borgar um menntun án aðgreiningar virðist hafa orðið mörgum minni sveitarfélög­um fyrirmynd. Engu að síður, og þrátt fyrir þau færi sem fylgja aukinni dreifstýringu menntakerfisins, er þeim ókleift að koma sér upp og framkvæma stefnu og áætlanir um veitta þjónustu sem jafnast að öllu leyti á við það sem gerist í Reykjavík vegna þess hvar þau eru á landinu og hversu fáir íbúarnir eru, auk ýmissa kerfislægra þátta.

Mismunandi stefnumörkun og framkvæmd á sviði menntunar án aðgreiningar veld­ur því að sumir foreldrar taka til þess bragðs, ef félagsleg og efnaleg staða þeirra leyfir, að flytja til Reykjavíkur til þess að barn þeirra geti nýtt sér tiltekið nám sem býðst þar.

Margir í skólasamfélaginu líta svo á að sveigjanleiki aðalnámskrár hafi ýmsa kosti, en honum fylgi líka erfið úrlausnarefni með tilliti til stefnumótunar á vettvangi sveitar­félaga og skóla. Sveigjanleikinn þykir hafa í för með sér að sveitarfélögum gefist mikið svigrúm við túlkun og framkvæmd opinberrar stefnu og áætlana.
 
Sams konar svigrúm þykir vera fyrir hendi:

• á einstökum skólastigum, þ.e. í leik-, grunn- og framhaldsskóla,
• í einstökum skólum á hverju skólastigi.

Niðurstöður úttektarinnar gefa almennt til kynna að umtalsverður munur sé á því hvernig leikskólar, grunnskólar og framhaldsskólar túlka og framkvæma opinbera stefnu um menntun án aðgreiningar í eigin stefnumörkun sinni og starfi á þessu sviði.

Svör ýmissa þeirra sem starfa á vettvangi ríkis og sveitarfélaga styðja einnig þá niðurstöðu. Fólk í þeim hópi telur að standa þurfi betur að skipulagningu og stuðn­ingi við framkvæmd opinberrar stefnu af hálfu ríkisins. Skjöl sem fjalla um stefnuna og lýsa því sem gera þarf hafa þegar verið tekin saman. Skýrar áætlanir sem lúta að því hvernig túlka ber og framkvæma stefnuna á hverju skólastigi liggja hins vegar ekki fyrir og/eða hafa ekki verið kynntar nægilega vel. Fulltrúar margra hópa skóla­samfélagsins tóku undir þá skoðun að meiri leiðsagnar sé þörf um framkvæmd stefnu um menntun án aðgreiningar (hugsanlega fyrir tilstuðlan lágmarksviðmiða um veitta þjónustu, eins og nefnt var hér á undan) og að styðja þurfi þá framkvæmd bæði á landsvísu og á vettvangi sveitarfélaga.

2.4 Samræmast gildandi lög að öllu leyti viðeigandi alþjóðasamningum á þessu sviði, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks (2006), samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (1989) og stefnumótandi tilskipunum og leiðbeinandi reglum Evrópusambandsins?

Ísland varð í október 2013 eitt þeirra ríkja sem urðu fyrst til að lögfesta samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Samningurinn var samþykktur einróma á Alþingi og var það mikilvægur áfangi á þeirri leið að tryggja réttindi barna á Íslandi. Þetta merkir að unnt er að nota samninginn sem beina lagaheimild fyrir íslenskum dómstólum.

Í íslensku menntakerfi hafa að stórum hluta verið tekin upp markmið og viðmið áætlunarinnar Evrópa 2020. Áherslur samræmast þeim lyftistöngum menntastefnu sem lýst er í yfirlitsriti Evrópusambandsins um bóknám og starfsnám, Education and Training Monitor (framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, 2015a), og má þar eink­um nefna viðleitni til að bæta menntun barna á leikskólaaldri, færa grunnskólann til nútímalegri vegar og draga úr brotthvarfi úr skóla.

Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks var fullgiltur í septem­ber 2016. Valkvæð bókun með samningnum hefur verið undirrituð af Íslands hálfu, en ekki fullgilt enn sem komið er. Einstakar greinar samningsins hafa ekki verið felld­ar inn í íslensk lög sem slíkar, og gildir það meðal annars um 24. gr. samningsins sem varðar rétt fatlaðs fólks til menntunar.

Skoðun á fyrirliggjandi upplýsingum um aðdraganda og undirbúning löggjafar virðist styðja það álit margra viðmælenda að setja þurfi víðtækari lög um jafnan rétt allra þjóðfélagshópa til þess að standa vörð um réttindi minnihlutahópa í íslensku samfélagi.

Starfshópur skipaður fulltrúum ýmissa ráðuneyta hefur verið settur á fót til þess að skoða gildandi lög, tilteknar lagagreinar og ýmis vandkvæði sem snúa að fram­kvæmd þeirra. Að áliti viðmælenda í menntakerfinu þarf þó að taka betur til skoð­unar hvernig best er að standa að þessum málum til lengri og skemmri tíma litið.

Samantekt

Niðurstöður í tengslum við þetta viðmið virðast sýna að markmið stefnunnar um menntun án aðgreiningar hafi stuðning af gildandi löggjöf og stefnumörkun. Sam-staða er um þessi markmið og áherslur meðal flestra þeirra sem sinna mennta-málum og á öllum stigum kerfisins. Á hinn bóginn er þörf á skýrari leiðsögn um hvernig standa ber að því að fella þessi stefnumið inn í áætlanir sveitarfélaga og skóla og hrinda þeim í framkvæmd. Þeir sem vinna að menntamálum þurfa jafn-framt á leiðsögn að halda um hvernig haga skuli eftirliti með þeirri framkvæmd og mati á árangri hennar, í samræmi við landslög og markaða stefnu stjórnvalda.

Þessi meginniðurstaða rímar við atriðin sem fjallað var um í gagnrýna sjálfsmatinu, sjá 2. viðauka.

Mat á vísbendingunum er sem hér segir:

2.1 Vísbendingin Gildandi lög hafa að geyma skýr ákvæði um rétt allra barna til menntunar við sitt hæfi er á því stigi að:
    hún er föst í sessi bæði í stefnumótun og framkvæmd.

2.2 Vísbendingin Fram kemur í opinberri stefnumörkun hvaða skilning ber að leggja í hugtökin tækifæri til náms og nám við hæfi er á því stigi að:
    úrbóta er þörf.

2.3 Vísbendingin Allir skólar og sveitarfélög hafa unnið að stefnumörkun og áætlanagerð sem snýr að framkvæmd og fjármögnun opinberrar stefnu um menntun án aðgreiningar er á því stigi að:
    vinna þarf að hefjast.

2.4 Vísbendingin Gildandi lög samræmast að öllu leyti viðeigandi alþjóða¬samn-ingum á þessu sviði, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks (2006), samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (1989) og stefnumótandi tilskipunum og leiðbeinandi reglum Evrópusambandsins er á því stigi að:
    úrbóta er þörf.

2. viðmiðið í heild, Löggjöf og stefnumótun á sviði menntunar án aðgreiningar hafi það markmið að tryggja öllum nemendum jöfn tækifæri, er á því stigi að:
    úrbóta er þörf.