1. Lýðfræðileg þróun og byggðaþróun

Eftir tímabil mikillar og sveiflukenndrar fólksfjölgunar hægir smám saman á fjölgun íbúa á Íslandi næstu þrjá áratugi gangi mannfjöldaspá Hagstofunnar eftir.¹ Engu að síður er gert ráð fyrir mun meiri fólksfjölgun en í LTH 2021, einkum vegna miklu meiri aðflutnings fólks til landsins en mannfjöldaspár Hagstofu hafa áður gert ráð fyrir.

Eins og fyrir þremur árum er nú gert ráð fyrir hlutfallslega mestri fjölgun fólks í elstu aldurshópunum. Nú, ólíkt síðast, er gert ráð fyrir að börnum fjölgi einnig á næstu þremur áratugum. Er það þrátt fyrir að hver einstaklingur á barneignaraldri eignist að meðaltali færri börn. Fjölgun barna endurspeglar þess í stað að spáð er mikilli fjölgun fólks á barneignaraldri og á miðjum aldri, einkum vegna áframhaldandi fjölgunar innflytjenda.

Ólíkt nánast öllum öðrum þróuðum ríkjum er því gert ráð fyrir að hlutfall fólks á vinnufærum aldri haldist að mestu óbreytt á tímabili áætlunarinnar. Í því felst mikil sérstaða fyrir Ísland sem hefur afgerandi þýðingu fyrir horfur í efnahagsmálum og opinberum fjármálum.

1.1 Helstu niðurstöður mannfjöldaspár

Samkvæmt mannfjöldaspá Hagstofunnar fjölgar landsmönnum að meðaltali um 1,3% á ári hverju 2025-2054. Alls fjölgar landsmönnum um 188.000 á þessum 30 árum eða sem nemur 48%. Það væri áþekk hlutfallsleg fjölgun og á síðustu 30 árum.

Gert er ráð fyrir fleiri íbúum á landinu og meiri fólksfjölgun allt tímabilið en í mannfjöldaspá Hagstofunnar í desember 2020 sem lá til grundvallar LTH 2021. Í upphafi tímabilsins er mismunurinn á fólksfjölda að mestu leyti vegna þess að íbúar í upphafi árs 2024 voru 6.000 fleiri en gert var ráð fyrir í spánni frá 2021.²  Það misræmi hefur þó hverfandi áhrif þegar líður á spátímabilið. 

Þótt horfur séu á meiri fólksfjölgun en áður er áfram gert ráð fyrir því að það hægi á henni næstu áratugi. Það endurspeglar bæði minni aðflutning fólks og minni náttúrulega fólksfjölgun.

Mikil óvissa er um fólksflutninga, en á næstu árum gerir mannfjöldaspáin ráð fyrir svipuðum fjölda aðfluttra umfram brottflutta og verið hefur á undanförnum árum. Síðan hægir á fólksflutningum og í lok tímabils áætlunarinnar verður aðflutningurinn aðeins um þriðjungur af því sem hann er nú, í hlutfalli við íbúafjölda. Náttúruleg fólksfjölgun, þ.e. fjöldi fæddra umfram dána, fer minnkandi á tímabilinu. Engu að síður er áfram gert ráð fyrir að hún verði jákvæð allan spátímann ólíkt mörgum samanburðarríkjum.

Á Íslandi eru núna búsettir 14.000 fleiri karlar en konur. Samkvæmt mannfjöldaspánni eykst þetta ójafnvægi á spátímanum og árið 2054 verða 40.000 fleiri karlar en konur búsettir á Íslandi.

Mannfjöldaspáin er sett fram með óvissubili. Talið er að 90% líkur séu á því að í upphafi árs 2054 verði íbúar á bilinu 515.000-660.000. Þarna munar hátt í 150.000 manns eða sem nemur rúmlega íbúafjölda Reykjavíkur núna. Þróun aðflutnings fólks til landsins hefur að undanförnu verið langstærsti óvissuþátturinn.

1.2 Fólk eignast færri börn en áður

Öldrun þjóða er ein stærsta lýðfræðilega breytingin á Vesturlöndum núna á fyrri hluta 21. aldar. Fjallað er um fjölgun eldra fólks hér aftar en til þess að varpa ljósi á grunnorsök hennar þarf að fjalla um aðra stóra lýðfræðilega breytingu sem hefur verið að verki undanfarna áratugi – hversu mikið barneignum hefur fækkað.

