Stöðugleikaregla – útfærsla og áhrif - Rammagrein 1

Fjármála- og efnahagsráðherra hefur lagt fyrir Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015, þar sem stöðugleikaregla verður ein af fjármálareglum laganna í stað afkomureglu (171. mál á 156. löggjafarþingi).

Hefði stöðugleikaregla, eins og henni er lýst hér að neðan, verið í gildi á árunum fyrir heimsfaraldurinn hefði hún stuðlað að minni útgjaldavexti. Ófjármagnaður raunvöxtur þeirra útgjalda sem telja gagnvart áformaðri stöðugleikareglu var um 10% bæði árin 2018 og 2019. Minni útgjaldavöxtur á þessum árum hefði að öðru óbreyttu leitt til minni hallareksturs í heimsfaraldrinum og sterkari stöðu opinberra fjármála nú.

Í fjárlögum fyrir árin 2022–2025 hefur útgjaldavöxtur, eins og hann telur gagnvart stöðugleikareglunni, verið mun minni og undir viðmiði stöðugleikareglunnar, eða um 1,5% á ári að jafnaði, en þó yfir viðmiðinu bæði árin 2023 og 2024.

Markmið stöðugleikareglu eru þríþætt og tengjast innbyrðis. Í fyrsta lagi er reglunni ætlað að stuðla að efnahagslegum stöðugleika. Hingað til hafa tölulegar fjármálareglur um opinber fjármál nánast eingöngu miðað að því að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála. Það er mikilvægt markmið, en reynsla undanfarins áratugar sýnir hversu mikilvægt það er að opinber fjármál stuðli samhliða að stöðugleika. Í öðru lagi felur innleiðing stöðugleikareglu í sér að útgangspunktur ákvarðana í ríkisfjármálum verður stærð sem stjórnvöld hafa beina stjórn á, þ.e. útgjöldin. Afkoma ríkissjóðs ræðst af samspili tekna og gjalda en tekjur ríkissjóðs eru að verulegu leyti háðar hagsveiflunni og þannig utan áhrifasviðs stjórnvalda. Stöðugleikareglan dregur úr tilhneigingu til að verja hagsveiflutengdum tekjum í varanleg útgjöld en skapar að sama skapi aukið svigrúm til að styðja við hagkerfið í gegnum efnahagslegar niðursveiflur. Í þriðja lagi styður stöðugleikaregla við bætt verklag og meiri fyrirsjáanleika í stefnumörkun. Framkvæmd stöðugleikareglu er í minna mæli háð hagspám en afkomuregla gildandi laga. Mat á því hvað telst sjálfbær útgjaldavöxtur krefst þess að lagt sé mat á langtímavöxt framleiðslugetunnar. Þótt sú stærð sé vitaskuld óþekkt er hún mun meira seigfljótandi en þær efnahagsstærðir sem ráða afkomu ríkissjóðs.

Stöðugleikareglan er útfærð þannig að undirliggjandi útgjöld A1-hluta ríkissjóðs mega vaxa að hámarki um 2,0% að raunvirði á ári áður en tekið er tillit til breytinga í tekjuöflun ríkissjóðs. Hámarkið sem lagt er til með reglunni byggist á mati á horfum um vöxt framleiðslugetu þjóðarbúsins að jafnaði til lengri tíma litið, eins og það birtist í þjóðhagsspá. Í einföldu máli má segja að þetta sé mat á þeim vexti ríkisútgjalda sem vöxtur hagkerfisins getur fjármagnað af sjálfu sér yfir langt tímabil. Langtímavöxtur hagkerfisins í framreikningi þjóðhagsspár Hagstofunnar er lítillega meiri en nýjasta mat Seðlabankans á hagvaxtargetu þjóðarbúsins en nálægt langtímaspá OECD fyrir Ísland.

Við mat á því hvað langtímahagvöxtur þýðir fyrir svigrúm til ríkisútgjalda er leiðrétt fyrir því að verðlag ríkisútgjalda hækkar að jafnaði nokkuð hraðar en verðlag landsframleiðslunnar, m.a. vegna þess að launakostnaður og gjöld tengd launakostnaði vega fremur þungt í ríkisútgjöldum. Með tilliti til þess geta ríkisútgjöld vaxið um u.þ.b. 2,0% á ári að raunvirði til að útgjöldin haldist óbreytt í hlutfalli við verga landsframleiðslu til lengri tíma litið. Gert er ráð fyrir að endurskoða viðmið fyrir hámarki útgjaldavaxtar á fimm ára fresti, ef tilefni er til þess, á grundvelli opinberrar spár um meðalvöxt framleiðslugetu þjóðarbúsins til lengri tíma litið.

