1 Áherslur og stefnumið

Stöðugleiki í efnahagslífi og markviss lækkun vaxta með styrkri stjórn á fjármálum ríkisins er forgangsverkefni ríkisstjórnarinnar. Þessi markmið koma fram í fyrstu málsgrein stefnu­yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar og endurspeglast í þessari fjármálaáætlun. Stjórn ríkisfjármála undan­farin ár hefur leitt til þess að staða ríkissjóðs er ósjálfbær vegna of mikils útgjaldavaxtar, ekki síst gríðarhárra vaxtagreiðslna.

Fjármálaáætlunin tryggir sjálfbær ríkisfjármál á ný og markar leiðina að hallalausum fjárlögum árið 2027. Hún eflir áfallaþol og viðbragðsgetu ríkissjóðs. Um leið er lögð áhersla á að styrkja öryggi, innviði og varnir landsins með skýrri forgangsröðun í samræmi við stefnu nýrrar ríkisstjórnar.

Örugg hagstjórn og sjálfbær ríkisfjármál stuðla að minni verðbólgu og lægri vöxtum til hagsbóta fyrir almenning og atvinnulíf. Tryggt verður að lífeyrisgreiðslur ríkisins til öryrkja og eldra fólks fylgi þróun launa í landinu og þann 1. september 2025 tekur gildi nýtt örorkulífeyriskerfi sem mun bæta til muna kjör öryrkja. Á tímabili fjármálaáætlunar verða framlög til heilbrigðismála aukin um 57 milljarða að raunvirði. Þá verða framlög til samgöngumála aukin úr 66 ma.kr. í 74 ma.kr. á tímabilinu. Þar af fara 7 milljarðar til vegabóta, viðhalds og þjónustu strax á árinu 2026.

Til viðbótar má nefna að gert hefur verið ráð fyrir að ríkið fjármagni þjónustu við börn með fjölþættan vanda, úrræði til öryggisvistunar, byggingu á nýju öryggisfangelsi, fjölgun lögreglumanna, styrkingu Landhelgisgæslu ásamt auknum framlögum til öryggis- og varnarmála. Þá verður fjárfestingarstigi ríkisins haldið við langtímameðaltal sem er ríflega 2% af vergri landsframleiðslu (VLF). Framlög til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina fara jafnframt vaxandi á tímabilinu.

Lærum af reynslunni

Þegar fyrsta fjármálaáætlun nýrrar ríkisstjórnar er lögð fram er við hæfi að byrja á því að líta um öxl og skoða hvernig fjármálaáætlanir síðustu ára hafa reynst. Hvort meginmarkmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar um bætta afkomu hins opinbera og sjálfbæra lækkun skuldahlutfalla hafi staðist og hversu raunhæfar þær hafa verið frá því að lög um opinber fjármál tóku gildi fyrir hartnær áratug.

Staðreyndin er sú að allar götur frá því að fyrsta fjármálaáætlunin var lögð fram hafa ríkisútgjöld reynst miklu meiri en áætlun hvers tíma gerði ráð fyrir. Þetta sýnir mynd 1 glöggt.

Það ber auðvitað að taka með í reikninginn að ríkið hefur þurft að glíma við þung áföll á undanförnum árum eins og Covid-19 og náttúruhamfarir á Reykjanesi. Þau kostuðu veruleg útgjöld sem eðli málsins samkvæmt urðu til þess að áætlanir stóðust ekki. Engu að síður má draga þá ályktun að hvorki hafi þess verið gætt að útgjöld færu ekki fram úr tekjum né að því að leggja til hliðar til að geta tekist á við óvænt áföll sem alltaf verða.

Þessi reynslusaga segir okkur afar skýrt að það er nauðsynlegt að breyta vinnubrögðum til betri vegar. Það vill ný ríkisstjórn gera í fyrstu fjármálaáætlun sinni.

Stöðugleikaregla og sjálfbær ríkisfjármál

Fjármálastefna og fjármálaáætlun styðjast nú í fyrsta sinn við stöðugleikareglu. Hún felur í sér að ríkisútgjöld vaxi ekki til lengdar umfram vöxt verðmætasköpunar í hagkerfinu. Þannig stuðlar reglan að stöðugleika með því að koma í veg fyrir að stjórnvöld eyði um efni fram í uppsveiflum en skapar jafnframt svigrúm til að standa með hagkerfinu í niðursveiflum. Áherslan er færð frá afkomureglu til stöðugleikareglu.

Ríkisútgjöld hefðu verið 150 milljörðum minni árið 2019 en raunin varð ef stöðugleikareglu hefði verið beitt á árunum 2016–2019,  árin fyrir heimsfaraldurinn. Ekki þarf að hafa mörg orð um það hve gott hefði verið að hafa það borð fyrir báru í ríkissjóði þegar heimsfaraldur dundi yfir og beita þurfti ríkissjóði og svo aftur vegna jarðhræringa og eldgosa á Reykjanesi.