Frá því á 6. áratug síðustu aldar hefur fæddum börnum á ævi hverrar konu á Íslandi fækkað nokkuð stöðugt, úr fjórum í 1,6. Frá árinu 2011 hafa fæðst of fá börn til þess að viðhalda af sjálfu sér fjölda íbúa á Íslandi. Ekkert lát er á fækkun barneigna og árið 2023 var fæðingartíðni hér á landi sú lægsta nokkru sinni.

Fækkun barneigna á sér margar og djúpar orsakir sem hafa verið að verki á Vesturlöndum frá því um iðnbyltinguna. Það hefur þó ef til vill komið á óvart hversu mikið barneignum hefur haldið áfram að fækka síðasta áratug á Íslandi og í mörgum öðrum þróuðum ríkjum.

Lækkun fæðingartíðni á Íslandi undanfarinn áratug orsakast fyrst og fremst af því, eins og víðar á Norðurlöndum, að hlutfallslega færri einstaklingar á barneignaraldri eignast nokkur börn. Sérstaklega hefur barneignum fækkað meðal kvenna yngri en 25 ára. Á meðal þeirra sem eignast barn er aftur á móti ekki að greina breytingu í hlutfalli þeirra sem eignast sitt annað eða þriðja barn. Það mun koma betur í ljós á næstu árum hvort þessi þróun á Íslandi endurspeglar aðeins frestun barneigna – sem þýddi þá að fæðingartíðni gæti aukist aftur innan nokkurra ára – eða langvarandi fjölgun í hópi þeirra sem eignast engin börn á lífsleiðinni.³  Annars staðar á Norðurlöndum hefur hið síðarnefnda reynst raunin. 

Ekki hafa komið fram öruggar skýringar á því hvers vegna þær kynslóðir á Norðurlöndum sem nú eru á barneignaraldri fresta barneignum í svo miklum mæli. Efnahagslegir þættir, svo sem þróun á vinnumarkaði og húsnæðismarkaði, skýra þróunina ekki að fullu. Aðrir mögulegir áhrifaþættir sem bent hefur verið á eru aukin einstaklingshyggja, löngun í sjálfstæði og að fólk kunni að upplifa aukna óvissu og óöryggi í ytri aðstæðum.^4,5

Í mannfjöldaspá Hagstofunnar er gert ráð fyrir að fækkun fæðinga undanfarin tvö ár hafi að hluta til verið tímabundin, t.d. vegna síðbúinna áhrifa heimsfaraldursins. Meðalfjöldi barneigna á ævi hverrar konu aukist því aftur í 1,7 á yfirstandandi ári en lækki svo í 1,5 að þremur áratugum liðnum. Það væri svipaður fjöldi og nú er raunin í sumum af okkar helstu samanburðarríkjum, svo sem Noregi og Þýskalandi.

1.3 Flutningar til landsins drífa fjölgun fólks á vinnufærum aldri

Stærsta breytingin í horfum um lýðfræðilega þróun frá LTH 2021 liggur í því að nú er gert ráð fyrir mun meiri aðflutningi fólks til landsins en þá. Í þeirri mannfjöldaspá sem liggur til grundvallar þessari skýrslu er því spáð að um 6.000 manns flytji til landsins á ári hverju næstu árin, umfram brottflutta, eða sem nemur 1,5% af íbúafjölda. Það er um sexfalt meiri aðflutningur fólks en spáð var í LTH 2021. Þetta eru jafnframt umtalsverðir fólksflutningar í alþjóðlegum samanburði; á meðal OECD-ríkjanna nam fjöldi aðfluttra umfram brottflutta að jafnaði 0,3% af íbúafjölda árin 2010-2019. Forsendur mannfjöldaspár um aðflutning næstu ár eru engu að síður nærri því sem verið hefur undanfarin ár, reyndar við aðstæður mikillar eftirspurnar eftir vinnuafli sem hefur síðan hjaðnað. Nú er um fimmti hver íbúi Íslands innflytjandi.

Að öðru óbreyttu er oftast litið á það sem styrkleika, gagnvart efnahagsumsvifum og opinberum fjármálum, að hlutfall íbúa á vinnufærum aldri sé hátt. Það er enda sá aldurshópur sem stendur að baki meginþorra efnahagsumsvifa og skatttekna á meðan börn og eldra fólk eru þeir aldurshópar sem kalla á mest útgjöld vegna opinberrar þjónustu.

