Samband íslenskra sveitarfélaga - Umsögn um fyrstu áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar
Efni: Umsögn um fyrstu áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar
Vísað er til áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar sem birt var á heimasíðu forsætisráðuneytisins í júní sl.
Lögfræðingar Sambands íslenskra sveitarfélaga hafa á undanförnum árum lagt umtalsverða vinnu í að koma á framfæri sjónarmiðum og áherslum sveitarfélaga í tengslum við störf stjórnlagaráðs og umfjöllun á Alþingi um frumvarp til stjórnskipunarlaga.
Þótt í áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar sem skipuð var í nóvember 2013 sé einungis óbeint fjallað um málefni sem snúa að sveitarfélögum þykir rétt að koma á framfæri við nefndina ábendingum sem annars vegar snúa að umfjöllunarefnum í áfangaskýrslunni og hins vegar að hugmyndum nefndarinnar um næstu umfjöllunarefni.
Ábendingar við áfangaskýrsluna
Sú samantekt fyrri tillagna um helstu álitaefni sem nefndin ákvað að taka til umfjöllunar í þessari fyrstu áfangaskýrslu er mjög aðgengileg og er því ástæða til að ætla að nefndin muni fá góð viðbrögð við þeim spurningum og álitaefnum sem sett eru fram í lok hvers kafla.
Þar sem ekki er hægt að vísa til samþykktrar stefnu á vettvangi Sambands íslenskra sveitarfélaga um mörg þeirra atriða sem óskað er álits á byggja svör sambandsins fyrst og fremst á sjónarmiðum sem sett hafa verið fram í umsögnum um þingmál, eftir því sem unnt er.
1. Um þjóðaratkvæðagreiðslur
- Ertu sammála þeirri nálgun að nýjar heimildir stjórnarskrár til þjóðaratkvæðagreiðslna lúti að rétti þjóðar til að hnekkja löggjöf, ályktunum Alþingis og mikilvægum ákvörðunum stjórnvalda?
- Hvaða fjölda undirskrifta (eða hlutfalls kosningabærra manna) á að krefjast svo skylt sé að halda þjóðaratkvæðagreiðslu?
- Á heimild til þjóðaratkvæðagreiðslu einnig að ná til þingsályktana um fullgildingu milliríkjasamninga?
- Á að krefjast lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslu svo að hún teljist bindandi?
- Ætti Alþingi að eiga aðild að þjóðaratkvæðagreiðslum, svo sem þannig að tiltekinn hluti þingmanna verði að styðja undirskriftasöfnun?
- Kemur til greina að heimila þjóðaratkvæðagreiðslu að beiðni 1/3 hluta þingmanna að danskri fyrirmynd í stað eða samhliða þjóðaratkvæðagreiðslum á grundvelli undirskrifta?
Í minnisblaði lögfræðinga sambandsins, dags. 23. janúar 2013, sem sent var til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis var ekki gerð bein athugasemd við að í stjórnarskrána kæmi ákvæði um rétt kjósenda til þess að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu. Þeirri skoðun var þó lýst að í ákvæði 65. gr. frv. til stjórnskipunarlaga væri gengið heldur langt með því að miða við að einungist þyrfti undirskriftir 10% kosningarbærra manna til þess að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið mál. Til samanburðar var bent á að í 108. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er þetta hlutfall 20%.
Telja verður að við afmörkun á gildissviði slíkrar heimildar hljóti að koma til skoðunar afmörkun á því til hvaða mála þessi réttur kjósenda eigi að ná, eins og gert var ráð fyrir í 67. gr. sama frumvarps. Til samanburðar má horfa til 3. mgr. 108. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem segir: „Almennrar atkvæðagreiðslu skv. 107. gr. verður ekki krafist um efni fjárhagsáætlunar skv. 62. gr. og viðauka skv. 63. gr., um tekjustofna sveitarfélaga eða álagningu annarra lögheimilla gjalda, um ráðningu í störf hjá sveitarfélagi, um laun og önnur starfskjör sveitarstjórnarmanna eða starfsmanna sveitarfélags eða tillögu sem gengur gegn lögum eða mundi leiða til þess að lagaskyldu yrði ekki fullnægt af hálfu sveitarfélagsins.“
Ekki virðist endilega vera þörf á aðkomu Alþingis að kröfum um þjóðaratkvæðagreiðslu, að því tilskildu að viðmið um fjölda kjósenda sé þokkalega hátt. Frekar virðist koma til álita að tiltekið hlutfall þingmanna geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um umdeild lagafrumvörp, en þó með svipuðum takmörkunum og áður er getið um, t.d. að ekki verði hægt á þeim grundvelli að fresta gildistöku fjárlaga.
