14 Ferðamál

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð menningar- og viðskiptaráðherra. Undir málefnasviðinu er einn málaflokkur sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Gert er ráð fyrir að útgjaldarammi málefnasviðsins í heild hækki um 88 m.kr. frá fjárlögum 2024 til ársins 2029. Helstu breytingar til hækkunar felast í 200 m.kr. varanlegu framlagi til að innleiða aðgerðaáætlun ferðamálastefnu til ársins 2030. Helstu breytingar til lækkunar á tímabilinu er 110 m.kr. aðhald í starfsemi málefnasviðsins sem hluta af almennu aðhalds­markmiði. Einnig er gert ráð fyrir að 18 m.kr. tímabundin framlög falli niður á árinu 2025.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2025–2029

14.1 Ferðaþjónusta

Verkefni

Málaflokkurinn tekur til eftirtalinna þátta: stjórnunar ferðamála, þ.m.t. stjórnsýslu Ferða­málastofu sem er sú stofnun sem heyrir undir málefnasviðið, vöktunar og eftirlits stjórnvalda með þróun starfsemi ferðaþjónustu, rannsókna og gagnaöflunar í ferðamálum. Hann tekur einnig til innviðauppbyggingar, m.a. í gegnum Framkvæmdasjóð ferðamannastaða. Þá tekur málaflokkurinn til nýsköpunar og markaðsstarfs sem varðar aðgerðir stjórnvalda til að stuðla að aukinni verðmætasköpun, framþróun og sjálfbærni ferðaþjónustu, m.a. í gegnum Flug­þróunarsjóð og samninga við Íslandsstofu og áfangastaðastofur landshlutanna. Undir mála­flokkinn falla m.a. lög um Ferðamálastofu, lög um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða og lög um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Unnið er í samræmi við áherslur og markmið ferðamálastefnu til 2030 og aðgerðaáætlun hennar.

Helstu áskoranir

Ferðaþjónusta er ein af stærstu útflutningsgreinum landsins og mikilvægur drifkraftur hag­vaxtar. Gangi spár eftir eru horfur góðar fyrir ferðaþjónustu og alla verðmætasköpun sem á henni byggir. Heildarfjöldi brottfara erlendra farþega árið 2023 var um 2,2 milljónir. Fjöldinn hefur aðeins einu sinni áður mælst meiri en það var árið 2018 þegar erlendir farþegar voru 2,3 milljónir. Spár fyrir árið 2024 gera ráð fyrir að fjöldi ferðamanna geti orðið á bilinu 2,3–2,5 milljónir. Á árinu 2025 er gert ráð fyrir komu um 2,6 milljóna ferðamanna og á árinu 2026 verði þeir fleiri en 2,7 milljónir. Hlutur ferðaþjónustu í landsframleiðslu ársins 2023 hefur náð fyrri hæðum og er áætlaður 8,5% samkvæmt fyrstu bráðabirgðatölum ferðaþjónustureikninga, samanborið við 7,5% árið á undan. Á tímabilinu 2016–2019, fyrir kórónuveirufaraldurinn, nam hlutur ferðaþjónustu í landsframleiðslu að jafnaði 8,2%.

Ferðamálastofnun Sameinuðu þjóðanna gerir ráð fyrir að fjöldi erlendra ferðamanna í Evrópu verði svipaður eða ívið meiri á árinu 2024 og hann var árið 2019, fyrir heimsfaraldur kórónuveiru.

Árið 2023 var metár í komum skemmtiferðaskipa til landsins. Um 110 skip komu til landsins með um 313.000 farþega sem er 80% fjölgun farþega frá fyrra ári. Flest skipin komu á tímabilinu júní til september. Gera má ráð fyrir að hvert skip hafi að meðaltali viðkomu í þremur til fjórum höfnum í ferð sinni um Ísland. Bókanir fyrir árið 2024 eru svipaðar og á síðasta ári.