Miklir flutningar fólks til landsins, sem er að jafnaði ungt þegar það sest hér að, hafa haft jákvæð áhrif á hlutfall fólks á vinnufærum aldri og munu gera það áfram gangi mannfjöldaspáin eftir. Um helmingur þeirra sem flust hafa til landsins að undanförnu er á aldrinum 18-32 ára og ekki er gert ráð fyrir að það taki miklum breytingum á spátímanum. Rúmlega þriðjungur af íbúum Íslands á aldrinum 25-35 ára er nú innflytjendur.

Hlutfall fólks á vinnufærum aldri hefur farið lækkandi í flestöllum okkar samanburðarríkjum vegna öldrunar þjóða. Hér á landi vegur aðflutningur ungs fólks verulega á móti þeirri þróun. Mannfjöldaspár bæði Hagstofunnar og OECD gera ráð fyrir að svo verði áfram og að hlutfall íbúa á vinnufærum aldri fari meira að segja hækkandi hluta tímabilsins, ólíkt nánast öllum öðrum ríkjum. Gangi spár Hagstofunnar eða OECD eftir verður að þremur áratugum liðnum nánast hvergi meðal ríkja OECD hærra hlutfall íbúa á vinnufærum aldri en á Íslandi.

Mikil óvissa ríkir þó um búferlaflutninga milli landa milli ára og hvað þá til margra áratuga. Þeir standa í sambandi við m.a. stöðu efnahagsmála og alþjóðamála og stefnu í innflytjendamálum. Í háspá Hagstofunnar er fjöldi aðfluttra umfram brottflutta árið 2054 næstum fimmfalt meiri en í lágspánni.

1.4 Eldra fólki fjölgar hratt

Fólki sem er 80 ára og eldra fjölgar úr 15.000 í 39.000 næstu þrjá áratugi gangi mannfjöldaspá Hagstofunnar eftir og er hlutfallsleg aukning mest allra efst í aldursdreifingunni. Þótt ekki sé spáð ýkja mikilli hækkun meðalaldurs í samanburði við önnur þróuð ríki verður hlutfallsleg fjölgun eldra fólks með mesta móti. Það endurspeglar ekki síst að á fyrri hluta síðustu aldar – þegar það fólk fæddist sem nú er á efri árum – var fæðingartíðni tiltölulega há á Íslandi og náttúruleg fólksfjölgun því mikil.

Auðvelt er að setja fram ýmsar almennar staðhæfingar um áhrif öldrunar á samfélagið en erfiðara að fullyrða um umfang þeirra. Til dæmis er líklegt að þörf fyrir öldrunar- og heilbrigðisþjónustu aukist. Eldra fólk tekur í minni mæli en annað fullorðið fólk þátt á vinnumarkaði svo fólki utan vinnumarkaðar mun fjölga. Mikilvægi lífeyrisgreiðslna mun aukast. Á móti vegur að þær kynslóðir Íslendinga sem komast á ellilífeyrisaldur á næstu áratugum kunna að vera í allt annarri stöðu – heilsufarslega og fjárhagslega – en fyrri kynslóðir.

Eins og fjallað er um í rammagrein hefur heilsa eldra fólks á Íslandi farið batnandi og ekkert lát er á því enn sem komið er. Bætt heilsa eldra fólks og breytingar á tíðni sjúkdóma hafa þýðingu fyrir heilbrigðis- og öldrunarþjónustu og þar með opinber fjármál eins og fjallað er um í kafla 3.

Bætt heilsufar kann einnig að hafa þýðingu fyrir vinnumarkað ef það leiðir til þess að fólk treystir sér til þess að vinna lengur. Meðal 70 ára og eldri hefur hlutfall starfandi hækkað lítillega til langs tíma litið en er enn innan við 10%. Á móti vegur að fólk virðist hefja töku ellilífeyris fyrr en áður – fyrir tveimur áratugum var helmingur fólks byrjaður að fá greitt úr lífeyrissjóði 67 ára en árið 2023 gerðist það við 65 ára aldur – og meðal fólks á sjötugsaldri hefur hlutfall starfandi heldur lækkað undanfarin ár að teknu tilliti til stöðu hagsveiflunnar. Fjallað er um þróun lífeyriskerfisins í rammagrein hér neðar og um áhrif öldrunar á efnahagshorfur og opinber fjármál í köflum 2 og 4.

