Stjórnunarhættir og gæðastjórnunaraðferðir

Í þessum kafla er athyglinni beint að 6. viðmiði:

Stjórnunarhættir og gæðastjórnunaraðferðir tryggi að stefnumótun og framkvæmd á sviði menntunar án aðgreiningar nái fram að ganga á samhæfðan og árangursríkan hátt.

Meginviðfangsefnið sem liggur til grundvallar þessu viðmiði og öllum vísbendingum sem því tengjast er:
Hversu góðum árangri núverandi stjórnunarhættir og gæðastjórnunaraðferðir skila á hverju stigi menntakerfisins.

Viðhorf ólíkra hópa innan menntakerfisins til þessa meginviðfangsefnis voru könnuð með kjarnaspurningunni:
Hvað sér þú sem styrkleika og veikleika í núverandi gæðaeftirliti til að veita upp-lýsingar um umbætur í menntun án aðgreiningar?

Bein umfjöllun átti sér stað:
á fundum rýnihópa, í einstaklingsviðtölum og með netkönnun.

Óbein umfjöllun átti sér stað:
í skólaheimsóknum og með úrvinnslu rannsóknargagna.

Hér má finna úttekt á framkvæmd stefnu um menntun fyrir alla á Íslandi  í heild

Meginniðurstöður í tengslum við 6. viðmið

Styrkleikar sem menntakerfið býr yfir að því er viðmiðið varðar

Ákvæði um mat á framförum nemenda með hliðsjón af markmiðum aðalnámskrár hafa verið felld inn í íslensk menntalög. Á skólastigunum þremur er ætlast til að til­tekið verklag sé notað við mat á árangri nemenda og að einnig sé metið hverjir þurfa á sérstakri aðstoð að halda.

Fyrir hendi er vel útfærður rammi viðmiða um gæðamenntun sem notuð eru við ytra mat á grunnskólastarfi. Viðmiðin eru lögð til grundvallar innra mati skóla jafnt sem ytra mati. Menntamálastofnun annast ytra mat á skólum á öllum skólastigun­um. Ytra mat er byggt á skýrslu skólans sjálfs um innra mat og felur jafnframt í sér heimsókn í skólann í því skyni að safna upplýsingum með viðtölum við nemendur, foreldra, kennara og almennt starfsfólk skóla. Þeir sem rætt var við í úttektinni telja að einn helsti kostur menntakerfisins sé að bæði kennurum og nemendum gefist færi á að lýsa skoðunum sínum.

Nokkur dæmi eru um samstarf milli háskóla og annarra skólastiga um nýbreytni í mati á skólastarfi og á sviði skólaþróunar. Einnig eru dæmi um samstarf skólastiga með þátttöku fulltrúa ráðuneytis, sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands (til að mynda var slík framsýni sýnd með matinu frá árinu 2015).

Þetta gefur fyrirheit um að enn frekari áhersla verði lögð á greiningu, úrvinnslu og útfærslu á slíku samstarfi. Þess eru einnig dæmi að skólar fari aðrar leiðir við sjálfs­rýni og mat á skólastarfi. Starfsfólk sem tekið hefur þátt í þessari vinnu lítur svo á að sjálfsmat skóla, sem felur oft í sér starfendarannsóknir, sé öflugt tæki til nýsköpunar og þróunar.

Brýnustu úrlausnarefni

6.1 Er fyrir hendi opinbert matskerfi sem tekur til þarfa allra nemenda, einnig þeirra sem hafa flóknar þjónustuþarfir?

Sú skoðun heyrist í öllum hópum skólasamfélagsins að námsmatskerfin sem notuð eru í skólum séu óljós og ekki nægilega nákvæm til að styðja við kennslustarf og nám. Margir telja samræmda námsmatskerfið á Íslandi bæði takmarkað og takmark­andi, enda sé í því fólgin hvatning til að leggja sem mest undir í lokamati.

Það er skoðun allra hópa skólasamfélagsins að framkvæmd námsmats sé með mis­munandi hætti í skólum landsins. Staðlar eru ekki notaðir til að samræma námsmat einstakra skóla og kennara. Mat kennaranna sjálfra á árangri nemenda er ekki sam­ræmt, hvorki innan sveitarfélags né á landsvísu. Skólar ráða verklagi við námsmat að mestu leyti sjálfir. Margir viðmælendur, í öllum hópum skólasamfélagsins, staðhæfa að í mörgum tilvikum hafi brugðist að laga aðferðir við námsmat að nýjum kennslu- og námsháttum. Þótt dæmi séu um að kennarar gæti jafnvægis milli lokamats þar sem mikið er lagt undir og leiðsagnarmats sem miðast við heilar bekkjardeildir segja margir fulltrúar skóla að þeir njóti ekki nægilegs stuðnings til að þróa nýja starfshætti við námsmat.

