Ráðstöfun fjármuna

Í þessum kafla er athyglinni beint að 5. viðmiði:

Ráðstöfun fjármuna taki mið af sjónarmiðum um jöfnuð, skilvirkni og hagkvæmni.

Meginviðfangsefnið sem liggur til grundvallar þessu viðmiði og öllum vísbendingum sem því tengjast er:
Hvernig nýta má fjárveitingar til að auka árangur, jafna rétt nemenda og gera vinnu kennara auðveldari (m.a. með samstarfi við stofnanir utan mennta-kerfisins).

Viðhorf ólíkra hópa innan menntakerfisins til þessa meginviðfangsefnis voru könnuð með kjarnaspurningunni:
Að hve miklu leyti finnst þér núverandi kerfi gera þér kleift að styðja við alla nemendur með sanngjörnum, skilvirkum og hagkvæmum hætti?

Bein umfjöllun átti sér stað:
á fundum rýnihópa, í skólaheimsóknum og með netkönnun.

Óbein umfjöllun átti sér stað:
við gerð tengslakorta (við hverja hefur þú rætt?), í einstaklingsviðtölum og með úrvinnslu rannsóknargagna.

Úttekt á framkvæmd stefnu um menntun fyrir alla á Íslandi í heild

Meginniðurstöður í tengslum við 5. viðmið

Styrkleikar sem menntakerfið býr yfir að því er viðmiðið varðar

Þótt efnahagserfiðleikar hafi steðjað að frá árinu 2008 og fjárveitingar til mennta­mála hafi dregist nokkuð saman af þeim sökum má með góðum rökum halda því fram að íslenska menntakerfið búi við tiltölulega góða fjármögnun. Fjárveitingar til menntamála eru hærri en í öðrum OECD-löndum. Hærra hlutfalli heildarfjárveitinga en annars staðar gerist er varið til þess að sinna þörfum nemenda með sérþarfir í námi.

Sumir foreldrar lýsa ánægju með þann stuðning sem börn þeirra fá í skóla, hvort sem þau hafa fengið formlega greiningu á sérþörfum í námi eða ekki. Mörg sveitar­félög, einnig hin minni, leggja sig fram um að bjóða fjölskyldum alla þá þjónustu á sviði heilsugæslu, velferðar og menntunar sem þær þarfnast, auk þess að tryggja samfellu í þjónustu við þá nemendur sem flytjast milli skólastiga.

Skýrar reglur um fjárframlög eru taldar geta verið mikilvæg lyftistöng fyrir þróun menntakerfis án aðgreiningar á Íslandi. Einkum telja þeir sem sinna menntamálum á vettvangi ríkis og sveitarfélaga að stefnumótun þurfi að einkennast af framsýni og skoða þurfi efnahagslegar röksemdir fyrir stefnunni um menntun án aðgreiningar til næstu 20 ára.

Samkvæmt úttektinni er það aftur á móti mikill styrkur að í öllum hópum skólasam­félagsins og á öllum skólastigum er almenn viðurkenning á því að ýmsar takmarkanir og erfiðleikar fylgja þeim reglum um fjárveitingar og ráðstöfun fjármuna sem nú er notast við.

Þessi sameiginlega afstaða og löngun til að kanna aðrar leiðir getur orðið góður grundvöllur að því að koma fram breytingum og umbótum á núverandi kerfi sem leyst geti úr þeim vandkvæðum sem lýst er í eftirfarandi undirköflum.

Brýnustu úrlausnarefni

5.1 Stuðla reglur um fjárframlög að góðum árangri af framkvæmd stefnunnar um menntun án aðgreiningar?

Fjárframlög vegna menntunar án aðgreiningar á Íslandi koma frá sveitarfélögum, mennta- og menningarmálaráðuneyti og innanríkisráðuneyti ([nú samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti]) (gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga)(innanríkisráðuneyti, 2016). Árið 2016 féllu undir áætluð framlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til mennta­mála meðal annars 7 milljarða kr. framlag vegna rekstrar almennra grunnskóla, 300 milljóna kr. framlag vegna kennslu nemenda af erlendum uppruna, 1,2 millj­arða kr. framlag vegna rekstrar sérskóla í Reykjavík og styrkir að fjárhæð 2 millj­arða kr. vegna einstaklingsbundinna sérþarfa í námi á grundvelli formlegrar grein­ingar. Útlit er fyrir að kostnaður vegna einstaklingsbundinna sérþarfa í námi á grundvelli formlegrar greiningar muni aukast jafnt og þétt. Aftur á móti eru engin skýr merki um að fjárframlög séu nýtt með þeim hætti sem bestum árangri skilar.

