Úrvinnsla og uppgjör eigna og skulda ÍL-sjóðs

Kröfuréttindi njóta verndar stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu. Í frumvarpinu felst ekki að slík réttindi séu skert eða þau færð niður heldur gerir það ráð fyrir að um uppgjör slíkra krafna geti farið með öðrum hætti en áður var samið um. Eigendur krafna geta þannig farið á mis við vexti sem ella hefðu fallið til eftir slitin, en í staðinn er flýtt til þeirra greiðslu höfuðstóls sem þeim er unnt að hafa arð af. Frumvarpið gerir jafnframt ráð fyrir að ef skaði hlýst af þrátt fyrir allt þá sé ríkissjóður eða sveitarfélag í hlutlægri ábyrgð fyrir þeim skaða.

Með hliðsjón af því að arðsemi af fjármunum sem kröfuhafi færi í hendur er ekki fyrirfram ljós getur umfang mögulegs tjóns almennt ekki legið fyrir fyrr en kemur að lokagjalddaga upphaflegu kröfunnar. Þetta leiðir af því að tjónið felst í mismun þeirrar fjárhæðar sem kröfueigandi hefði fengið greitt í vexti og verðbætur á kröfu sína á upphaflega ákveðnum líftíma hennar og þeirrar fjárhæðar sem hann fær í vexti, verðbætur eða með öðum hætti á fjárhæð þá sem hann fær sem eingreiðslu á grundvelli frumvarpsins. Af þessum ástæðum yrði gjaldagi skaðabótakröfunnar fyrst þegar líftími upphaflegrar kröfu er á enda. Slík bótakrafa gjaldfélli því ekki við það að opinber aðili væri tekinn til slita.

Ein af meginreglum skaðabótaréttar er reglan um skyldu tjónþola til að takmarka tjón sitt. Honum ber að neyta allra sanngjarnra og eðlilegra úrræða til þess að takmarka tjón sitt, allan þann tíma sem ætla má að tjón verði, hvort sem það er vegna framtíðartekjutaps í kjölfar líkamstjóns eða vegna ætlaðs vaxta- eða verðbótataps til framtíðar. Af þessu leiðir að mat á tjóni verður ekki reist á þeim vaxtatekjum eða öðrum tekjum sem tjónþolinn raunverulega fékk af þeim fjármunum, sem honum voru greiddir fyrir kröfu sína við slitin, heldur þeim vaxtatekjum og öðrum tekjum, ef því væri að skipta, sem ætlast mátti til að hann fengi. Í þessu efni eru gerðar ríkari kröfur til fagfjárfesta en annarra.

Það skiptir höfuðmáli að frumvarpið gerir ráð fyrir að kröfuhafar verði ekki verr settir fjárhagslega en ef ekki hefði komið til lagasetningarinnar. Við slit opinberra aðila samkvæmt frumvarpinu er þannig gert ráð fyrir endurgjaldi sem samanstendur, eftir atvikum, af:

a) greiðslu frá slitastjórn,

b) uppgjöri ábyrgðar ríkis eða sveitarfélags,

c) skaðabótum, ef arðsemi af verðmætum samkvæmt liðum (a) og (b) er ófullnægjandi að teknu tilliti til tilhlýðilegra ráðstafana kröfuhafa til að takmarka tjón sitt.

Nei, verði frumvarpið að lögum leiða þau ekki sjálfkrafa til slitameðferðar ógjaldfærs opinbers aðila. Lögin myndu veita ráðherra eða sveitarstjórn heimild, að fengnu rökstuddu erindi fyrirsvarsmanns ógjaldfærs opinbers aðila, til þess að krefjast slita á honum fyrir dómstólum.

Ráðherra eða sveitarstjórn bæri að meta hverju sinni hvort slík ráðstöfun væri heppileg, hagkvæm og þjónaði tilgangi sínum að virtum öllum hagsmunum sem undir væru.

Frumvarpið felur í sér heimild til að leita slita á ógjaldfærum opinberum aðilum. Lögfesting þess hefði ekki í för með sér að nokkur slíkur aðili væri tekinn til slita. Taka þyrfti ákvörðun í hverju og einu tilviki um að leita slita og bera fram beiðni um það fyrir dómi.

Fjárhagsleg greining á stöðu tiltekinna opinberra aðila sem gætu fallið undir reglur frumvarpsins þjónar því ekki tilgangi við umfjöllun um lögfestingu þess. Til þess háttar atriða yrði að líta hverju sinni sem metið yrði hvort beita eigi heimildum samkvæmt frumvarpinu, verði það að lögum.