Mörgu starfsfólki skóla þykir núverandi námsmatskerfi byggjast í of ríku mæli á próf­um og könnunum sem henti ekki öllum og geti dregið úr sjálfstrausti nemenda. Eink­um er talið að samræmda námsmatskerfið taki ekki tillit til þarfa allra nemenda og að hóparnir sem helst verði útundan séu annars vegar þeir sem hafa flóknustu þarf­irnar og hins vegar þeir sem hafa mesta námsgetu og hæfileika. Vikið er að nokkru leyti frá þeim aðferðum sem mælt er fyrir um í aðalnámskrá og reglum um námsmat í sumum skólum, þar á meðal á starfsbrautum framhaldsskóla. Þetta er þó gert með mismunandi hætti eftir skólastigum og skólum og eftir því hvaða stuðningskerfi er við lýði. Vikið er frá hefðbundnu námsmati við námslok hjá sumum nemendum, en slík tilhögun er einnig breytileg eftir skólum og býðst ekki öllum.

6.2 Taka viðmið í ytra mati beint tillit til breytilegra þarfa nemenda og þess hvernig þeim er sinnt í skólum?

Þeir sem sinna menntamálum á vettvangi ríkis og sveitarfélaga nefna að námsmats­kerfið sem nú er notað falli ekki vel að stefnunni um menntun án aðgreiningar. Þessu tengist með beinum hætti sú óvissa sem vart verður í menntakerfinu um hvernig skilja beri hugtakið menntun án aðgreiningar og hvernig standa beri að skólastarfi á þeim grunni (sjá ítarlegri umfjöllun um þetta í 1. kafla). Margir í skóla­samfélaginu telja matsviðmið úrelt, enda snúist þau fyrst og fremst um skólarekstur, en síður um gæðastarf í skólastofunni. Þá þykir skorta áherslu á nýbreytni í skóla­starfi. Árangur skóla þykir metinn samkvæmt kerfi sem talið er gamaldags, fremur en á grundvelli nýskapandi hugsunar um árangursríka kennslu og matsaðferðir.

Fulltrúar allra hópa skólasamfélagsins líta svo á að ófullnægjandi upplýsingar séu notaðar á vettvangi sveitarfélaga og á landsvísu til að fylgjast með árangri nemenda og meta áhrif námsaðstoðar. Upplýsingarnar sem nú eru notaðar miðast við form­legar prófaniðurstöður sem mæla ekki árangur allra nemenda. Skýrt samræmi þarf að vera milli matsviðmiða og þess sem þykir mestu skipta í námi ef slík viðmið eiga að koma að gagni við að lýsa þörfum nemenda og styðja skóla til að koma til móts við þær.

Samkvæmt niðurstöðum netkönnunarinnar er starfsfólk skóla almennt efins um gagnsemi þeirra vinnuferla og þess verklags sem notast er við til að fylgjast með skólastarfi og meta árangurinn af því. Margir segjast telja að verklag við gæðastjórn­un einkennist af skrifræði og geri þeim ekki kleift að nýta upplýsingar til þróunar og umbóta í skólastarfi, og allra síst við þróun skólastarfs án aðgreiningar. Tiltölulega fáir skólar hafa gengist undir ytra mat og þeir sem rætt var við töldu lítið um að þróun skólastarfs færi fram með þátttöku utanaðkomandi aðila.

Í framhaldsskólum fer ytra mat fram á fimm ára fresti. Tiltölulega fáir leik- og grunn­skólar hafa hins vegar gengist undir ytra mat og þeir sem rætt var við töldu lítið um að þróun skólastarfs færi fram með þátttöku utanaðkomandi aðila. Margir nefna að rætt sé um breytingar á kennsluvenjum og framkvæmd á kennsluháttum áður en farið hefur fram mat sem nýtist til að standa að breytingunni á uppbyggilegan hátt.

Fulltrúar allra hópa skólasamfélagsins telja það veikleika á menntakerfinu að ekki sé til að dreifa traustum aðferðum við gæðastjórnun sem tryggi að starfsfólk skóla geti komið til móts við margbreytilegar þarfir nemenda. Jafnframt er almennt viður­kennt í skólasamfélaginu að ytri stuðningur við starfsfólk skóla þurfi að aukast mikið til þess að þeir geti öðlast færni í að koma á og beita þeim gæðastjórnunaraðferðum sem henta skólanum.