Stefna um menntun án aðgreiningar á Íslandi hefur verið mörkuð með það fyrir augum að nemendur geti öðlast gæðamenntun á sameiginlegum vettvangi þar sem þeir eiga þess kost að nýta námsgetu sína til fulls. Enginn vafi er á því að stefna um menntun án aðgreiningar er miðuð við þarfir allra nemenda í kerfinu. Núgildandi reglur um fjárframlög styðja aftur á móti hvorki sveitarfélög né skóla til þess að framfylgja þeim sjónarmiðum sem liggja að baki stefnunni. Stefna og framkvæmd sveitarfélaganna á þessu sviði er afar breytileg. Núgildandi reglur um fjárframlög miðast fyrst og fremst við að koma til móts við þarfir lítils hóps nemenda, þ.e. þeirra sem fengið hafa greiningu á fötlun og/eða sérþörfum í námi, en ekki að nýta fjár­muni á sveigjanlegan hátt til stuðnings öllum nemendum í tilteknu skólasamfélagi.

Litið er svo á að framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga séu ein helsta ástæðan fyrir þessari stöðu mála í grunnskólanum. Til grundvallar framlögum sjóðsins vegna menntamála liggja tvær meginforsendur: nemendafjöldi og formleg greining einnar af fjórum helstu stofnunum á þessu sviði á Íslandi, þ.e. Greiningar- og ráðgjafar­stöðvar ríkisins, Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og dauf­blinda, Heyrnar- og talmeinastöðvar Íslands eða Barna- og unglingageðgeildar Landspítalans. Úthlutun úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga byggist á mati á þörfum einstakra nemenda sem fram fer í greiningarstöð og leiðir til þess að skólinn sem barnið gengur í fær viðbótarframlag (bundið þeim nemanda).

Flestir sem sinna menntamálum eru þeirrar skoðunar að slík greining sé frumafl kerfisins. Ljóst má vera að sú tilhögun hvetur foreldra, skóla og sveitarfélög til að leita sérstaklega eftir því að nemendur fái greiningu á fötlun. Sumir í skólasamfélag­inu eru sagðir nýta framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga með skipulegum hætti til að leysa úr þörfum sinnar stofnunar, fremur en námsþörfum einstakra nemenda.

Í samræmi við þetta telja margir í skólasamfélaginu að erfitt sé að meta hvort fram­lög úr Jöfnunarsjóði skila tilætluðum árangri þar eð engar upplýsingar liggi fyrir um eftirlit með því hvernig framlög hafa verið nýtt og því sé hvorki unnt að staðfesta né hrekja að sjóðurinn gegni ekki hlutverki sínu sem skyldi. Þessi staðhæfing kemur heim og saman við niðurstöður skýrslu um úttekt á starfsemi Jöfnunarsjóðs sveitar­félaga sem gerð var árið 2008 (OECD, 2014).

Margir í skólasamfélaginu telja það hafa áhrif á hugarfar og vinnubrögð margra þeirra sem sinna menntamálum að úthlutun fjárframlaga skuli að miklu leyti miðast við fötlun eða einstaklingsbundnar námsþarfir, fremur en almennar þarfir nemenda­hópsins. Þá er átt við ráðamenn í sveitarfélögum, stjórnendur og starfsfólk skóla, svo og foreldra. Flokkun nemenda sem fatlaðra virðist vera „leiðin“ til að sækja við­bótarframlag og/eða stuðning. Fulltrúar allra hópa skólasamfélagsins telja jafnframt að slík vinnubrögð hafi óæskilegar afleiðingar. Þar má meðal annars nefna eftirtalið:

• Ofuráhersla á greiningu veldur stöðugri fjölgun í hópi þeirra nemenda sem hljóta formlega greiningu á sérþörfum í námi og samsvarandi hækkun kostn­aðar, einkum í efstu bekkjum grunnskóla og á framhaldsskólastigi.
• Margir þeirra sem starfa á vettvangi sveitarfélaga og skóla beita þeirri aðferð að bæta upp almennan niðurskurð í menntakerfinu með því að flokka með þessum hætti nemendur sem hætt er við að fari halloka í námi.
• Viðhaldið er kerfi til að meta þarfir á grundvelli greiningar á námsörðugleikum með þeim afleiðingum að ekki eru kannaðar aðrar leiðir til að meta þarfir sem byggjast í ríkara mæli á kennslu án aðgreiningar.
• Starfsfólk skóla leggur menntun án aðgreiningar að jöfnu við hærri framlög og meira ráðstöfunarfé, í stað þess að líta á stefnuna sem nýja og nýskapandi leið til að hugsa og breyta, og til að nýta þá fjármuni sem þegar eru til ráðstöf­unar.
• Erfiðara verður að afla stuðnings vegna námsþarfa sem eru minna aðkallandi og fyrir aðra hópa nemenda sem standa höllum fæti.

Í stuttu máli sagt orða margir í skólasamfélaginu það tæpitungulaust að núgildandi reglur um fjárframlög styðji ekki árangursríka framkvæmd stefnunnar um menntun án aðgreiningar. Öllu heldur beini þær athyglinni fyrst og fremst að sérþörfum nem­enda í stað þess að efla skólastarf án aðgreiningar.

verður einkum vart hjá fulltrúum sveitarfélaga og skóla að núgildandi reglur um fjárframlög skerði svigrúm til að sinna þörfum þess nemendahóps sem oft er sagður á „gráu svæði“. Þar er um að ræða nemendur sem hafa meiri þörf fyrir stuðning en almennt gerist, þótt sú þörf sé ekki nægilega aðkallandi til að réttlæta formlegt mat og greiningu. Það kemur skýrt fram hjá mörgum í skólasamfélaginu að þessir nem­endur fái ekki nægan stuðning frá skóla og sveitarfélagi.

Þegar litið er svo á að ekki sé unnt að veita nemendum sérstakan stuðning nema á grundvelli aukinna fjárframlaga verður þessi nemendahópur oft útundan og þörfum hans er ekki sinnt.

Ýmsir hópar í skólasamfélaginu telja nauðsynlegt að auka framlög til menntamála almennt og til stuðnings við menntun án aðgreiningar sérstaklega. Margir benda þó einnig á að þótt kostnaður sé afar mikilvægur þáttur megi einnig gera menntun án aðgreiningar hagkvæmari.

Fyrir liggur að íslenska menntakerfið nýtur tiltölulega hárra fjárframlaga. Í stað þess að auka þurfi fjárveitingar til menntakerfisins er áríðandi að nýta þá fjármuni sem nú eru til ráðstöfunar á annan, skilvirkari og hagkvæmari hátt.

Núgildandi reglur um fjárveitingar og ráðstöfun fjármuna hafa bein áhrif á viðhorf, hugsun og hegðun starfsfólks sveitarfélaga og skóla í tengslum við menntun án að­greiningar. Margir í skólasamfélaginu segja að reglurnar takmarki svigrúm skóla til að efla starf sitt og byggja upp skólastarf án aðgreiningar. Í netkönnuninni kom fram að þeir sem sinna menntamálum hafa miklar efasemdir um að gæðastjórnunar­reglur sem ráða fjármögnun menntakerfisins nýtist nægilega vel til að styrkja skóla­starfið. Þegar á heildina er litið eru núgildandi fjárveitingareglur ekki taldar styðja nægilega vel markaða stefnu íslenskra stjórnvalda um menntun án aðgreiningar.