Það er grundvallaratriði skaðabótaréttar að kröfuhafi sýni fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni og hvert umfang þess er. Einungis þegar sá tími er liðinn sem upphafleg krafa hans átti að standa er mögulegt að sýna fram á þessi atriði.

Reglan er einföld í notkun, sér í lagi í ljósi þess að um hlutlæga ábyrgð er að ræða og því þarf ekki að sýna fram á saknæmi. Einungis þarf að sanna tilvist tjóns og umfang þess, sem og orsakatengsl. Þá þarf að liggja fyrir, líkt og almennt í skaðabótarétti, að tjónþoli hafi leitast við með sanngjörnum hætti að takmarka tjón sitt.

Frumvarpið geymir eingöngu heimildir til að ljúka tilvist ógjaldfærra opinberra aðila með slitameðferð, engar skyldur. Ákvörðun um að notfæra heimildirnar er sett í hendur hvers og eins sveitarfélags. Þannig mun sveitastjórn standa frammi fyrir þeim valkostum, þegar fyrir liggur að opinber aðili telst ógjaldfær í skilningi frumvarpsins, að fara leiðina sem frumvarpið heimilar eða ráða fram úr fjárhagsvanda stofnunar sinnar eða fyrirtækis með öðrum hætti.

Sveitarfélögum væri í sjálfsvald sett hvort þau myndu velja leið frumvarpsins til að standa skil á ábyrgð á skuldbindingum stofnana sinna og fyrirtækja eða standa undir henni með öðrum hætti. Reglur frumvarpsins hafa því engin fjárhagsleg áhrif á sveitarfélög.

Ekki væri unnt að koma fram slitum á opinberum aðila sem gegnir hlutverki sem ákveðið er í lögum Alþingis, nema þess hafi áður verið gætt að breyta þeim lögum og leggja þannig starfsemina af eða flytja hana í hendur einhvers annars.

Varðandi byggðasamlög gilda ákvæði í lögum um slíka aðila, sem ganga framar þeim almennu lagaákvæðum sem frumvarpið hefur að geyma.

Ríkisábyrgð er á útgefnum skuldabréfum sjóðsins. Hún er sérstaklega skilgreind í skilmálum skuldabréfanna sem fylgdu útboðs- og skráningarlýsingu þeirra á sínum tíma og segir þar m.a.:

„The entire liabilities of the Issuer, including its obligation to make payments of principal and interest under the Notes, are guaranteed by the Icelandic State. Under Icelandic law, the guarantee is irrevocable and without limitation but, in the event of default by the issuer, a Noteholder is required first to exhaust his remedies against the Issuer before he is entitled to make a claim against the Icelandic State.“

Þannig hefur frá öndverðu verið gert ráð fyrir að á ábyrgðina myndi reyna ef vanskil yrðu af hálfu ÍL-sjóðs. Þannig gátu fjárfestar ekki gert ráð fyrir að ríkissjóður myndi leggja ÍL-sjóði til fjármagn til að forða honum frá vanskilum. Ítarlegri ábyrgðarákvæði eru svo í viðauka við skilmálana og þar segir m.a.:

„STATE GUARANTEE

The New Notes benefit from a guarantee of collection (einföld ábyrgð) of the Icelandic State Treasury. The guarantee is irrevocable and covers all existing and future obligations of HFF including its obligations to make payments of principal and interest under the New Notes. The guarantee derives from a recognised principle of Icelandic law that the State Treasury guarantees the obligations of all State agencies unless the guarantee is unequivocally limited to the assets of the agency concerned. The nature of the guarantee is such that in the event of default by HFF, a holder of New Notes is required to exhaust all remedies against HFF before being entitled to make a claim against the Icelandic State. As a State agency, HFF cannot be subject to bankruptcy proceedings, as provided by Section 5(3) of Act No. 21/1991 on bankruptcy proceedings. Evidence of HFF´s inability to make payments under the New Notes could be sought by entering into attachment proceedings following a judgment. An attachment showing HFF to hold insufficient assets for satisfaction of the debt would qualify as proof of HFF´s inability to pay, and would thus give rise to a direct claim against the Icelandic State under the guarantee.“

Einföld ábyrgð á skuld felur í sér að þegar staðfest er að aðalskuldari getur ekki greitt þá verður ábyrgðin virk. ÍL-sjóður skuldar höfuðstól skuldabréfa auk vaxta og verðbóta. Ábyrgð ríkissjóðs tekur til þessa alls.

Í þeirri ríkisábyrgð sem til staðar er felst að ríkissjóður tryggir endurgreiðslur á höfuðstól skulda, auk áfallinna vaxta og verðbóta, til uppgjörsdags.