Þrátt fyrir jákvæðar horfur felur áframhaldandi vöxtur greinarinnar í sér áskorun varðandi álagsstýringu og afkastagetu innviða í víðum skilningi. Niðurstöður viðhorfskönnunar sem KPMG framkvæmdi meðal ferðaþjónustufyrirtækja um áramótin gefa til kynna að staða ferða­þjónustunnar sé að styrkjast eftir erfiða skuldastöðu liðinna ára og að mönnun og húsnæði sé ekki jafn brýn áskorun og verið hefur. Almennt hækkandi verðlag undanfarin misseri hefur falið í sér áskorun þar sem verðlagið gerir landið að dýrari áfangastað, í alþjóðlegum saman­burði, og getur leitt til skemmri dvalar og minni eyðslu ferðamanna. Svo virðist sem langt eldsumbrotatímabil á Reykjanesskaga sé hafið sem gæti orðið viðvarandi áskorun fyrir grein­ina. Nýjustu atburðir á Reykjanesskaga, sem hófust aftur á síðari hluta árs 2023, höfðu í upphafi að einhverju marki neikvæð áhrif á bókanir til skemmri tíma og óvíst er hvernig þróunin verður hvað það varðar. Þróist atburðarásin á þann veg að eldsumbrot hafi áhrif á starfsemi Keflavíkurflugvallar mun það fela í sér verulegar áskoranir á sviði ferðaþjónustu, ekki síst varðandi orðspor og markaðssetningu.

Tækifæri til umbóta

Undanfarna mánuði hefur verið unnið að gerð ferðamálastefnu til 2030 ásamt aðgerða­áætlun. Fylgir hún eftir og aðgerðabindur þau 12 áhersluatriði sem koma fram í stefnuramma íslenskrar ferðaþjónustu og vísað er til í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Stefnuramminn byggir á jafnvægi og samþættingu milli fjögurra lykilstoða: efnahags, samfélags, umhverfis og gesta.

Ferðamálastefnan verður lögð fram sem tillaga til þingsályktunar á vorþingi 2024 og fylgja henni yfir 40 skilgreindar aðgerðir. Veruleg tækifæri til umbóta innan greinarinnar, og í stoð­kerfi hennar, hafa verið kortlögð í þessari vinnu og birtast í aðgerðaáætluninni.

Brýnt er að stjórnvöld haldi áfram að leggja áherslu á öflun áreiðanlegra gagna, innviða­uppbyggingu, aðgerðir sem miða að því að dreifa ferðamönnum víðar um landið, og yfir allt árið, aukið öryggi ferðamanna og ábyrga ferðahegðun og leiti almennt leiða til að miða að stöðugleika og bættum rekstrarskilyrðum innan greinarinnar með arðsemi og samkeppnis­hæfni að leiðarljósi.

Þá verður áfram unnið að því að náttúra, menning og afþreying stuðli að einstakri upplifun gesta. Þetta samræmist velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar um virkni í námi og starfi og í betri samskiptum við almenning og þeirri stefnumörkun sem birtist í framtíðarsýn og leiðar­ljósi íslenskrar ferðaþjónustu til 2030 sem og væntanlegri ferðamálastefnu til 2030 og að­gerðaáætlun hennar. Stór þáttur í aðdráttarafli Íslands sem ferðamannalands er fólginn í sterku menningarlífi og menningararfi þjóðarinnar. Áfram verður lögð áhersla á samlegð ferða­þjónustunnar við þessa geira. Breytingar á stjórnsýslu málaflokksins með sameiningu menningar, ferðaþjónustu og viðskipta í menningar- og viðskiptaráðuneyti styðja við aukna samþættingu og verðmætasköpun þessara málaflokka til framtíðar.