5.2 Er náið samstarf milli ráðuneyta um fjármögnun stefnunnar um menntun án aðgreiningar?

Skýrar og árangursríkar stjórnunaraðferðir sem stuðla að skilvirkri ráðstöfun fjár­muna er nauðsynleg forsenda góðs árangurs í menntakerfi án aðgreiningar. Í ísl­enska kerfinu er það jafnframt nauðsynleg forsenda árangursríkrar stjórnunar að samstarf sé milli ráðuneyta og milli stjórnsýslustiga (þ.e. milli ráðuneyta og sveitar­stjórna).

Það kemur einkum fram hjá fulltrúum sveitarfélaga og skóla að nokkuð skorti á að stjórnun og samhæfing fjárveitinga sé með fullnægjandi hætti milli ráðuneyta sem og innan hvers ráðuneytis og sveitarfélags. Þeir benda á að talsvert skorti á upplýs­ingar og gagnsæi að því er varðar útgjöld í tengslum við skólastarf án aðgreiningar, hver stofni til þeirra og með hvaða hætti. Litlar eða engar upplýsingar liggja fyrir um hvaða árangri kerfið skilar og sumir fulltrúar sveitarfélaga nefna að þeir treysti sér ekki til að svara spurningum um það hversu árangursríkt eða skilvirkt menntakerfið sé (um þetta er fjallað nánar í 6. kafla).

Fulltrúar ráðuneytanna telja að ekki sé orðum aukið hversu mikilvægt sé að góð samskipti séu milli ráðuneyta. Ýmsir úr þeirra hópi benda á að mörg jákvæð dæmi megi nefna um óformlega samvinnu hópa í ráðuneytunum um málefni menntunar án aðgreiningar. Aftur á móti skorti formlegt verklag og reglur um samstarf ráðu­neytanna. Að sögn margra fulltrúa ráðuneytanna er ekki nægilega mikið um að ráðuneytin vinni saman að málefnum sem varða jafnan aðgang allra nemenda að menntun.

Þessi skortur á formlegu samstarfi er rakinn til þess að viðhorf og venjur séu mis­munandi eftir starfssviðum. Það er útbreitt viðhorf að hugarfar, áherslur og fagleg nálgun starfsfólks sé mismunandi eftir því hvort það starfar á sviði heilsugæslu, velferðarmála, félagsmála eða menntamála. Fulltrúar bæði ráðuneyta og sveitar­félaga staðfesta að þetta hafi í för með sér erfið úrlausnarefni sem nauðsynlegt sé að takast á við. Margir fulltrúar ráðuneytanna láta þess þó getið að í óformlegu samstarfi hafi komið fram að fremur sé um tilfinningu að ræða en raunverulegan mun og að samvinna fólks á ólíkum starfssviðum geti sannarlega nýst til þess að samræma viðhorf og vinnubrögð.

Enda þótt óformleg tækifæri gefist til samstarfs benda viðmælendur frá ráðuneyt­um, sveitarfélögum og skólum á að kerfin séu of niðurnjörvuð á eigin sviði. Sumir nefna að „rörhugsun“ geri vart við sig í sumum ráðuneytum. Ráðuneytin hafi með sér of lítið, eða alls ekkert, samstarf og það leiði til ósamræmis í fjárveitingum og framkvæmd stefnunnar.

lltrúar sveitarfélaga og skóla nefna að lítil tengsl milli heilbrigðiskerfis og mennta­kerfis komi niður á fjölskyldum og skólastarfi. Að þeirra sögn eru þess dæmi að þörf­um nemenda sem þurfa á sérstökum stuðningi að halda sé ekki sinnt, einkum ef vandi þeirra tengist geðheilsu, þar eð þeir falli „milli skips og bryggju“, þ.e. milli kerfanna tveggja: heilbrigðis- og menntakerfis.

Þeir sem sinna menntamálum á vettvangi ríkis og sveitarfélaga segja mikilvægt að halda áfram að vekja athygli stjórnenda í heilbrigðiskerfinu að atriðum sem varða fjármögnun og þjónustu í menntakerfinu.