Með stöðugleikareglu er markmiðið að efla samspil ríkisfjármála og umsvifa í efna­hagslífinu og styrkja enn frekar stefnumörkun í opinberum fjármálum þannig að stjórn þeirra styðji við efnahagslegan stöðugleika. Í grunninn felst í stöðugleikareglu að skilyrt verði að útgjöld ríkissjóðs (A-1 hluta) megi vaxa að hámarki um 2,0% að raunvirði á ári. Skilyrðið nær ekki til útgjalda á borð við fjárfestingar, vexti og lífeyrisskuldbindingar.

Hagsýni og framsýni

Styrk stjórn á fjármálum ríkisins er forgangsverkefni til þess að ná stöðugleika í efnahagslífi, lækka vexti, rjúfa kyrrstöðu og auka verðmætasköpun í samfélaginu. Samstaða um þetta forgangsverkefni mun varða leiðina að bættum lífskjörum og úrlausn margra brýnna verkefna. Fjármálaáætlun 2026–2030 hefur ofangreint að stefnumiði. Ríkisstjórnin ætlar sér að strax í fjárlögum ársins 2027 verði A1-hluti ríkissjóðs hallalaus og sama gildi um opinber fjármál frá og með árinu 2028.

Ríkisútgjöld verður að hemja og halda þeim innan þess svigrúms sem stöðugleikareglan setur. Mynd 3 dregur fram að ríkisútgjöldin eru nú stærri hluti þjóðarkökunnar en að jafnaði á árunum fyrir heimsfaraldurinn. Þessari óheillaþróun verður að snúa við.

Ný vinnubrögð

Ríkisstjórnin beitir nýjum vinnubrögðum við gerð þessarar fjármálaáætlunar. Nú er gengið mun lengra í gerð hreinna rammafjárlaga en áður hefur verið gert og er það í samræmi við meginhugsun laganna um opinber fjármál. Áætlunin er byggð þannig upp að fyrst kemur ríkisstjórnin sér saman um almennan útgjaldaramma sem er til ráðstöfunar. Því næst er ákveðið hvernig honum verður skipt á milli einstakra málefnasviða. Ráðherrar málefnasviðanna ákveða síðan hvernig þeir skipta fjármunum innan málefnasviðanna og niðurstaðan birtist svo í fjárlögum að hausti. Með þessu móti er einstökum ráðherrum fengið aukið svigrúm til þess að ráðstafa fjármunum til þeirra verkefna sem þeir telja brýnust innan þess ramma sem fjármálaáætlun mælir fyrir um og að sama skapi að draga úr eða hætta öðrum verkefnum. Breytt vinnubrögð tryggja að festa í fjármálastjórn hins opinbera er aukin til muna.

Hagræðing og afkomubætandi aðgerðir

Almenningur á Íslandi hefur með skýrum hætti sýnt að hann lætur afkomu og fjármál ríkisins sér ekki í léttu rúmi liggja. Fjölmargar tillögur frá almenningi, atvinnulífi og hinu opinbera hafa borist um umbætur og hagræðingu í rekstri ríkisins. Það er krefjandi verkefni að útfæra þær og koma til framkvæmda. Hagræðingartillögur munu sjást strax á útgjaldahlið fjármála­áætlunar ríkisstjórnarinnar.  

Við gerð fyrri fjármálaáætlana hefur reglulega verið fjallað um fyrirhugaðar en óskilgreindar afkomubætandi aðgerðir. Til dæmis var gert ráð fyrir 9 ma.kr. óútfærðum afkomu­bætandi ráðstöfunum í síðustu fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029 án þess að nánari útfærsla lægi fyrir. Frá þessu verklagi hverfur núverandi ríkisstjórn.

Raunsæi í stað óskhyggju

Aðhald í rekstri ríkisins, umbætur og hagræðing eru verkefni án enda. Þess vegna verða þau verkefni á dagskrá ríkisstjórnarinnar allt kjörtímabilið. Með ábyrgð, ráðdeild og stöðugleikareglu að leiðarljósi tryggir þessi fjármálaáætlun að rekstur ríkissjóðs vænkast, hann kemst í jafnvægi og tekur að skila afgangi.

Samhliða því að þessi árangur næst er hægt að snúa sér af krafti að því að hrinda í framkvæmd mikilvægum verkefnum sem gefin hafa verið fyrirheit um í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar.

Gert er ráð fyrir verulegri fjárfestingu í innviðum, ekki síst á sviði samgangna. Samtímis er lögð rík áhersla á að verja grunnstoðir samfélagsins og styðja við markmið um velsæld og efnahagslegan stöðugleika.

Þrenningin fjármálastefna, fjármálaáætlun og fjárlög eru stjórntæki ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum. Til þess að þessi þrenning þjóni tilgangi sínum verður að vanda til verka og umfram allt skapa traust og trúverðugleika á því að um raunverulegar áætlanir sé að ræða en ekki skýjaborgir eða óskhyggju. Það er best fyrir alla og fyrr verða ríkisfjármálin ekki sjálfbær.