Jafnvægisás ferðamála er stjórntæki til að meta reglulega áhrif ferðaþjónustu á umhverfi, innviði, samfélag og efnahag landsins þar sem horft er til skilgreindra sjálfbærnivísa. Unnið verður að því að þróa Jafnvægisásinn til að hann nýtist sem skyldi við forgangsröðun aðgerða og stefnumarkandi ákvarðanatöku í ferðaþjónustu. Þá verði unnið að því að útfæra verk­færa­kistu til að meta þolmörk og bregðast við álagi á helstu áfangastöðum ferðamanna

Framkvæmdasjóður ferðamannastaða og Flugþróunarsjóður eru starfræktir á vegum menningar- og viðskiptaráðuneytisins og eru í umsýslu Ferðamálastofu, til að styðja við upp­byggingu áfangastaða um allt land. Þessi verkfæri eru liður í því markmiði að stuðla að dreif­ingu ferðamanna um land allt og leitast við að jafna álag á ferðamannastöðum til hagsbóta fyrir greinina jafnt sem landsmenn. Aðgerðir í aðgerðaáætlun ferðamálastefnu til 2030 snúa m.a. að eflingu þessara sjóða og skerpingu á hlutverki þeirra. Með fullri fjármögnun Flug­þróunarsjóðs hefur náðst verulegur árangur í að styðja við uppbyggingu alþjóðlegs millilanda­flugs á landsbyggðinni og má þar m.a. nefna beint áætlunarflug EasyJet til og frá Akureyri. Ráðuneytið gerir jafnframt samn­ing við Íslandsstofu um markaðs- og kynningarstarf á erlendri grundu en þar undir heyra m.a. ferðaþjónusta, listir og skapandi greinar. Unnið er að gerð nýs samning sem taka mun gildi 2025.

Hæfnisetur ferðaþjónustunnar styður við aukin gæði og fagmennsku í greininni með því að auka hæfni starfsfólks. Þá er á vegum stjórnvalda einnig unnið að því að styðja við ný­sköpun og stafræna þróun í greininni. Bætt öryggi og upplifun ferðamanna, m.a. með stýringu áfangastaða í víðu samhengi, verður áfram í fyrirrúmi ásamt verkefnum sem skil­greind eru í stjórnarsáttmála, s.s. orkuskipti í ferðaþjónustu og skoðun á fyrirkomulagi gjald­töku í greininni. Á grunni rannsóknaráætlunar Ferðamálastofu er unnið að gagnaöflun og rannsókn­um í ferðaþjónustu sem m.a. er ætlað að styðja við stefnumótun stjórnvalda. Á Íslandi hafa kynja- og jafnréttissjónarmið innan greinarinnar lítið verið rannsökuð til þessa sem hafa þarf í huga í vinnu við aðgerðaáætlun.

Markviss skref hafa undanfarin ár verið tekin til að styðja við orkuskipti í ferðaþjónustu sem eru helsta verkfæri greinarinnar til að styðja við stefnu ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum. Þeim verður haldið áfram, í samræmi við aðgerðaáætlanir stjórnvalda á því sviði, m.a. með stuðningi við áframhaldandi uppbyggingu hleðslunets fyrir rafbíla um land allt og auknu hlut­falli vistvænna bílaleigubíla.

Hafa ber í huga að margir snertifletir ferðaþjónustunnar heyra undir málefnasvið annarra ráðuneyta og stofnana. Í því samhengi má nefna samgönguáætlun, byggðaáætlun, landsáætlun um uppbyggingu innviða, málefni þjóðgarða, skattlagningu, orkuskipti, menntun, vinnu­markaðsmál og loftslagsmál. Í ferðamálastefnu til 2030 er áréttað mikilvægi samhæfingar og skilvirkni, þvert á stjórnsýslu og í samvinnu við hagaðila, þar sem ferðaþjónustan er þver­fag­leg atvinnugrein.

Áhættuþættir

Ferðaþjónustan er næm fyrir ytri áhrifum og sveiflum í hagkerfinu. Náttúruhamfarir, auk fleiri utanaðkomandi þátta, geta haft áhrif á þróun eftirspurnar frá helstu mörkuðum, s.s. stríð, faraldrar, orku- og olíuverð, loftslagsbreytingar, efnahagsástand og verðþróun á helstu mörk­uðum, samkeppni við aðra áfanga­staði og orðspor. Aukin alþjóðleg skattlagning eða aðrar takmarkanir, t.d. vegna mengunar frá samgöngum, er líka áhættuþáttur varðandi samkeppnis­hæfni áfangastaðarins.