Hér er rétt að nefna að fulltrúar frá heilbrigðisráðuneytinu áttu þess ekki kost að taka þátt í úttektinni og sjónarmið þess ráðuneytis koma því ekki fram í þessari skýrslu eða viðaukunum sem henni fylgja.

Svo er að sjá sem ágreiningur geti verið um ábyrgð á kostnaði milli ráðuneyta, og það gildir einnig milli stjórnsýslustiga, þ.e. ráðuneyta og sveitarfélaga. Hlutaðeigandi spyrja því hverjum beri, eða beri ekki, að greiða tiltekinn kostnað, og hvers vegna (ítarlegri umfjöllun um þetta er að finna í undirkafla 6.5).

Enda þótt breið samstaða sé um stefnuna um menntun án aðgreiningar telja sumir fulltrúar sveitarfélaga ótvírætt að þeir hafi haft afar lítið um mótun þeirrar stefnu að segja. Sumir nefna að kostnaðarmat við þá stefnumótun hafi verið ófullnægjandi og það hafi aukið óvissuna um ábyrgð á útgjöldum.

Endurskoðun á starfsemi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga stendur nú yfir á vegum innan­ríkisráðuneytis ([nú samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti]). Meðal þess sem lagt hefur verið til er að tekið verði upp nýtt verklag við mat og greiningu á sérþörfum í námi sem fólgið verði í því að meta hverju sinni hversu mikillar íhlutunar er þörf. Ekki liggur ljóst fyrir hvert framlag annarra ráðuneyta verður til þessarar endurskoð­unar. Sumir fulltrúar sveitarfélaganna taka þó fram að þau verði að eiga aðild að þessari vinnu til þess að tryggja að breytt verklag verði minna háð læknisfræðilegum viðmiðum en nú gerist.

Fulltrúar ráðuneytanna benda á að skýra þurfi betur „grá svæði“ í verka- og ábyrgð­arskiptingu ráðamanna. Þá telja fulltrúar sveitarfélaga og skóla að skýra þurfi skipt­ingu ábyrgðar á fjárveitingum til þessara gráu svæða annars vegar úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga og hins vegar af fjármunum sem ætlaðir eru til rekstrar framhalds­skóla.

Það kemur einkum skýrt fram hjá fulltrúum sveitarfélaga að mennta- og menningar­málaráðuneytið hafi markað metnaðarfulla stefnu um menntun án aðgreiningar á leikskóla- og grunnskólastigi. Þeir nefna þó einnig að ráðuneytið hafi sýnt minni metnað við framkvæmd stefnunnar á framhaldsskólastigi, og telja að fjárframlög til skólastarfs án aðgreiningar séu með öðrum hætti þar og að ekki sé alltaf fylgt mark­aðri stefnu.

Meiri hluti viðmælenda úr öllum hópum skólasamfélagsins er þeirrar skoðunar að í tengslum við fjárveitingar, en einnig stefnu um menntun án aðgreiningar í víðara samhengi, þurfi að huga að betri samvinnu milli og innan ráðuneyta, sveitarfélaga og annarra hópa í skólasamfélaginu, til að mynda kennarasamtaka, og þar sé um að ræða verkefni bæði til langs og skamms tíma litið.

5.3 Er fjármunum sem ætlaðir eru til rekstrar skóla skipt með sanngjörnum hætti til stuðnings stefnunni um menntun án aðgreiningar?

Reglur um úthlutun fjárframlaga til skóla voru meðal þeirra málefna sem oftast komu til umræðu í vettvangsrannsókn úttektarinnar. Að sögn margs starfsfólks skóla, einkum skólastjórnenda, skortir talsvert á að gagnsæi ríki í fjárveitingakerfinu. Í svörum margra skólastjórnenda og annars starfsfólks skóla við netkönnuninni koma fram neikvæðar skoðanir þeirra á kerfinu sem notað er við úthlutun fjárfram­laga. Samkvæmt niðurstöðum netkönnunarinnar hafa margir svarendur almennt neikvæða afstöðu til kerfisins. Um 60% þeirra svara því til að úthlutunarkerfið geri skóla þeirra eða skólaþjónustu „að litlu leyti“ eða „alls ekki“ kleift að veita öllum nemendum þá þjónustu sem þeir þarfnist.

