33 Fjármagnskostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra. Það skiptist í þrjá málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefna­sviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Fjárheimildir málefnasviðsins hækka á tímabili fjármálaáætlunar um 7,4 ma.kr. Megin­skýringuna á hækkuninni má rekja til hækkunar fjármagnskostnaðar sem fjallað er um í kafla um málaflokk 33.1.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2025–2029

33.1 Fjármagnskostnaður

Verkefni

Ríkissjóður ber fjármagnskostnað af skuldum sínum. Skuldirnar skiptast í innlend og erlend lán. Innlendar skuldir skiptast í markaðshæf verðbréf og ómarkaðshæfar skuldir. Erlend lán samanstanda af fjórum markaðsútgáfum í evrum. Fjármagnskostnaður ríkissjóðs er einnig vegna verðbóta af verðtryggðum skuldum auk reiknaðra vaxta af ófjármögnuðum lífeyris­skuldbindingum.

Helstu áskoranir

Í árslok 2023 stóðu skuldir A1-hluta ríkissjóðs að frádregnum innstæðum í 1.346 ma.kr. og hafa hækkað um 89 ma.kr. frá árslokum 2022. Í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að skuldir ríkissjóðs í hlutfalli af VLF lækki úr 31,5% í árslok 2023 í 30,5% árið 2029. Á næstu fimm árum er útlit fyrir að fjármagnskostnaður ríkissjóðs verði í kringum 7% af útgjöldum. Það eru því mikilvægir hagsmunir ríkissjóðs að lágmarka fjármagnskostnað til lengri tíma eins og kostur er m.t.t. áhættu og rýma fyrir öðrum útgjöldum, lækkun skatta eða skuldaniðurgreiðslu.

Tækifæri til umbóta

Með nýtingu eigna til uppgreiðslu skuldbindinga og skulda ríkissjóðs er efnahagur ríkis­sjóðs minnkaður og dregið úr áhættu ríkissjóðs. Það er líklegt til að hafa jákvæð áhrif á láns­hæfismat ríkissjóðs og þar með lánskjör. Stefnt er að því að halda áfram að auka hlut endurlána úr ríkissjóði til fyrirtækja í eigu ríkisins í stað skuldabréfaútgáfu í nafni fyrirtækjanna sjálfra á markaði. Með því geta fengist hagstæðari kjör fyrir samstæðu ríkissjóðs og fyrirtækja í hans eigu.

Áhættuþættir

Helstu áhættuþættir, er snúa að fjármagnskostnaði ríkissjóðs, eru í fyrsta lagi þættir sem geta leitt beint til skuldaaukningar umfram áætlanir. Helstu þættirnir eru afkoma ríkissjóðs, lánveitingar ríkissjóðs sem reynast umfram áætlanir eða innheimtast ekki eins og reiknað var með og áætluð sala eigna sem ekki gengur eftir og leiðir því til meiri lántöku og skuldsetningar en lagt var upp með. Í öðru lagi markaðsáhætta sem aftur skiptist m.a. í vaxta- og verðbólgu­áhættu. Þar sem markaðsskuldabréf ríkissjóðs eru gefin út á föstum vöxtum getur tímabundin hækkun ávöxtunarkröfu haft áhrif á fjármagnskostnað til hækkunar í mörg ár á eftir. Verð­tryggð lán ríkissjóðs námu um 692 ma.kr. í árslok 2023. Áhrif verðbóta á höfuðstól lánanna eru gjaldfærð í rekstrarreikningi og vega þannig upp á móti jákvæðum áhrifum verðbólgu á tekjuhlið ríkissjóðs. Í þriðja lagi má nefna ýmis sértæk mál eins og uppgjör ÍL-sjóðs eða lífeyrisskuldbindinga ríkissjóðs sem getur leitt til ráðstafana í efnahagsreikningi ríkissjóðs.

Markmið og mælikvarðar

33.2 Ríkisábyrgðir

Verkefni

Helsta óbeina skuldbinding ríkissjóðs felst í ríkisábyrgðum. Stærstur hluti ríkisábyrgða er vegna skuldbindinga ÍL-sjóðs. Aðrar ríkisábyrgðir eru til Lánasjóðs íslenskra námsmanna, Byggðastofnunar, Landsvirkjunar, Isavia og RÚV. Þá falla einnig undir málaflokkinn stuðnings- og viðbótarlán sem veitt voru fyrirtækjum árið 2020 vegna Covid-19.