Komist ferðamálastefna og aðgerðaáætlun á grundvelli hennar ekki til framkvæmda á tímabilinu getur það m.a. haft í för með sér að markmið um aukna verðmætasköpun, sjálfbærni og jákvæða upplifun náist ekki. Mikilvægt er að viðhalda góðu orðspori og ímynd Íslands sem áfangastaðar með markvissum aðgerðum.

Umtalsverð fjölgun ferðamanna gæti valdið þrýstingi á gengi krónunnar, aukið eftirspurn eftir erlendu vinnuafli og leitt til hækkunar á húsnæðisverði. Þá gæti óheft stigvaxandi fjölgun ferðamanna, án mótvægisaðgerða, leitt til átroðnings á náttúru umfram þolmörk, óþols meðal heimamanna í garð ferðamanna og greinarinnar í heild með tilheyrandi neikvæðri upplifun ferðamanna. Slík þróun gæti jafnframt haft í för með sér að orðspor Íslands sem áfangastaðar verði fyrir skaða og leitt á end­anum til minnkandi eftirspurnar og lækkunar gjaldeyristekna.

Það hefur sýnt sig að utanað­komandi óvissuþættir geta haft veruleg og skyndileg áhrif á stöðu ferðaþjónustu og þar með efnahag og samfélag landsins. Jarðhræringar á Reykjanesi á síðasta ári eru ágætt dæmi um það. Mikilvægt er að stuðla að seiglu í greininni og vera með tiltækar og uppfærðar viðbragðs­áætlanir, bæði stjórnvalda og greinarinnar. Á vegum Ferða­málastofu hefur verið unnið þjóðhagslíkan fyrir ferðaþjónustuna sem metur áhrif breytinga í ferðaþjónustu á greinina sjálfa og efnahagslífið í heild.

Markmið og mælikvarðar

_{1 Áætlun menningar- og viðskiptaráðuneytis m.v. gögn Hagstofu Íslands um heildarneyslu ferðamanna fyrir árið 2022. Nýrri tölur liggja ekki fyrir.
2 Viðmið fyrir árin 2025 og 2029 byggja á forsendu um 1,3% línulegan árlegan vöxt fram til ársins 2030 en það ár verði heildarneysla ferðamanna um 700 ma.kr
3 Mælikvarði hefur tekið breytingum. Miðað er við eyðslu á hverja gistinótt á Íslandi í stað heildareyðslu. Kostnaður vegna millilandafargjalda (flug/ferja) er ekki þar með talinn.
4 Miðað er við tölur Hagstofu Íslands, neyslu og gistinætur (skráðar og óskráðar) frá árinu 2022, að viðbættri hækkun á vísitölu neysluverðs ársins 2023.
5 Raunvirði meðalútgjalda ársins 2022 miðað við 5% verðbólgu frá árinu 2025.
6 Hagstofa Íslands. Gistinætur á hótelum og gistiheimilum. Gögn fyrir 2023 hafa ekki verið birt niður á landsvæði. Samsvarandi hlutfall fyrir árið 2022, þegar eingöngu er miðað við hótel sem opin eru allt árið, er 42,3%.
7 Orðalag mælikvarða skýrt í samræmi við gögn í Jafnvægisás ferðamála. Þolmörk þessara viðmiða samkvæmt Jafnvægisás ferðamála liggja við 80.
8 Ferðamálastofa. Ánægja starfsfólks í ferðaþjónustu. Talan er fyrir árið 2019. Nýrri tölur liggja ekki fyrir.
9 Ferðamálastofa. Landamærakönnun 2023. Meðmælaskor (e. Net Promoter Score). NPS er alþjóðlegur mælikvarði í þjónustustjórnun sem byggir á því hversu líklegir viðskiptavinir eru til að mæla með eða hallmæla fyrirtækjum/löndum eftir að hafa upplifað þjónustu þeirra. Þetta er því einföld og góð árangursmæling á ánægju og tryggð viðskiptavina.
10 Samgöngustofa. Hlutfall rafmagnsbíla og tengiltvinnbíla.}