6.3 Er kerfisbundnu eftirliti sinnt til þess að tryggja að öllum viðmiðum gæðastjórn­unar sé fullnægt?

Margir þeirra sem sinna menntamálum á vettvangi ríkis og sveitarfélaga segjast ekki hafa fullnægjandi aðgang að upplýsingum um verklag við ytri úttektir og gæða­stjórnun skóla til að meta hvort framkvæmd stefnu um menntun án aðgreiningar skili tilætluðum árangri. Að áliti þeirra er víðtækt eftirlit nauðsynlegt til þess að tryggja vandaða framkvæmd í menntakerfinu. Aftur á móti telja þeir erfitt að átta sig á því hvort stefnumörkun á landsvísu er árangursrík, þar eð engar skýrar reglur séu til um eftirlit með inntaki, starfsháttum eða árangri.

Eins og málum er nú háttað þykir matið og tilhögun þess ekki nýtast sem skyldi á vettvangi skóla, sveitarfélaga og ríkis. Að áliti ráðamanna á vettvangi sveitarfélaga og ríkis er einkum hörgull á upplýsingum um hagkvæmni kerfisins. Margir þeirra sem sinna menntamálum á vettvangi ríkis og sveitarfélaga samsinna því að íslenska menntakerfið sé ágætlega fjármagnað en telja upplýsingar skorta um hvort árangur­inn sé í samræmi við þau útgjöld.

Fulltrúar þessara hópa halda því fram að sýna þurfi fram á það með skýrum hætti að skólastarf án aðgreiningar bæti menntun allra nemenda. Að þeirra áliti verður þetta að gerast á grundvelli skýrra hugtakaskilgreininga sem nota má til að vega og meta einstaka þætti starfsins og taka ákvarðanir (þessa staðhæfingu ber að skoða með hliðsjón af umfjölluninni í 1. kafla). Þessir viðmælendur taka undir það að einstakir þættir geti aldrei verið fullnægjandi mælikvarði á árangursríkt menntakerfi, gæði í skólastarfi séu samspil mjög margra þátta. Þeir telja að betri lýsing á stefnunni um menntun án aðgreiningar og betri mælikvarðar á hana séu nauðsynlegar forsendur fyrir því að meta hversu vel skólum hefur tekist að framkvæma stefnuna. Margir fulltrúar sveitarfélaga vísa til þess að koma þurfi upp aðferðum til eftirlits með skólastarfi til þess að auðvelda þeim að sinna sínu hlutverki.

Margir viðmælendur í öllum hópum skólasamfélagsins nefna að væntingar í tengsl­um við stefnuna um menntun án aðgreiningar séu óljósar að því er varðar starfs­hætti skóla og árangur nemenda. Fulltrúar sveitarfélaga og skóla telja að bæði sveit­arstjórnir og einstakir skólar hafi mikið svigrúm þegar að því kemur að framfylgja ákvæðum opinberra reglna. Þótt menntakerfinu sé talinn styrkur í þessu kallar það einnig á leiðbeiningar um æskilega framkvæmd og eftirlit með henni með tilliti til tveggja grundvallarþátta.

Í fyrsta lagi er talið nauðsynlegt að gefnar verði út ítarlegar leiðbeiningar um skyldur skóla og að skilgreint verði með ótvíræðum hætti hvaða „grunnþjónustu“ allir skólar verði að veita með tilliti til náms og kennslu án aðgreiningar. Viðmælendur eru þeirrar skoðunar að þessi grunnþjónusta ætti að tengjast gagnsærri sjálfsrýni, eftir­liti og ytra mati sem nýst gæti í starfi skóla og sveitarfélaga og á vettvangi ríkisins.