Helstu áskoranir

Útistandandi ríkisábyrgðir lækkuðu úr 837 ma.kr. í árslok 2022 í 810 ma.kr. í árslok 2023. Í hlutfalli af VLF jafngildir þetta lækkun úr 22% í 19%. Um 90% ríkisábyrgða eru vegna verð­tryggðra skulda og verðbólga nam 7,7% á árinu. Þrátt fyrir það lækkaði verðbætt nafnvirði ábyrgðanna á árinu vegna afborgana af höfuðstól skuldanna. Ein helsta áskorun málaflokksins er uppgjör ÍL-sjóðs sem fjallað er um síðar í þessum kafla og í kafla 4 um helstu áhættuþætti ríkissjóðs.

Tækifæri til umbóta

Stefna stjórnvalda er að draga úr ríkisábyrgðum eins og kostur er næstu árin og hvorki veita nýjar né endurnýja eldri ábyrgðir sem eru komnar á gjalddaga. Núverandi markmið um stöðu ríkisábyrgða gera ráð fyrir svipaðri þróun og í fyrri fjármálaáætlun. Tekið er mið af endur­greiðsluferli útistandandi ríkisábyrgða. Til viðbótar við fyrri aðgerðir til að ná þeim mark­miðum er nú gert ráð fyrir að draga úr beinum lántökum ríkisaðila og að þess í stað láni ríkis­sjóður þeim beint. Með bættu eftirliti með ríkisábyrgðum og endurlánum og eflingu áhættu­stýringar ríkissjóðs er unnt að draga úr áhættu ríkissjóðs til framtíðar.

Áhættuþættir

Eins og fram kemur hér að framan varðar stærsta einstaka skuldbinding ríkissjóðs ÍL-sjóð. Með samþykkt laga nr. 137/2019, um Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, og laga nr. 151/2019, um úrvinnslu eigna og skulda ÍL-sjóðs, er forræði ÍL-sjóðs hjá fjármála- og efnahags­ráðu­neytinu. Ráðuneytið hefur umsjón með úrvinnslu og uppgjöri eigna og skulda sjóðsins enda er slík úrvinnsla nátengd almennri skulda- og lausafjárstýringu ríkissjóðs. Markmiðið með úr­vinnslu sjóðsins er að lágmarka áhættu og kostnað ríkissjóðs vegna uppsafnaðs fjárhagsvanda Íbúðalánasjóðs. Nánar er fjallað um ÍL-sjóð og ríkisábyrgðir í fjármálaáætlun 2023–2027.

Markmið og mælikvarðar

33.3 Lífeyrisskuldbindingar

Verkefni

Hreinar lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs eru skilgreindar sem áfallnar lífeyris­skuld­bind­ingar að frádregnum fyrirframgreiðslum ríkissjóðs upp í lífeyrisskuldbindingar. Lögum sam­kvæmt er ríkissjóður ábyrgur fyrir skuldbindingum B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.

Helstu áskoranir

Ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar hækkuðu um 79 ma.kr. á milli áranna 2021 og 2022, úr 792 ma.kr. í 871 ma.kr. Samsvarar það 10% hækkun á milli ára. Í hlutfalli af VLF lækkuðu lífeyrisskuldbindingar úr 24,4% í 22,4%. Hækkun lífeyrisskuldbindinga í krónum talið á milli ára skýrist fyrst og fremst af launahækkunum hjá opinberum starfsmönnum sem hafa beina tengingu við lífeyrisréttindi sjóðfélaga. Launavísitala opinberra starfsmanna hækkaði um 7,9% á árinu 2022. Þá var raunávöxtun B-deildar LSR neikvæð um 15,9%. Á móti vegur að nafn­vöxtur VLF nam 16,8% sem leiddi til lækkunar hreinna lífeyrisskuldbindinga í hlutfalli af VLF.

Tækifæri til umbóta

Áfram er gert ráð fyrir að draga úr ófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum á næstu árum með reglulegum innágreiðslum. Í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir sérstökum greiðslum úr ríkis­sjóði sem nema 10–11 ma.kr. á ári a.m.k. til ársins 2029. Markmiðið er að hreinar lífeyris­skuldbindingar lækki í hlutfalli af VLF og verði komnar í 16% af VLF í lok gildistíma fjármála­áætlunar.

Markmið málaflokksins styður við heimsmarkmið 10.4 um að marka stefnu í ríkis­fjármálum.

Áhættuþættir

Ýmsir þættir hafa áhrif á þróun hreinna lífeyrisskuldbindinga og gjaldfærslur ríkissjóðs vegna þeirra. Launahækkanir og hærri lífslíkur auka heildarskuldbindinguna og lág raun­ávöxtun eigna eykur við hreinar skuldbindingar. Lítill hagvöxtur dregur almennt niður raunávöxtun eigna og hækkar hlutfall heildar- og hreinna lífeyrisskuldbindinga af VLF.

Markmið og mælikvarðar