1.5 Þróun mannfjölda misjöfn eftir landshlutum

Breytingar á atvinnuháttum og samgöngum hafa drifið byggðaþróun undanfarna áratugi og verða líklega áfram helstu drifkraftar hennar á næstu áratugum.

Víðast hvar utan höfuðborgarsvæðisins er atvinnulíf háð staðbundnum náttúruauðlindum. Eðli þeirra og verðmæti getur tekið breytingum yfir tíma. Áður fyrr var nálægð við fiskimiðin grundvöllur búsetu víða um landið. Nú skiptir sá þáttur ekki jafn miklu máli og áður um arðsemi í sjávarútvegi. Á móti vegur að eftirspurn ferðamanna eftir að sækja heim staði víða um landið hefur stóraukist. Líklega er það fyrst og fremst vegna aukinnar meðvitundar um íslenska náttúru alþjóðlega og aukinnar tengingar landsins við umheiminn með flugi.

Á seinni hluta 20. aldar og fram á þá 21. fjölgaði íbúum á höfuðborgarsvæðinu hraðar en annars staðar á landinu og á stórum hluta landsins fækkaði þeim. Undanfarinn áratugur sker sig úr að þessu leyti þar sem íbúum fjölgaði á öllum landsvæðum en í mjög mismiklum mæli þó. Ör vöxtur ferðaþjónustu og bættar samgöngur drifu mikla fólksfjölgun á Suðurnesjum og Suðurlandi. Víða annars staðar vó fækkun starfa í sjávarútvegi nánast að fullu á móti vexti í öðrum atvinnugreinum. Í einstökum byggðarlögum á Austurlandi en þó sérstaklega á Vestfjörðum hefur vöxtur í fiskeldi haft markverð áhrif á vinnumarkaði.

Ólíkt LTH 2021 liggur nú fyrir bráðabirgðaspá Hagstofu Íslands um íbúafjölda eftir sveitarfélögum. Spár um íbúa í svo miklu landfræðilegu niðurbroti eru háðar mikilli óvissu. Fólksflutningar til og frá einstökum sveitarfélögum geta verið mjög sveiflukenndir, ekki síst í minni sveitarfélögum. Einstakar atvinnugreinar, og jafnvel einstök fyrirtæki, geta haft áhrif þar á með hætti sem ómögulegt er að spá fyrir um langt fram í tímann.

Gangi spá Hagstofunnar eftir mun undangenginn áratugur reynast undantekning frá langtímaþróun þar sem fólki fækkar víðast hvar utan höfuðborgarsvæðisins og næsta nágrennis þess. Hagstofan gerir ráð fyrir því að næstu 30 ár fjölgi íbúum mest á Suðurlandi, eða um rúmlega helming, en fækki um 20-30% á Austurlandi, Vestfjörðum og Norðurlandi vestra. Mörg þeirra sveitarfélaga þar sem er gert ráð fyrir mestri fólksfækkun eru þau þar sem meðalaldur er nú einna hæstur. Fjallað er um fjármál sveitarfélaga í kafla 3.

^{1 Mannfjöldaspá Hagstofunnar frá nóvember 2024 liggur til grundvallar greiningum í þessari skýrslu. Mannfjöldaspár fyrir Ísland hafa oft tekið töluverðum breytingum milli uppfærslna undanfarin ár og búast má við að það haldi áfram.
 2 Þegar tekið er tillit til þess að mannfjöldaspáin 2020 byggði á tölum um íbúafjölda sem fólu í sér ofmat um 10.000 manns á því ári.
 3 Jónsson, A. K. (2024). Fertility Decline in Iceland, 2013-2022: Trends and Structures. Comparative Population Studies, 49. https://doi.org/10.12765/CPoS-2024-07
 4 Vignoli, D., Bazzani, G., Guetto, R., Minello, A. & Pirani, E. (2020). Uncertainty and narratives of the future: A theoretical framework for contemporary fertility. Analyzing contemporary fertility, 25-47.
 5 Lesthaeghe, R. (2010). The unfolding story of the second demographic transition. Population and Development Review 36(2): 211–251.}