Á vettvangi skóla er það álit margra, og þá einnig foreldra, að ósanngjarnt sé að nemendur þurfi á greiningu og flokkun að halda til að geta fengið aðstoð, og að með því sé gert lítið úr þörfum nemenda sem hafa ekki verið flokkaðir á þann hátt. Með slíkri kröfu sé einnig gert lítið úr almennu starfi skóla við að byggja upp menntun án aðgreiningar fyrir alla nemendur, þar eð í henni sé fólgin hvatning til að beina at­hyglinni að nemendum sem hafa verið flokkaðir og nýta tiltæka fjármuni í þeirra þágu.

Þeir sem rætt var við töldu að ójöfnuður gæti komið fram á ýmsum stigum kerfisins:

1. Hjá einstökum nemendum og aðstandendum þeirra:

Margir þeirra sem rætt var við telja að reglur um fjárframlög stuðli að ójöfnuði í því hvaða úrræði standa nemendum og aðstandendum þeirra til boða. Margir foreldrar segjast þurfa að berjast fyrir því að börn þeirra fái aðstoð og telja að foreldrar sem þekkja lítið til kerfisins eða eiga erfitt með að tala máli barna sinna geti orðið af tækifærum í kerfi þar sem ekki er hugað að jöfnuði nemenda. Sumum foreldrum þykir sem úthlutun fjárframlaga ráðist af kerfi þar sem „hinir hæfustu lifa“: að að­eins þeir foreldrar sem hafi tök á að berjast fyrir hlutunum geti náð þeim fram. Að áliti sumra foreldra er þetta ein ástæðan fyrir því hversu margir stuðningshópar eru starfandi á Íslandi. Skólar þykja oft „hvetja foreldra til að taka slaginn við sveitarfél­agið“ til þess að tryggja sér aukin fjárframlög. Margir foreldrar eru þeirrar skoðunar að þarfir barna sé oft rétt metnar en síðan taki við löng bið eftir stuðningi. Sumir foreldrar impra einnig á því álitamáli hvort bjóða þurfi og samhæfa mismunandi tegundir stuðnings. Sumir eru efins um að kostnaður við menntun án aðgreiningar sé minni en kostnaðurinn af því að bjóða mismunandi tegundir sérúrræða.

2. Á vettvangi skóla:

Starfsfólk skóla, einkum á grunnskóla- og framhaldsskólastigi, segir sig skorta úrræði til að þróa kennslu án aðgreiningar eins og það telur rétt að gera. Átt er við skort á viðeigandi aðstöðu, með vísan til þess að skólar eru misvel búnir tækjum og annarri aðstöðu, en einnig tækifæri til starfsþróunar og til að samnýta þekkingu kennara. Rétt eins og foreldrar telur sumt starfsfólk skóla að við núverandi aðstæður hafi biðin eftir stuðningi þau áhrif, þegar til lengri tíma er litið, að vandinn ágerist og kostnaður við að koma til móts við þarfir nemenda verði á endanum hærri. Starfs­fólk skóla hefur mismunandi skoðanir á því hversu mikið svigrúm er gefið til að ráð­stafa fjármunum sem ætlaðir eru til kennslu nemenda sem fengið hafa greiningu á sérþörfum. Sumir sjá vandkvæði á því að nota fjármuni sem ætlaðir eru til að veita þjónustu vegna metinna þarfa í þágu annarra nemenda. Aðrir telja að slíkur sveigj­anleiki sé nauðsynleg forsenda þess að geta veitt tilteknum nemendum stuðning sem þeir fengju ekki að öðrum kosti. Allir eru á einu máli um að núverandi tilhögun fjárveitinga, sem er bundin við „flokkaða“ nemendur, gagnist ekki öllum og að stundum sé gengið á rétt nemenda, einkum þeirra sem hafa minnsta eða mesta námsgetu.