2. Um framsal valdheimilda í þágu alþjóðasamvinnu
Vakin er athygli á eftirfarandi spurningum og álitaefnum:
- Við hvaða hlutfall alþingismanna ætti framsal valdheimilda að styðjast? Einfaldan meiri hluta, 2/3 eða hærra hlutfall?
- Á að vera í stjórnarskrá ákvæði sem afnemur venjubundna hefð til framsals valdheimilda?
- Á Alþingi að geta samþykkt ákvörðun um framsal valdheimilda eða skal ávallt bera slíka ákvörðun undir þjóðaratkvæði?
- Á ákvæði um framsal valdheimilda að ná til aðildar að ESB?
Samband íslenskra sveitarfélaga hefur ekki mótað sér stefnu um þau álitamál sem eru til umfjöllunar í öðrum kafla áfangaskýrslunnar.
3. Ákvæði um auðlindir
Vakin er athygli á eftirfarandi spurningum og álitaefnum:
- Hvernig á að afmarka hugtakið þjóðareign? Á að miða það við eignarrétt ríkisins eða vísa til sameiginlegra hagsmuna þjóðarinnar, án þess að með því sé átt við eignarrétt í lagalegum skilningi?
- Á ákvæði um auðlindir að ná til allra auðlinda eða einungis þeirra sem ekki eru í einkaeigu?
- Á í stjórnarskrá að veita löggjafanum ríkara svigrúm til breytinga á auðlindastýringu, þannig að úthlutunarheimildir kunni að verða skertar?
- Á einungis að kveða á um heimild ríkisins til gjaldtöku vegna nýtingar sameiginlegra náttúruauðlinda?
Í minnisblaði sambandsins um 33.-35. gr. frv. til stjórnskipunarlaga, dags. 8. janúar 2013, sem sent var til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, var ekki tekin bein afstaða til hugtaksins þjóðareign eða gjaldtöku ríkisins fyrir afnot af slíkum auðlindum, enda hefur Samband íslenskra sveitarfélaga ekki markað sér stefnu í auðlindamálum. Í minnisblaðinu var hins vegar tekið mjög jákvætt í tilteknar orðalagsbreytingar, sem gerðar voru frá tillögum stjórnlagaráðs, og sem almennt virðast vera til hagsbóta fyrir sveitarfélögin. Þannig telur sambandið mikilvægt að utan við hugtakið „þjóðareign“ falli ekki aðeins auðlindir sem eru í „einkaeigu“ heldur einnig auðlindir sem eru „háðar einkaeignarrétti“, svo sem auðlindir í eigu sveitarfélaga eða fyrirtækja í eigu sveitarfélaga. Að öðru leyti vísast til meðfylgjandi minnisblaðs.
4. Umhverfisvernd
Vakin er athygli á eftirfarandi spurningum og álitaefnum:
- Á ákvæði um umhverfisvernd að kveða á um skyldu almannavaldsins til að tryggja hagsmuni sem tengjast umhverfi eða fela í sér rétt borgaranna til heilnæms umhverfis? Því eru ákveðin takmörk sett að hvaða marki stjórnvöld geta tryggt slíkan rétt, sjá meðf. minnisblað, og er eðlilegt að við útfærslu ákvæðisins sé ekki kveðið á um ítarlegri skuldbindingar hins opinbera heldur en stjórnarskrárnefnd telur raunhæft að það geti staðið undir.
- Á slíkt ákvæði að kveða á um almannarétt, þ.e. meginreglu um rétt manna til frjálsrar farar um óbyggt land og jafnvel dvalar í skamman tíma? Það kann að vera eðlilegur þáttur í slíku ákvæði að kveða á um almannarétt, sem þó er ágætlega útfærður í náttúruverndarlögum. Rétt er þó að hafa í huga að töluverð umræða hefur verið um hvort sambærileg ákvæði náttúruverndarlaga séu nógu skýr um það hvort landeigendum sé heimilt að synja ferðaþjónustuaðilum um aðgang að eignarlöndum sínum fyrir skipulagða ferðamannahópa í atvinnuskyni. Er eðlilegt að í skýringum við umrædda grein komi fram hver sé skilningur stjórnarskrárnefndar á því álitaefni.