Vöxturinn getur þó verið umfram þetta að því marki sem ráðstafanir í tekjuöflun ríkissjóðs leiða til aukinna tekna. Á sama hátt felst það í reglunni að ef ráðstafanir draga úr tekjuöflun A1-hluta ríkissjóðs verði svigrúm til útgjaldavaxtar samsvarandi minna. Er það til þess að tryggja getu stjórnvalda til þess að hafa áhrif á umfang hins opinbera í hagkerfinu í samræmi við pólitískar áherslur.

Reglan nær til útgjalda A1-hluta ríkissjóðs, að undanskildum fjárfestingum, vaxtagjöldum, lífeyrisskuldbindingum, afskriftum skattkrafna og annarra tapaðra krafna, tjónabótum, útgjöldum vegna meiri háttar náttúruhamfara, ríkisábyrgðum, framlögum til Atvinnuleysis­tryggingasjóðs og framlögum í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Miðað við fjárlög fyrir árið 2025 myndi stöðugleikareglan ná til tæplega 80% af heildarútgjöldum ríkissjóðs.

Markmið þess að undanskilja fjárfestingar mati á undirliggjandi útgjaldavexti er að verja opinbera fjárfestingu sem getur stutt við verðmætasköpun og bætt lífskjör til lengdar. Reynslan sýnir að tilhneiging ríkja er að draga hlutfallslega mikið úr fjárfestingarútgjöldum þegar þörf er á að bæta afkomu hins opinbera. Þótt fjárfestingarútgjöld liggi oft vel við niðurskurðar­hnífnum geta slíkar ákvarðanir magnað hagsveiflur og haft langvarandi neikvæð áhrif á hagsæld, enda er arðbær fjárfesting grundvöllur framleiðni- og lífskjaravaxtar. Með því að undanskilja fjárfestingu þeim útgjaldavexti sem stöðugleikareglan nær til er komist hjá slíkri skammsýni.

Ástæða þess að undanskilja atvinnuleysisbætur og vaxtagjöld er að þessir liðir sveiflast sérstaklega mikið með efnahagsforsendum og í þágu sveiflujöfnunar er nauðsynlegt að veita svigrúm til þess. Framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga eru einnig háð efnahagsforsendum, þeim sömu og ráða skatttekjum ríkissjóðs og útsvarsstofni sveitarfélaga, og útgjöld vegna lífeyrisskuldbindinga eru að sama skapi háð forsendum s.s. líflíkum sem eru utan áhrifasviðs stjórnvalda. Ástæða þess að aðrir liðir eru undanskildir er að um er að ræða sveiflukenndar, tilfallandi og/eða reiknaðar reikningshaldslegar stærðir.

Breytingarnar eiga sér nokkurn aðdraganda. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn telur að það að skipta út afkomureglu fyrir reglu sem einblínir á útgjaldavöxt styðji við efnahagslegan stöðugleika. Fjármálaráð beindi því til stjórnvalda í álitsgerð fjármálaráðs um fjármálaáætlun fyrir árin 2024–2028 að kanna kosti þess að taka upp útgjaldareglu. Seðlabankinn hefur einnig talað fyrir upptöku útgjaldaviðmiðs. Þá hafa lánshæfismatsfyrirtæki sagt að upptaka útgjaldareglu í stað afkomureglu sé til þess fallin að hafa jákvæð áhrif á lánshæfismat ríkissjóðs.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fjármálaráð rýni og veiti álit á tilteknum þáttum sem tengjast stöðugleikareglu og tengdum breytingum í framangreindu frumvarpi: i) hvort áætlanir samræmist stöðugleikareglu, þ.m.t. tekjuráðstafanir vegna útgjalda umfram regluna, ii) hvort forsendur fyrir hámarki raunvaxtar útgjalda í stöðugleikareglunni skv. mati á langtíma­vaxtargetu þjóðarbúsins séu raunhæfar, iii) hvort útgjaldaliðir sem undanskildir eru séu viðeigandi, og iv) hvort áætlun stjórnvalda um skuldaþróun virðist geta uppfyllt skilyrði um 30% hámark innan ásættanlegs tíma þegar skuldir eru umfram hámarkið.