3. Á vettvangi sveitarfélaga:

Bent er sérstaklega á mun milli skóla sem rekja megi til ólíkra viðhorfa og pólitískra áherslna í sveitarfélögum. Mörgum virðast reglur um fjárveitingar ráðast um of af þeim stefnumálum og úrlausnarefnum sem eru efst á baugi í hverju sveitarfélagi, auk íbúafjölda. Sumir í skólasamfélaginu greina frá því að fjölskyldur taki sig upp og setjist að í „rétta sveitarfélaginu“ til þess að tryggja barni sínu stuðning. Allir þeir sem rætt var við samsinna því að minnstu sveitarfélögin hafi ekki bolmagn til að byggja upp stuðningskerfi svipuð þeim sem stærri sveitarfélög hafa, og að þar sé lítið um fagmenntað starfsfólk sem stutt geti við skólastarfið. Sveitarfélögin virðast geta farið þá leið að stofna til samstarfs um uppbyggingu og framboð á „sameigin­legri þjónustu“. Þegar þannig er staðið að málum virðist það þó gert að frumkvæði sveitarstjórna í hverju tilviki, fremur en að byggt sé á formlegum ákvæðum og kröf­um um samstarf.

4. Á vettvangi mismunandi skólastiga:

Margir fulltrúar sveitarfélaga og skóla benda á að mikill munur sé á því eftir skóla­stigum hvaða reglur gilda um fjárframlög, hvernig skólar geta fengið aðgang að þeim og hvernig þau eru nýtt. Einkum þykja leikskólar standa höllum fæti að þessu leyti, og þá sérstaklega í samanburði við framhaldsskólastigið. Jafnframt er starfsemi á leikskólastigi talin líða fyrir skort á menntuðu starfsfólki. Að áliti fulltrúa sveitarfél­aga, grunnskóla og framhaldsskóla stuðla reglur um fjárframlög til framhaldsskóla ekki að uppbyggingu menntunar án aðgreiningar. Reglurnar eru taldar ýta undir aðrar hugmyndir um hvernig koma beri til móts við námsþarfir með þeim afleiðing­um að stofnað sé til sérstakra námsbrauta og kennsluleiða sem tíðkist ekki í grunn­skólum og samræmist ekki markaðri stefnu um menntun án aðgreiningar.

Samantekt

Niðurstöður í tengslum við þetta viðmið virðast sýna að meirihluti viðmælenda í öllum hópum skólasamfélagsins telur núverandi reglur um fjárveitingar og ráðstöfun fjármuna hvorki taka mið af sjónarmiðum um jöfnuð né hugmyndum um skilvirkni. Margir eru þeirrar skoðunar að núverandi fjárveitingavenjur auðveldi starfsfólki ekki að vinna að menntun án aðgreiningar, heldur tálmi framförum á því sviði. Margir sem starfa að menntamálum á vettvangi ríkis og sveitarfélaga telja að breytingar á núgildandi reglum um fjárframlög, sem taka mið af greiningu á sérþörfum í námi eða fötlun, gætu verið mikilvæg lyftistöng fyrir menntun án aðgreiningar á Íslandi.

Þessar niðurstöður ríma að öllu leyti við atriðin sem íslenski starfshópurinn fjallaði um í skjalinu Gagnrýnið sjálfsmat, sjá 2. viðauka.

Mat á vísbendingunum er sem hér segir:

5.1 Vísbendingin Reglur um fjárframlög stuðla að góðum árangri af framkvæmd stefnunnar um menntun án aðgreiningar er á því stigi að:

    úrbóta er þörf.

5.2 Vísbendingin Náið samstarf er milli ráðuneyta um fjármögnun stefnunnar um menntun án aðgreiningar er á því stigi að:

    vinna þarf að hefjast.

5.3 Vísbendingin Fjármunum sem ætlaðir eru til rekstrar skóla er skipt með sanngjörnum hætti til stuðnings stefnunni um menntun án aðgreiningar er á því stigi að:

    úrbóta er þörf.

5. viðmiðið í heild, Ráðstöfun fjármuna taki mið af sjónarmiðum um jöfnuð, skilvirkni og hagkvæmni, er á því stigi að:

    úrbóta er þörf.