- Á slíkt ákvæði að kveða á um rétt borgaranna til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál og þátttöku í ákvörðunum um þau? Ekki virðist vera sérstök þörf á því að kveða á um slík atriði í stjórnarskrá. Tillaga stjórnlagaráðs um þessi atriði var að áliti sambandsins alltof ítarleg.
- Á í slíku ákvæði að fjalla um sjálfbærni, vernd fjölbreytni lands og lífríkis og varúðarreglu? Ekki virðist endilega vera þörf á ítarlega útfærðu ákvæði þar sem komið er beinlínis inn á þessi atriði ef meginreglan í greininni er skýr.
Almennt lýsti sambandið þeirri afstöðu til tillagna um ákvæði mannréttindakafla frv. til stjórnskipunarlaga að kaflinn hefði að geyma of ítarleg og jafnframt of óljós efnisákvæði, í stað þess að setja fram skýr og hnitmiðuð markmiðsákvæði. Þessi ábending átti m.a. við um 33.-35. gr. frv., sem fjölluðu um náttúru Íslands, náttúruauðlindir og upplýsingarétt í umhverfismálum og málsaðild.
Eðlilegast virðist, ef ætlunin er á annað borð að hafa ákvæði um umhverfisvernd í stjórnarskrá, að kveða frekar almennt á um þá verndarhagsmuni sem löggjafanum ber að hafa í heiðri en láta löggjafann að öðru leyti um að móta stefnu um þau málefni sem þarna falla undir, þ.m.t. hve langt sé eðlilegt að ganga til að tryggja vernd þeirra. Verður ávallt að hafa í huga að í löggjöf þurfa að vegast á sjónarmið um vernd og nýtingu auk þess sem vega þarf saman þörf fyrir verndaraðgerðir, kostnað við framkvæmd slíkra aðgerða og væntan árangur þeirra miðað við þær forsendur sem fyrir liggja.
Að áliti sambandsins ætti stjórnarskrárnefnd að beina sjónum að því hvort hægt sé að ná sátt innan nefndarinnar um ákveðnar meginreglur varðandi ákvæði um eignarhald og nýtingu auðlinda og um náttúruvernd og umhverfismál almennt, sem síðan yrðu útfærðar nánar í löggjöf, frekar en að stefna að því að setja mjög ítarleg ákvæði um þessi álitaefni.
Sem dæmi má nefna að í fyrrnefndu minnisblaði sambandsins um 33.-35. gr. frv. til stjórnskipunarlaga var lagt til að í stað orðalagsins: „Nýtingu náttúrugæða skal haga þannig að þau skerðist sem minnst til langframa og gildi náttúrunnar og hagsmunir komandi kynslóða séu virt“ í 3. mgr. 33. gr. frv. kæmi: Nýtingu náttúrugæða skal haga þannig að þau skerðist sem minnst til langframa.
Einnig var í sama minnisblaði lagt til orðalagið „Með lögum skal tryggja almenningi aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa umtalsverð áhrif á umhverfi og náttúru“ í 35. gr. í stað „Með lögum skal tryggja almenningi aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa umtalsverð áhrif á umhverfi og náttúru, svo og heimild til að leita til hlutlausra úrskurðaraðila.“
Að öðru leyti vísast til ítarlegs minnisblaðs sambandsins um umræddar frumvarpsgreinar, sem sent var til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis.
Næstu umfjöllunarefni nefndarinnar
Sveitarfélögin eru önnur stoð framkvæmdavaldsins hér á landi en ákvæði gildandi stjórnarskrár eru næsta fáorð um stöðu og hlutverk þeirra í stjórnskipun landsins. Það eru því ákveðin vonbrigði að á bls. 26 í áfangaskýrslunni skuli engin fyrirheit vera gefin um að stjórnarskrárnefnd hyggist fjalla um stöðu sveitarfélaga í stjórnskipun Íslands.
Að áliti sambandsins er ærið tilefni til þess að beina sjónum að stöðu sveitarfélaga í stjórnarskránni. Í umfjöllun um endurskoðun stjórnarskrárinnar sem fram fór á árunum 2010 til 2013 var sammæli um að þörf væri fyrir ítarlegri ákvæði um sveitarfélögin og var það niðurstaða bæði stjórnlagaráðs og meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis að leggja til nýjan VII. kafla þar sem fjallað væri um sveitarfélögin.