Fjárhagsstaða ĺL-sjóðs einkennist af neikvæðu eigin fé. Áætlanir sýna að sjóðurinn tapar að óbreyttu um 1,5 milljarði króna á mánuði, eða 18 milljörðum á ári. Búast má við að sjóðurinn geti greitt af skuldum sínum til ársins 2034, en eftir það mun reyna á ríkisábyrgðina. Enginn möguleiki er á því að sjóðurinn geti þjónustað skuldir sínar út líftíma þeirra, þ.e. til 2044.

ÍL-sjóður telst þannig ógjaldfær í dag, vegna þess að hann mun fyrirsjáanlega ekki geta staðið í skilum með skuldir sínar. Það er ábyrgðarhluti gagnvart almenningi að taka á slíkri stöðu með fyrirhyggju í stað þess að bíða eftir að vanskil verði á skuldum. Þá kallar stærð efnahags ÍL-sjóðs á að uppgjör hans verði framkvæmt með skipulögðum hætti til að lágmarka neikvæð áhrif á eignamarkaði og fjármálastöðugleika.

Benda má á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um Íbúðalánasjóð sem kom út árið 2013 varðandi þá atburðarrás sem leiddi til vanda sjóðsins. Staða hans er einkum komin til vegna fjármögnunarfyrirkomulags sjóðsins sem byggði á óuppgreiðanlegum skuldabréfum á meðan útlán hans mátti greiða upp hvenær sem er. Umtalsverðar uppgreiðslur lántaka á útlánum í lækkandi vaxtaumhverfi leiddu á endanum til þess að vaxtatekjur stóðu ekki undir vaxtagjöldum. Um nokkurt skeið hefur því legið fyrir að reynt gæti á ábyrgð ríkisins á skuldbindingum sjóðsins.

Handhöfum ríkisvalds er skylt að gæta velferðar almennings. Við þær aðstæður sem uppi eru varðandi fyrirsjáanlegt greiðsluþrot ÍL-sjóðs ber þeim að grípa til viðeigandi ráðstafana til að lágmarka kostnað almennings og þeir geta ekki látið við það sitja að aðhafast ekki.

Við útfærslu ráðstafana af því tagi sem rætt hefur verið um ber að leitast við að ná eins hagfelldri niðurstöðu og kostur er fyrir þá sem eiga hagsmuna að gæta. Það eru fyrst og fremst almenningur og skuldabréfaeigendur. Í hverju skrefi þarf þó að leita jafnvægis milli einkahagsmuna skuldabréfaeigenda og almannahagsmuna og gæta sjónarmiða um meðalhóf.

Ef koma á í veg fyrir að ríkissjóður og þar með almenningur verði fyrir tjóni af áframhaldandi rekstri ÍL-sjóðs þá þarf að slíta honum.

Hinir tveir valkostirnir sem koma til greina felast í því annars vegar að Alþingi ákveði að leggja sjóðnum til fjármuni út líftíma skulda, til ársins 2044. Með því væru fjármunir færðir úr ríkissjóði til eigenda skuldabréfa, umfram þá ríkisábyrgð sem skuldabréfin njóta. Stærstur hluti útgefinna skuldabréfa eru í eigu íslenskra lífeyrissjóða svo þessi kostur er ekki alslæmur, þótt í honum fælist reyndar flutningur fjármuna milli kynslóða. Engu að síður þarf sérstaka heimild Alþingis fyrir slíkum tilfærslum úr ríkissjóði, sem greiddar yrðu að mestu leyti af komandi kynslóðum, til lífeyrissjóða.

Hins vegar er sá kostur mögulegur að semja við skuldabréfaeigendur um uppgjör ÍL-sjóðs. Skuldabréfaeigendur hafa góða möguleika til að ávaxta þær eignir sem þeir taka við í uppgjörinu og fá jafngóða eða betri ávöxtun en ÍL-sjóðs bréfin bera. Það sýnir langtíma raunávöxtun lífeyrissjóða vel en hún hefur verið um 4,55% síðasta áratuginn þrátt fyrir 11,6% neikvæða raunávöxtun 2022 (grein Gunnars Baldvinssonar framkvæmdastjóra Almenna lífeyrissjóðsins í Viðskiptablaðinu í byrjun janúar 2024). Takist sjóðunum að ávaxta eignir úr uppgjöri á 3,75% á ári eða meira verður ekkert tjón af snemmbúnu uppgjöri ÍL-sjóðs. Takist það hins vegar ekki, geta þeir gert kröfu á ríkissjóð um það sem uppá vantar.