Í öðru lagi er talið nauðsynlegt að koma á skipulegra eftirliti með því að framlög sem veitt eru vegna einstaklingsbundinna þarfa í námi (þ.e. á grundvelli formlegrar greiningar) komi að tilætluðum notum og hvaða augum líta beri slík framlög í sam­hengi við almenna umræðu um hagkvæmni kerfisins (lesendum er vísað á umfjöllun um þetta í 5. kafla). Fulltrúar allra hópa skólasamfélagsins nefna að það sé á ýmsan hátt erfiðleikum bundið að skera úr um árangurinn af jöfnunarframlögum sem út­hlutað er í kjölfar mats frá opinberum greiningaraðila. Óljóst er hver hefur með höndum ábyrgð á því að slík framlög skili árangri, og eftirlit með því er af þeim sökum af skornum skammti hvort sem til langs eða skamms tíma er litið. Þótt allir viðmælendur séu þeirrar skoðunar að miklir gallar séu á kerfinu sem nú er notast við til að greina þarfir og úthluta fjárframlögum virðist mikið skorta á heildarhugsun og samræmingu í því sem gert hefur verið til að bregðast við þeim erfiðleikum á vettvangi ríkis (ráðuneyta) og sveitarfélaga.

Það er algeng skoðun í öllum hópum skólasamfélagsins að gæðastjórnun eins og hún birtist í endurskoðun, eftirliti og mati verði að teljast veikleiki í íslenska mennta­kerfinu. Það kom skýrt fram hjá flestum viðmælendum að engin eiginleg hefð sé fyrir sjálfsrýni menntastofnana og að meira þurfi að gera til að meta gæði skóla­starfsins á ýmsum stigum kerfisins:

• Á vettvangi skólanna leggi sumir þeirra að vísu áherslu á eigið frumkvæði við þróun og mat en slíkir starfshættir séu ekki útbreiddir. Þörf sé á meiri stuðn­ingi ríkis og sveitarfélaga við starf skólanna að þessu leyti.
• Á vettvangi sveitarfélaga þykir þörf á nýju verklagi við mat sem nýtist til að greina vandkvæði og bregðast við þeim en stuðlar jafnframt að uppbyggingu sameiginlegs lærdómssamfélags.

Á vettvangi ríkisins er talið nauðsynlegt að koma á fót aðferðum til reglulegrar endurskoðunar á stefnumótun, framkvæmd og árangri.

Þess verður vart í öllum hópum skólasamfélagsins að árangursrík forysta skipti höfuðmáli í tengslum við þróun kerfisbundinna eftirlitsaðferða á ýmsum stigum menntakerfisins. Litið er svo á að stjórnendur menntamála, á vettvangi skóla, sveit­arfélaga og ríkis, hafi mikilvægasta hlutverkinu að gegna þegar að því kemur að móta nauðsynlegar venjur, stefnu og starfshætti á sviði sjálfsrýni og þróunarstarfs.

6.4 Er niðurstöðum mats miðlað til foreldra og fá þeir skýringar á þeim frá kenn­urum og öðrum sem sinna námi barnanna?

Að sögn þeirra sem rætt var við er upplýsingaflæði milli foreldra, skóla og annars fagfólks í kjölfar mats á þörfum almennt viðunandi fyrir meiri hluta nemenda með viðurkenndar sérþarfir í námi. Sumir fulltrúar skóla telja þó að þeim berist ekki fullnægjandi upplýsingar frá greiningaraðilum og það geti torveldað upplýsinga­miðlun til foreldra.

Sumir nefna að verklag og starfsvenjur við skýrslugjöf séu mismunandi eftir sveitar­félögum, en einnig eftir skólastigum. Margir fulltrúar skóla nefna að foreldrar leik­skólabarna fái betri upplýsingar en foreldrar grunn- og framhaldsskólanema, enda séu samskipti foreldra við kennara og annað starfsfólk meiri á því skólastigi.

Augljós munur er einnig á upplýsingaflæði vegna nemenda sem fá sérstakan stuðn­ing enda þótt þeir hafi ekki fengið formlega greiningu á sérþörfum. Einkum eru full­trúar skóla þeirrar skoðunar að upplýsingum um námsþarfir þessara nemenda sé ekki alltaf miðlað með jafngreinargóðum hætti til foreldra og aðstandenda, eða milli skóla og skólastiga (þ.e. við flutning milli skóla).

6.5 Hefur verið komið upp tilhögun við gagnaöflun og miðlun gagna milli ráðuneyta sem tryggir að farið sé eftir yfirlýstum viðmiðum?

Söfnun og miðlun gagna milli til þess bærra stofnana er eitt helsta áhersluefni þeirra sem sinna menntamálum á vettvangi ríkisins, en einnig í sveitarfélögunum. Fulltrúar þessara hópa eru allir á því máli að ráðuneyti og sveitarstjórnir þurfi að taka upp betri aðferðir við söfnun og nýtingu gagna um árangurinn af skólastarfi, námsárang­ur og fjárhagslegan rekstur til þess að stuðla að meiri heildarhugsun í skipulagi. Einkum telja þeir að vegna lítillar samhæfingar á sviði upplýsinga um mat í skólum sé það erfiðleikum bundið að greina hvaða upplýsingar geti nýst til eftirlits með málefnum er varði jöfnuð og hagkvæmni á vettvangi ríkis og sveitarfélaga.