Þótt umfjöllun um málið á Alþingi einkenndist almennt af mjög miklu ósamkomulagi stjórnmálaflokkanna virtist vera tiltölulega góð sátt um þennan kafla frumvarpsins. Í ítarlegri umsögn sambandsins um málið var tekið mjög jákvætt í efni kaflans þótt settar væru fram ábendingar um nokkur atriði sem hægt væri að bæta í kaflanum. Í umsögninni var m.a. vísað til nýlegra breytinga á sænsku stjórnarskránni til hliðsjónar. Umrædd umsögn sambandsins er fylgiskjal með umsögn þessari.
Ef á annað borð reynist vera vilji til þess að gera einhverjar breytingar á stjórnarskránni er að áliti sambandsins eðlilegt að skoða sérstaklega hvaða atriði úr fyrri endurskoðunarvinnu er helst hægt að segja að góð sátt hafi ríkt um og taka þau atriði upp í frumvarp til stjórnskipunarlaga. Verður að ætla að fyrrgreindur VII. kafli frumvarps til stjórnskipunarlaga muni koma mjög sterkt út í slíkri skoðun.
Einnig er vert að benda á að breytingar á stjórnarskránni í þeim tilgangi að skýra nánar stjórnskipulega stöðu sveitarfélaga væru algerlega í takt við nýlega endurskoðun sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og fyrirhugaða lagasetningu um opinber fjármál. Virðist vera ágæt sátt um það milli ríkisstjórnar, sveitarstjórna og Alþingis að mikilvægt sé að setja skýrari löggjöf um samskipti ríkis og sveitarfélaga og ábyrgð hvors stjórnsýslustigsins á þeim verkefnum sem þeim eru falin. Að áliti sambandsins er eðlilegt að stjórnskrárnefnd taki tillit til þessarar löggjafarþróunar í sínum störfum.
Kostnaðarmat breytinga á stjórnarskránni
Sambandið leggur áherslu á að hugsanlegar breytingar á stjórnarskránni sem haft geta áhrif á sveitarfélögin verði kostnaðarmetin í samræmi við 129. gr. sveitarstjórnarlaga. Í svo þýðingarmikilli vinnu er eðlilegt að áhrif fyrirhugaðra breytinga verði metin þegar á vinnslustigi tillagna, sem auðveldar jafnframt samanburð ólíkra leiða sem til greina kunna að koma.
Framangreind ábending á ekki síst við um fyrirhugaða umfjöllun nefndarinnar um mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar, þ.m.t. ákvæði um félagsleg réttindi og réttinn til menntunar. Fulltrúar sambandsins óska sérstaklega eftir því að verða kallaðir á fund nefndarinnar til að ræða mögulegar breytingar á þeim ákvæðum stjórnarskrárinnar. Minnisblöð sambandsins um tiltekin atriði í mannréttindakafla frv. til stjórnskipunarlaga fylgja umsögn þessari.
Fulltrúar sambandsins eru að sjálfsögðu tilbúnir að mæta á fund nefndarinnar til þess að gera nánari grein fyrir þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið reifuð.
Virðingarfyllst
SAMBAND ÍSLENSKRA SVEITARFÉLAGA
Guðjón Bragason
sviðsstjóri lögfræði- og velferðarsviðs
Fylgiskjöl:
Umsögn um frv. til stjórnskipunarlaga, dags. 21. desember 2012
Minnisblað um álitaefni í mannréttindakafla, dags. 14. janúar 2013
Minnisblað um 33.-35. gr. frv. til stjórnskipunarlaga, dags. 8. janúar 2013
Minnisblað um 22. gr. frv. til stjórnskipunarlaga, dags. 9. janúar 2013
Minnisblað um 15. gr. frv. til stjórnskipunarlaga, dags. 10. janúar 2013
Minnisblað um 12. gr. frv. til stjórnskipunarlaga, dags. 8. janúar 2013
Minnisblað um 24. gr. frv. til stjórnskipunarlaga, dags. 8. janúar 2013
Minnisblað um 57.-72.gr. frv. til stjórnskipunarlaga, dags. 23. janúar 2013