Á þessum forsendum byggir mat ráðuneytisins á því að heildarhagsmunir almennings og skuldabréfaeigenda væru best tryggðir með slíku samkomulagi við eigendur skulda ÍL-sjóðs sem eru að lang mestu leyti lífeyrissjóðir landsins.

Ríkissjóði er skylt að efna ábyrgð sína í samræmi við skilmála íbúðabréfanna. Í því felst að greiða eigendum bréfanna því sem svarar til höfuðstóls skuldarinnar ásamt vöxtum og verðbótum til uppgjörsdags. Uppgjörsdagur getur verið í kjölfar þess að eignir sjóðsins þverra eða sjóðurinn er gefinn upp til slita.

Að taka yfir skuldbindingar sjóðsins er mun kostnaðarsamari ráðstöfun. Engin skylda er til slíkrar ráðstöfunar, né væri það heimilt að óbreyttum lögum. Með henni væri gengið mun lengra en ríkisábyrgð á sjóðnum gefur tilefni til.

Samningur af því tagi sem viðraður hefur verið við eigendur skulda sjóðsins gæti falið í sér að ríkissjóður léti þeim í té markaðshæfar eignir til uppgjörs á ábyrgðinni. Jafnframt að eignasafn ÍL-sjóðs verði þannig úr garði gert að það henti þörfum þeirra.

Eigendur skuldabréfa ÍL-sjóðs eru að stærstum hluta langtíma fagfjárfestar. Slíkir fjárfestar hafa mun betri forsendur en ríkissjóður til að ávaxta þær eignir sem rætt hefur verið um og ávöxtun þeirra er líkleg til að verða jafn góð eða betri en af skuldabréfum ÍL-sjóðs, ef tekið er mið af ávöxtun hjá aðilum í eignastýringu yfir langt árabil. Hvorki ÍL-sjóður né ríkissjóður hafa sambærilegar forsendur til að annast virka stýringu og ávöxtun eigna.

Nei. fjármála- og efnahagsráðuneytið fékk ráðgjafarfyrirtækið Analytica til að meta möguleg áhrif á eigendur skuldabréfa ÍL-sjóðs miðað við ólíkar forsendur um uppgjör á skuldum og ríkisábyrgð. Unnið var með nokkrar sviðsmyndir þar sem gert var ráð fyrir að eigendur skuldabréfanna tækju við blönduðu eignasafni í ólíkum hlutföllum. Gengið var út frá forsendum langtíma fagfjárfesta með verulega fjárfestingarþörf á hverju ári. Þessir aðilar standi nú þegar frammi fyrir endurfjárfestingaráhættu vegna framtíðargreiðsluflæðis íbúðabréfa.

Horfa má á uppgjör nú sem tilfærslu í tíma þar sem eigendur skuldabréfa fá höfuðstól afhentan að fullu, að líkindum í blönduðu eignasafni, í stað þess að fá höfuðstólinn yfir tíma samkvæmt skilmálum og ráðast þá í fjárfestingar sem vænta má að yrðu af svipuðu tagi.

Því lengur sem ógjaldfærni ÍL-sjóðs er látin viðgangast, því meiri kostnaður lendir á skattgreiðendum á Íslandi.

Með stýrðum aðgerðum er unnt að taka á gjaldþroti ÍL-sjóðs með fyrirhyggju og á skipulagðan hátt þannig að eigendur skuldabréfa sjóðsins, sem eru að langmestu leyti langtíma fagfjárfestar, hafi góða möguleika á að verða jafn eða betur settir miðað við að ríkissjóður efni þá einföldu ríkisábyrgð sem kveðið er á um í skilmálum skuldabréfanna.

Um miðjan febrúar 2024 var síðasta afborgun af HFF24 flokknum og að henni afstaðinni voru rúm 97% af skuldum ÍL-sjóðs í höndum  íslenskra lífeyrissjóða. Aðrir eigendur eru t.a.m. verðbréfa- og fjárfestingasjóðir, tryggingafélög, fjármálastofnanir og opinberir aðilar. Einstaklingar eiga 0,6%%.

Trúverðugleiki í stjórn ríkisfjármála styrkist með því að brugðist er við og komið í veg fyrir að uppgjör ÍL-sjóðs verði meira íþyngjandi fyrir ríkissjóð en ástæða er til.

Já, mat hefur verið lagt á stöðu ÍL-sjóðs og það mat uppfært reglulega. Sömuleiðis hafa möguleikar stjórnvalda til að reka sjóðinn áfram verið metnir. Loks hefur farið fram greining á möguleikum kröfuhafa sjóðsins til að ávaxta þá fjármuni sem kæmu í þeirra hlut við slit sjóðsins og uppgjör ríkisábyrgðar í kjölfarið.