Margir fulltrúar ríkis og sveitarfélaga leggja áherslu á að samskipti milli fagfólks séu oft með ágætum. Samskipti og upplýsingamiðlun á hverju stigi kerfisins og milli þeirra þurfi aftur á móti að bæta til þess að efla ábyrgð aðila og stuðla að viðeigandi eftirliti með stefnumótun. Sumir nefna að „rörhugsun“ geti gert vart við sig í ein­stökum ráðuneytum og sveitarfélögum. Vinna við breytingar og samstarf innan ráðuneyta og sveitarfélaga og þeirra í milli þykir snúast of mikið um einstaklinga. Fulltrúar mismunandi ráðuneyta og sveitarfélaga benda á þörfina á að deila þekk­ingu innan kerfis og milli kerfa þannig að hún nýtist sameiginlega öllum sem í kerf­inu starfa.

Fulltrúar ríkis og sveitarfélaga gefa til kynna að stjórnunarhættir séu ófullnægjandi. Það stuðli að sundurleitni í menntun án aðgreiningar, og stefna beri að meiri skil­virkni og hagkvæmni með aukinni samræmingu á vettvangi ríkis og sveitarfélaga.

Stjórnunarhættir að því er varðar:

• miðlun upplýsinga,
• skýra verkaskiptingu,
• samstarf og
• sameiginlegar aðferðir og verklagi á sviði gæðastjórnunar

eru í augum margra fulltrúa ríkis og sveitarfélaga meðal þess sem bæta þarf í samskiptum milli ráðuneyta, milli ráðuneyta og sveitarfélaga og milli sveitarfélaga.

Samantekt

Niðurstöður að því er varðar 6. viðmið benda til þess að þeir sem sinna mennta-málum á vettvangi ríkis, sveitarfélaga og skóla telji á það skorta að stjórnunarhættir og gæðastjórnunaraðferðir á sviði menntamála séu viðhlítandi. Hvort sem horft er til ráðuneyta eða sveitarfélaga þykir starfsfólki sem núverandi stjórnunarhættir tryggi því ekki nægan stuðning í starfi. Starfsfólki skóla þykir núverandi tilhögun gæðastjórnunar ekki alltaf skila sér með þeim hætti í skólastarfinu að í henni sé fólgin hvatning til frekari þróunar þess og umbóta.

Þessar niðurstöður samræmast að öllu leyti þeim meginviðfangsefnum sem fjallað var um í sjálfsmatinu. Þeir sem rætt var við tóku þó einnig upp önnur málefni sem varða samstarf í einstökum hlutum kerfisins og milli þeirra og ekki var fjallað um sérstaklega í skjalinu Gagnrýnið sjálfsmat (2. viðauka).

Mat á vísbendingunum er sem hér segir:

6.1 Vísbendingin Fyrir hendi er opinbert matskerfi sem tekur til þarfa allra nem-enda, einnig þeirra sem hafa flóknar þjónustuþarfir er á því stigi að:

    úrbóta er þörf.

6.2 Vísbendingin Viðmið í ytra mati taka beint tillit til breytilegra þarfa nemenda og þess hvernig þeim er sinnt í skólum er á því stigi að:

    úrbóta er þörf.

6.3 Vísbendingin Kerfisbundnu eftirliti er sinnt til þess að tryggja að öllum við-miðum gæðastjórnunar sé fullnægt er á því stigi að:

    úrbóta er þörf.

6.4 Vísbendingin Niðurstöðum mats er miðlað til foreldra og þeir fá skýringar á þeim frá kennurum og öðrum sem sinna námi barnanna er á því stigi að:

    úrbóta er þörf.

6.5 Vísbendingin Komið hefur verið upp tilhögun við gagnaöflun og miðlun gagna milli ráðuneyta sem tryggir að farið sé eftir yfirlýstum viðmiðum er á því stigi að:

    vinna þarf að hefjast.

6. viðmiðið í heild, Stjórnunarhættir og gæðastjórnunaraðferðir tryggi að stefnu-mótun og framkvæmd á sviði menntunar án aðgreiningar nái fram að ganga á samhæfðan og árangursríkan hátt er á því stigi að:

    úrbóta er þörf.