Formáli

Skýrsla þessi er lögð fram á grundvelli 9. gr. laga nr. 123/2015 um opinber fjármál. Þar segir: „[Fjármála- og efnahagsráðherra] skal, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, leggja fyrir Alþingi skýrslu þar sem fram kemur mat á líklegri þróun samfélags-, atvinnu-, umhverfis- og byggðaþátta og lýðfræðilegra breytna til næstu áratuga og áhrifum þeirra á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila.“

Í umfjöllun um þessa áætlanagerð í greinargerð með lögunum kemur fram að með henni verði leitast við að greina með skipulegum hætti líklega þróun samfélags-, atvinnu- og umhverfisþátta til lengri tíma. Sú áætlanagerð muni m.a. miða að því að meta langtímaáhrif breytinga á mannfjölda og aldurssamsetningu á ýmis málefnasvið hins opinbera, svo sem heilbrigðis-, mennta- og velferðarmál. Sömuleiðis er þar nefnt að skoða þurfi líklegar breytingar á búsetu- og umhverfismálum sem geti haft margþætt áhrif á opinber fjármál. Þá þurfi að greina líkleg áhrif þessarar þróunar á efnahag samfélagsins á grundvelli þjóðhagsspár til lengri tíma og meta hvernig gildandi tekju- og útgjaldastefna hins opinbera muni þróast, þ.m.t. hver áhrif verði á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila. Í greinargerðinni segir einnig að með þessu verklagi sé ætlunin að styrkja undirstöður heildstæðrar stefnumörkunar um opinber fjármál til langs tíma þar sem tekið verði tillit til mikilvægra forsendna og niðurstaðna um þróun meginumgjarðar samfélagsins.

Þetta er í annað skipti sem skýrsla um langtímahorfur í efnahagsmálum og opinberum fjármálum er lögð fyrir Alþingi á grundvelli laga um opinber fjármál, en það var gert í fyrsta sinn í maí 2021. Hér á eftir verður vísað til þeirrar skýrslu sem LTH 2021. Í inngangi þeirrar skýrslu var ítarlega fjallað um reynslu stjórnvalda af langtímaáætlanagerð í gegnum tíðina, samhengi fjárlaga og fjármálaáætlana við framtíðarhorfur og þau meginviðfangsefni sem svona greining fæst við. Vísað er til þeirrar umfjöllunar. Lögum samkvæmt á að leggja skýrslu um þetta fram eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, en ekki var unnt að leggja þessa skýrslu fram fyrr en nú.

Framreikningur til næstu þriggja áratuga – en ekki stefnumörkun

Þegar þessi skýrsla er lögð fram, í mars 2025, er hátt í ár liðið síðan fjármálaáætlun til fimm ára var síðast lögð fram og samþykkt á Alþingi. Eðlilegt er að sú stefnumótun sem Alþingi hefur síðast samþykkt myndi útgangspunkt í greiningu af þessu tagi. Þar ber þó að hafa hugfast að í millitíðinni hafa forsendur breyst mikið. Sá hefðbundni breytileiki sem öllu jafna má búast við í efnahagshorfum hefur haft sín áhrif á horfur í opinberum fjármálum á undanförnu ári. Meira máli skiptir þó í þessu samhengi að ný ríkisstjórn hefur tekið til starfa í kjölfar kosninga til Alþingis í nóvember 2024.

Stefnumörkun nýrrar ríkisstjórnar endurspeglast þannig ekki í þeim framreikningum sem hér birtast. Lögum samkvæmt mun ríkisstjórnin á næstunni leggja fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu og í kjölfarið fjármálaáætlun, en í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram að hallarekstur verði stöðvaður. Niðurstöður skýrslunnar ber að skoða í því ljósi, enda er tilgangur greininga af þessu tagi fyrst og fremst að vera útgangspunktur og grundvöllur umræðna um það hversu miklar aðgerðir kunna að vera nauðsynlegar til þess að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála samhliða áframhaldandi vexti lífskjara.

Niðurstöður endurspegla gefnar forsendur – sem mikil óvissa er um

Vart þarf að útskýra að mikil óvissa ríkir um framreikning til svo langs tíma sem þriggja áratuga. Jafnvel spár um lýðfræðilega þróun, sem almennt eru nákvæmari en spár um aðrar samfélagslegar breytur, eru mjög óvissar þegar til svo langs tíma er litið og jafnvel til skemmri tíma. Þjóðhagsspá Hagstofunnar, sem lá til grundvallar síðustu fjármálaáætlun og liggur til grundvallar þeim niðurstöðum sem hér eru kynntar til ársins 2029, gerir ráð fyrir minni fólksfjölgun heldur en mannfjöldaspáin sem liggur til grundvallar framreikningi frá og með árinu 2030. Forsenda um framleiðnivöxt er að sama skapi háð mikilli óvissu. Mikilvægt er að stjórnvöld séu vel meðvituð um þessa óvissu en láti það samt sem áður ekki aftra sér frá því að greina framtíðarhorfur eins vel og kostur er og móti stefnu um þær áskoranir og úrlausnarefni sem framundan eru.